Текст книги "Социальная работа"

С окончанием Гражданской войны и введением новой экономической политики социальное обеспечение в Советской России вступило в новый период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод предприятий на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, возрождение в составе занятого населения категорий наемных работников и предпринимателей правомерно поставили на повестку дня вопрос о восстановлении социального страхования.

В условиях обвального экономического спада, хозяйственной разрухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения социальное обеспечение требовало огромных расходов. Они ложились тяжким бременем на экономику страны и становились совершенно непосильными для государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское правительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих.

Своего рода поворотной вехой, обозначавшей переход от социального обеспечения периода Гражданской войны и военного коммунизма к социальному страхованию, стал декрет Совета Народных Комиссаров от 15 ноября 1921 г. “О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом”. В соответствии с этим декретом социальному страхованию подлежат лица, занятые наемным трудом в государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях, учреждениях и хозяйствах. Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др. Декретом Совнаркома застрахованные полностью освобождались от взносов на все виды социального страхования. Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий, учреждений и хозяйств без права какого-либо обложения страхуемых. По всем видам страхования страховые взносы уплачивались в размере 21–28 % от выплачиваемой предприятием общей суммы заработной платы.

Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. вводились как выдача пособия в случае болезни, так и назначение пенсий. В целом после принятия этого декрета государственное пенсионное обеспечение рабочих и служащих стало осуществляться по системе социального страхования, а военнослужащих и других категорий трудящихся – по системе социального обеспечения.

В русле новой социально-защитной политики советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов. По постановлению Совнаркома “О социальном обеспечении инвалидов” (8 декабря 1921 г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Декрет Совнаркома от 9 декабря 1921 г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. Важными законодательными актами 1921 г. являлись также декреты СНК “О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве” (9 декабря), “О страховании на случай болезни” (19 декабря), “О социальном обеспечении при безработице (28 декабря).

Государственная политика в области социального страхования и обеспечения получила дальнейшее развитие в специальных тезисах ЦК правящей партии от 4 сентября 1922 г. В этом документе прежде всего давалось обоснование новых подходов к организации социальной защиты трудящихся в условиях нэповской экономики. “Наличие частной промышленности и переход государственных предприятий на хозяйственный расчет выдвинули ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального страхования лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают”.

Введение социального страхования с учетом изменившихся социально-экономических отношений в период нэпа потребовало новых организационных форм этой системы обеспечения рабочих и служащих и соответствующих структур управления. В связи с этим в Тезисах уже было определено, что для осуществления социально-страховательной работы создаются кассы социального страхования. Комитеты этих касс формировались профсоюзами путем выборов на профсоюзных конференциях.

Подобные изменения стали основанием для постановления ВЦИК и СНК от 21 декабря 1922 г. о передаче дела социального страхования в ведение Народного комиссариата труда и его местных органов. На них возлагалось руководство работой страховых касс по обеспечению рабочих и служащих пенсиями и пособиями по всем случаям социального риска. Что касается Народного комиссариата социального обеспечения, то в его компетенцию было передано обеспечение инвалидов войны, в том числе Красной Армии, Красной Гвардии, продовольственной армии, царской армии, а также семей инвалидов. По данным ряда исследований, в 1924–1926 гг. указанным выше органам управления делом социального страхования и обеспечения предстояло оказать ту или иную социальную помощь свыше 2,6 млн нуждавшихся в пенсиях или пособиях.

Как свидетельствует историческая действительность, в 1921–1924 гг. усилиями советского правительства стала складываться система социального страхования и обеспечения лиц наемного труда, бывших военнослужащих и их семей, что подтверждается принятием ВЦИК, Совнаркомом и другими руководящими органами РСФСР около 100 декретов, положений и других документов по этим вопросам.

В иной форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в ней крестьянам. Государственным социальным обеспечением пользовались лишь те крестьяне – участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени, которых было невозможно охватить посредством крестьянской взаимопомощи или трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов.

Декрет Совнаркома от 14 мая 1921 г. ориентировал советские органы в центре и на местах на то, что основную тяжесть заботы о социальном обеспечении нуждавшихся должно взять на себя само крестьянство путем организации общественной взаимопомощи. Тем самым государство фактически признало, что оно не в состоянии содержать все социально необеспеченные категории крестьян за счет государственного бюджета.

