Текст книги "Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие"

21. Основные теории местного самоуправления

Наиболее известными теориями местного самоуправления являются теория свободной общины, общественная теория самоуправления и государственная теория самоуправления. Главными постулатами первой теории были:

1) избираемость органов местного самоуправления только членами общины;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые ей поручило государство;

3) дела общинные по своей сути отличны от дел государства;

4) органы местного самоуправления – это органы общины, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они могут только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции в процессе ее реализации. Взаимоотношения государства и общины на основе этих постулатов обеспечило бы ее независимость.

Сущность общественной теории самоуправления (другое название – общественно-хозяйственная теория самоуправления) заключается в негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления. Главное для местного самоуправления – заведование делами местного хозяйства.

Апологеты общественной теории в организации местного самоуправления признавали только инициативу населения. Территориальное управление они приравнивали к деятельности общественных союзов, промышленных компаний и других производственных объединений.

Суть государственной теории самоуправления в том, что местное самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления. При этом источником властных полномочий местного самоуправления является государство, ибо местное самоуправление строится на законе. Набор вопросов местного самоуправления определяется государством.

Государственная теория имеет практическое воплощение в ряде стран. При этом чаще всего муниципальное управление трактуется как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Государственная теория местного самоуправления в значительной мере отражена и в современном российском законодательстве. На ее основе строятся отношения, обеспечивающие баланс самоуправления и государственного управления.

22. Муниципальные системы зарубежных государств

22.1. Англосаксонская система местного самоуправления

Действует в Великобритании, Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других государств Британского содружества. В системе местного самоуправления Великобритании имеется два вида местных органов: общей и специальной компетенции. Первый вид – это советы графств, округов и приходов. Советы графств решают вопросы строительства и содержания региональных дорог, планирования графств и городов, организации образовательного процесса, работы социальных служб, пожарной охраны, полиции, трудоустройства молодежи, культуры и отдыха, и некоторые другие. Предметами ведения советов округов являются вопросы здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, налогообложения. К вопросам советов приходов относятся вопросы распределения земельных участков, потребления, содержания автобусных стоянок и некоторые другие.

Местные органы специальной компетенции созданы для решения отраслевых вопросов, например, здравоохранения, содержания дорог, начального образования. Советы графств и округов имеют одинаковую структуру и состоят из советников, избираемых на четыре года. При этом ежегодно одна треть советников переизбирается. Общее число советников может превышать 100 человек. Из числа советников ежегодно избирается председатель совета сроком на один год. Председатель городского окружного совета называется мэром. В приходах советы образуются, если в таком округе имеется более 150 избирателей. При этом в приходской совет избирается от 5 до 15 человек. Если совет не избирается, то выбирается председатель собрания прихода сроком на один год. Советы решают вопросы своей компетенции на сессиях. Вспомогательными органами совета являются комиссии. Советы графств и округов имеют штатных чиновников.

Особенность англосаксонской системы местного самоуправления проявляется в обеспечении высокой степени автономности органов местного самоуправления. Муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешено законом. В случае необходимости расширения своих функций они могут обратиться в Парламент за получением билля на осуществление дополнительной деятельности. Такое право предоставлено им законом о местном управлении 1972 г.

22.2 Французская система местного самоуправления

В Конституции Франции 1958 г. имеется раздел «О местных коллективах». На конституционном уровне коммуны, департаменты и заморские территории объявляются «территориальными сообществами Республики». Понятием «сообщество» охватываются как население, так и органы власти. Территориальное сообщество является юридическим лицом публичного права. Согласно ст. 77 Конституции Франции 1958 г. сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Особое значение в развитии местного управления и самоуправления имеет закон от 2 марта 1982 г., в соответствии с которым организована в настоящее время местная власть. Этим законом исполнительная власть на всех уровнях передана председателям местных представительных органов и опека за деятельностью местных органов заменена на последующий контроль административным судом законности принятых актов.

Однако префект департамента назначается декретом Президента Франции по представлению совета министров сроком от двух до четырех лет. Префект осуществляет на принципе единоначалия руководство отраслевыми службами, подписывает от имени государства соглашения с местными органами, участвует во внедрении политических программ по освоению подконтрольных территорий, в планировании и решении вопросов финансовой помощи территориям. Местное управление и самоуправление осуществляется во Франции в пределах установленных административно-территориальных единиц. В настоящее время во Франции имеется 26 регионов, 100 департаментов, 400 округов и около 37 тысяч коммун.

Коммуна – низшая единица административно-территориального деления Франции. Их большое число обусловлено тем, что коммунами называются все муниципалитеты, независимо от числа жителей. Все коммуны обладают общим, единым статусом. Коммуна имеет муниципальный совет. Он является органом местного самоуправления коммуны.

К числу его прав относится право на избрание мэра. На своих заседаниях муниципальный совет утверждает бюджет и финансовый отчет мэра, решает вопросы управления имуществом коммуны, утверждает заключаемые коммуной контракты, регулирует организацию общественных работ, создает муниципальные службы и обеспечивает организацию их работы. Кроме того, муниципальные советы вправе высказывать позиции по любому вопросу, представляющему интерес для коммуны, в том числе и по политическим вопросам.

Мэр избирается сроком на шесть лет. Мэр вправе создавать свой кабинет из числа советников. У него двойной статус. Он глава местной исполнительной власти и одновременно представитель центральной власти в коммуне. У муниципального совета нет права отзыва мэра. Совет может лишь воздействовать на мэра путем обращения в суд. В то же время префект может отстранить мэра от исполнения государственных полномочий. Муниципальная администрация структурирована по основным направлениям деятельности коммуны. Ее возглавляет генеральный секретарь муниципальных служб, который подчиняется непосредственно мэру.