В связи с этой официальной установкой крестьянская взаимопомощь являлась основой организации социального обеспечения крестьян в течение всего восстановительного периода. В соответствии с декретом возглавить дело социальной помощи нуждавшимся на селе были призваны выборные крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. Комитеты создавались при сельских Советах и волостных исполкомах.

На крестьянские комитеты возлагались такие обязанности, как организация взаимопомощи при неурожаях, пожарах и других социальных бедствиях, распределение государственной помощи среди крестьян во всех ее формах, налаживание общественной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи семьям инвалидов, красноармейцам и трудармейцам, впавшим в нужду, а также семьям погибших красноармейцев, вдовам и сиротам, больным и престарелым.

На основании Декрета СНК от 14 мая 1921 г. советские органы провели значительную работу по созданию крестьянских комитетов взаимопомощи. По данным И. Н. Ксенофонтова, к октябрю 1924 г. в РСФСР было организовано свыше 50 тыс. комитетов. Для выполнения возложенных на них функций по оказанию социальной помощи крестьянские комитеты получили право использования самообложения крестьянства как источника формирования финансовых и натуральных фондов. В 1924 г.

денежный фонд крестьянских комитетов составил 3,2 млн руб., на сентябрь 1924 г. – около 5 млн руб.

Крестьянские комитеты взаимопомощи осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержкой школ, больниц, инвалидных домов, обеспечения их топливом и др. Уже в первые месяцы своей деятельности комитеты взаимопомощи оказывали заметную поддержку нуждавшимся. Комитеты Царицынской губернии в 1921 г. выдали пособий в сумме 117 тыс. руб., организовали трудовую помощь 5400 хозяйствам, обеспечили вспашку 3800 десятин земли. В Саратовской губернии крестьянские комитеты израсходовали на финансовую поддержку 225 тыс. руб., охватили трудовой помощью 35 тыс. хозяйств. В общей сложности крестьянскими комитетами взаимопомощи РСФСР обеспечена вспашка земли в 1922 г. в объеме 50 тыс. десятин, в 1923 г. – 220 тыс., в 1924 г. – 270 тыс. десятин. В целом по линии крестьянских общественных комитетов получили различную помощь в 1922 г. 376 тыс., в 1923 г. – 544 тыс., в 1924 г. – 656 тыс. хозяйств, из них трудовой помощью охвачено соответственно 105, 124 и 164 тыс. хозяйств.

На основе опыта деятельности крестьянских комитетов общественной взаимопомощи позднее возникла система крестьянских обществ взаимопомощи. В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили “Положение о крестьянских обществах взаимопомощи”. Положение обязывало эти общества осуществлять социальное обеспечение семей военнослужащих, инвалидов и всех беднейших слоев деревни, “содействовать” государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся на их территории инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, яслей, бесплатных столовых. Для решения данных задач частично выделялись средства от государственных органов социального обеспечения. Во второй половине 20-х гг. прошлого столетия в РСФСР действовало около 60 тыс. обществ крестьянской взаимопомощи, их фонды превышали 50 млн руб.

Крестьянские общества взаимопомощи действовали в различных регионах примерно до 1930–1931 гг. С созданием колхозов отпала потребность в трудовой помощи со стороны крестьянских обществ. В новых условиях они сосредоточиваются на организации помощи колхозникам в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца и т. д.

Постепенно на смену крестьянским обществам взаимопомощи приходят кассы взаимопомощи колхозников. Их существование законодательно было закреплено постановлением ВЦИК и Совнаркома 13 марта 1931 г. Оно утвердило Положение о кассах общественной взаимопомощи колхозников. Этим нормативным документом кассам предоставлялось право создавать дома для престарелых, оказывать финансовую и натуральную помощь при болезни, увечьи, беременности.

По положению о кассах общественной взаимопомощи колхозников они должны были заниматься трудоустройством инвалидов. В 1932 г. эти кассы трудоустроили только в РСФСР на различных работах в колхозах, а также в организованных ими мастерских 40 тыс. инвалидов. Наряду с этим кассы общественной взаимопомощи открывают дома престарелых, дома инвалидов, детские ясли и сады, пункты медицинской помощи и др.

В соответствии с Примерным Уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным ЦИК и СНК 1 марта 1930 г., на колхозы возлагалась обязанность социального обеспечения нетрудоспособных колхозников. Его условия и размеры определялись правлением колхозов с последующим санкционированием общим собранием колхозников. В новом Примерном Уставе сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. наряду с кассами общественной взаимопомощи предусматривалось создание специальных фондов для оказания помощи престарелым колхозникам, детям-сиротам, содержания детских яслей.

С окончанием восстановления народного хозяйства и переходом его к реконструкции в условиях отказа от нэповских принципов и утверждения административно-командной системы управления усиление централизации и огосударствления не могло не вызвать постоянной трансформации социального страхования в социальное обеспечение. С конца 20-х гг. прошлого века в связи с развертыванием индустриализации и численным ростом количества рабочих правительство делает определенные шаги по повышению уровня организации пенсионного обеспечения. В первом пятилетнем плане были предусмотрены меры по предоставлению льгот в пенсионном обеспечении ударникам труда, работникам с длительным стажем работы в важнейших индустриальных отраслях; планировалось улучшить пенсионное обслуживание инвалидов, расширить круг лиц, получающих пенсии по старости.

Постановлением Народного комиссариата труда от 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить, что устанавливался самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости: для мужчин – с 60 лет, для женщин – с 55 лет. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при двадцатилетнем стаже.

В новом Положении ВЦИК и СНК (март 1928 г.) было упорядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Заметной вехой в организации пенсионного дела стало Положение ЦИК и СНК о пенсиях и пособиях по социальному страхованию от 13 февраля 1930 г. В этом документе законодательство о пенсионном обеспечении рабочих и служащих было систематизировано.

Нельзя не отметить, однако, что в соответствии с официальной идеологической доктриной, предусматривавшей классовый подход в кадровой политике, в этом нормативном документе рабочим по сравнению со служащими предоставляются определенные преимущественные права на назначение пенсий. Целой группой специальных постановлений 1929–1930 гг. правительство улучшило пенсионное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти меры 1929–1934 гг. сопровождались постоянным увеличением общего количества граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением.

Значительные социально-политические и экономические изменения, происшедшие в стране в процессе реализации первого и второго пятилетних планов, позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции пенсии рабочим и служащим по старости и инвалидности назначались на одинаковых условиях. Ограничения в пенсионном обеспечении и распространявшиеся на лиц, лишенных избирательных прав по социальному происхождению или положению, были отменены.

В годы Великой Отечественной войны внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей. В правительственных указах военных лет утверждался порядок назначения пенсий и пособий лицам высшего, старшего, среднего и младшего начальственного состава, определялся порядок установления пенсий и выплаты пособий семьям военнослужащих в военное время, учреждались льготы для семей погибших и без вести пропавших фронтовиков. Важным направлением социальной работы периода Отечественной войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, создание домов инвалидов и трудовых интернатов, расширение сети детских домов для детей, оставшихся без родителей.

В годы послевоенного восстановления народного хозяйства с целью подъема ведущих отраслей промышленности и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК 1947–1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников металлургической, угольной, строительной, химической и ряда других отраслей промышленности.

Дальнейшее улучшение пенсионного обеспечения связано с Законом о государственных пенсиях, принятым Верховным Советом 14 июля 1956 г. В соответствии с этим законом право на пользование государственными пенсиями было распространено на значительно больший круг лиц. В конце 50-х – начале 60-х гг. практически начался новый этап в развитии социального обеспечения. С 1961 г. существенно расширяются функции Министерства социального обеспечения РСФСР. По новому положению в его компетенцию вошли выплата пенсий, обеспечение врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи. С принятием в 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов устанавливается всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Материальное обеспечение социально нуждавшихся категорий населения осуществлялось на основе трех сложившихся систем: 1) государственное социальное обеспечение, обслуживавшее военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряд других категорий граждан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов; 2) государственное социальное страхование, распространявшееся на рабочих и служащих и находившееся в ведении профессиональных союзов;

источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетные дотации; 3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету. Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхование.