22.3 Германская система местного самоуправления

Федеративная Республика Германия является федеративным государством. Этим обусловливаются особенности местного самоуправления, проявляющиеся прежде всего в определенном разнообразии его организации в различных землях. Земли являются субъектами германской федерации. Их в настоящее время шестнадцать. В ФРГ имеется три уровня государственного управления – федеральный, земельный и коммунальный, т. е. местный. Коммунальный уровень подразделяется на три уровня: общинный, районный, надрайонный. Германское местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

В настоящее время основные принципы организации местного самоуправления закреплены в Конституции ФРГ, принятой в 1947 г. В статье 28 гарантируется местное самоуправление и установлено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения вопросов общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин также обладают правом самоуправления. В законодательстве ФРГ реализована идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

В то же время право на самостоятельную деятельность местного самоуправления гарантируется правом самостоятельно формировать местные органы, определять их внутреннюю структуру, принимать на работу служащих и при необходимости увольнять их. Местные органы наделены также правом планировать развитие территории, собирать налоги, принимать общеобязательные решения, иметь собственные финансовые источники для выполнения предоставленных им полномочий, расходовать деньги под свою ответственность.

Полномочия органов управления общин делятся на собственные и делегированные. Собственные полномочия делятся на обязательные и добровольные. К первой группе относятся строительство школьных зданий и общинных дорог, пожарная охрана, санитарный надзор. Добровольные – строительство и обустройство библиотек, местных музеев, спортивных площадок. Решать дополнительные задачи местные органы вправе только в случае выполнения обязательных полномочий.

23. Земское и городское самоуправление в Российской империи

В 30-е годы XVI в. в уездах появляются губные избы во главе со старостами, избираемые населением уезда. После упразднения царем Иваном IV системы кормления вводятся земные учреждения – земские избы. Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В XVII в. укреплялась воеводское управление. В 1708 г. Петром I была проведена территориальная реформа, в ходе которой впервые Россия была разделена на восемь губерний, которые возглавлялись губернаторами. Губернии делились на провинции и уезды, которые возглавляли соответственно оберкоменданты провинций и коменданты уездов.

Правление Екатерины II характеризуется расширением основ самоуправления на местах и укрепления его правовой основы. В этот период были приняты следующие правовые акты: Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Екатерина II создавала сословные местные организации. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства.

Во главе уездной администрации, которых тоже стало в два раза больше (примерно 360) стоял земской исправник, избираемый уездным дворянством; дворяне избирали и нижний земской суд, в который кроме исправника входили два заседателя. Этот суд руководил земской полицией, наблюдал за исполнением законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего.

В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами двух выборных ратманов, т. е. советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.

В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые, в свою очередь, избирали соответствующие земские управы.

Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения. Губернское земское собрание состояло из гласных, которых избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

После принятия Городового положения 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. При Александре III Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892) были пересмотрены. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились.

В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. За неисполнение его законных требований земский начальник имел право подвергать крестьян аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления аресту на срок до семи дней и штрафу.

24. Организация местной власти в советский период (1917–1991 гг.)

По циркуляру наркомата внутренних дел РСФСР от 6 февраля 1918 г. проводилась ликвидация органов городского и земского самоуправления. Согласно этому циркуляру, если они выступали против советской власти, то подлежали роспуску, если относились лояльно, тогда вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

10 июля 1918 г. Пятым съездом Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов была принята первая советская Конституция РСФСР, включавшая Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В Декларации определялась социальная основа новой государственности – диктатура пролетариата. Согласно Декларации политической основой нового государства стала система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

В основу организации местной власти были положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти от низового сельского уровня до республиканского. На местах была создана система местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Они имели статус представительных органов государственной власти. Существенные преобразования системы государственной власти произошли после принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Во-первых, были упразднены съезды Советов, во-вторых, Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся, в-третьих, депутаты стали избираться на основе прямого избирательного права при тайном голосовании. Но сохранялся главный признак местных Советов как органов государственной власти. Депутаты избирались на два года и осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

Наименование Советов в очередной раз было изменено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. По новым, последним, советским конституциям они стали называться Советами народных депутатов. Статьей 145 Конституции СССР Советы народных депутатов объявлялись органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. Согласно ст. 146 Конституции СССР местные Советы народных депутатов решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. Они руководили на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждали планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовали укреплению обороноспособности страны.

Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

Эпоха Советов завершилась в 1993 г. Реализация Указа Президента РФ «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» привела к фактической ликвидации всей системы Советов народных депутатов.

25. Устав муниципального образования: понятие, место в системе нормативных правовых актов местного самоуправления, порядок принятия и вступления в силу

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом муниципального уровня и возглавляет систему муниципальных правовых актов. В статье 44 Федерального закона 131-ФЗ определены требования к его содержанию, установлен порядок его принятия. Уставом муниципального образования должны определяться наименование муниципального образования, перечень вопросов местного значения, и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, – населением непосредственно на сходе граждан.

Его принятию предшествует официальное опубликование (обнародование) проекта. Кроме того, публикуется порядок учета предложений по проекту указанного устава, а также порядок участия граждан в его обсуждении. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Эти муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, который является территориальным органом юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации. вступают в силу – после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа юстиции.