С завершением процесса своего становления в 60-е гг. ХХ в. советское социальное обеспечение функционировало на таких принципах, как осуществление пенсионного обеспечения за счет государственных и общественных средств; всеобщий характер, т. е. предоставление права на пенсию всем гражданам в случае утраты ими трудоспособности, потери кормильца, наступления старости; равное право на пенсионное обеспечение независимо от социального положения, имущественного состояния, пола, национальной принадлежности, обеспечивающее приобретение трудового стажа для назначения пенсии; конституционно гарантированное право на труд, предоставление дополнительных льгот при назначении пенсий женщинам, особенно многодетным матерям, детям и инвалидам; многообразие форм социального обслуживания и социальной помощи, финансируемых из государственного бюджета и общественных фондов.

Среди видов материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных ведущее место в условиях советского государства занимало пенсионное обеспечение. По мере того как право на пользование пенсиями предоставлялось все более широкому кругу лиц, численность получавших пенсию неуклонно увеличивалась. В 1941 г. количество граждан, находившихся на пенсионном обеспечении, составляло 4 млн человек, в 1967 г. – 35 млн человек, в 1980 г. – около 50 млн человек, в том числе по старости 10 млн и колхозников – 12 млн человек. Соответственно государство постоянно увеличивало ассигнования на социальное страхование и социальное обеспечение. Если в 1950 г. расходы из государственного бюджета на эти цели выражались суммой 4 млрд руб., в 1970 г. – 23 млрд руб., то в 1980 г. они достигли 45 млрд руб.

Таким образом, по сравнению с дореволюционной Россией социальное обеспечение в советский период поднялось на качественно новый уровень, превратившись в единую государственную систему, которая выступала в нескольких организационно-правовых формах, обусловленных спецификой обеспечения отдельных категорий граждан в связи с особенностями их трудовой деятельности. Благодаря глубокому и целенаправленному реформированию дела социальной помощи нуждавшимся в стране было введено полное социальное обеспечение трудящихся при всех видах потери трудоспособности, при безработице, наступлении старости или инвалидности и других предусмотренных законом случаях.

Характерными чертами социального обеспечения являлись его всеобщность, равное право на его получение, доступность условий обеспечения, предоставление многообразных видов и форм социального обеспечения, в том числе назначение пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, по выслуге лет; выплата пособий по временной нетрудоспособности, пособия женщинам по беременности и родам, по случаю рождения ребенка; бесплатное медицинское обслуживание, больничное и санаторно-курортное лечение; снабжение протезными изделиями; профессиональное обучение и переобучение;

направление на работу в соответствии с заключением ВТЭК; предоставление места в домах престарелых и инвалидов; содержание детей в летних лагерях отдыха и т. д.

По достоинству оценивая позитивные стороны советского социального обеспечения, в то же время нельзя его идеализировать, не видеть его серьезных недостатков и заслуживающих критики отрицательных черт. В условиях административно-командной системы была установлена государственная монополия на социальное страхование. Только высшим органам государственной власти и управления принадлежало право издавать основные нормативные акты, регламентировавшие порядок организации социального страхования.

Вместе с тем огосударствление социального обеспечения сопровождалось неоправданной ликвидацией давно возникших и приносивших большую пользу благотворительных обществ “старой” России и лишением общественных организаций советского периода возможности участия в деле социальной помощи нуждавшимся. В результате общественное призрение свелось к социальному обеспечению, были утрачены многие виды социальной поддержки оказавшихся в тяжелом положении людей, возникшие на почве благотворительности и меценатства еще в дореволюционной России. Под давлением господствовавшей идеологической доктрины и прямых организационных мер официальных властей был полностью ликвидирован институт монастырской и церковноприходской благотворительности.

Одним из противоречивых явлений советской системы социального обеспечения было провозглашение ее правящими кругами “самой гуманной в мире” и одновременное проведение жесткой политики “классового подхода” в области общественного призрения, что выражалось в ограничении материальной поддержки нуждавшихся в ней представителей бывших “господствовавших” классов, вплоть до лишения права на пенсионное обеспечение чиновников дореволюционного государственного аппарата, земских начальников и вообще “социально чуждых элементов”.

Отдавая должное советским органам за материальное обеспечение детей-сирот и инвалидов, вряд ли можно признать положительным огосударствление системы детского призрения, упразднение всех занимавшихся попечением детей благотворительных организаций, унификацию содержания и воспитания детей посредством повсеместного создания домов-интернатов. Поэтому, изучая опыт организации советского социального обеспечения, важно видеть как его положительные элементы, так и слабые стороны.