Текст книги "Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие"

26. Территориальная основа местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления складывается из совокупности определенных частей территории Российской Федерации, каждая из которых называется муниципальным образованием. На муниципальные образования разделена вся территория нашей страны. Это позволило повсеместно организовать местное самоуправление и создать условия для реализации гражданами РФ права на его осуществление. Таким образом, удалось воплотить в жизнь положение ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных условий. После принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на основании ныне действующего Федерального закона № 131-ФЗ сформировано 24 тыс. муниципальных образований. Согласно ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальными образованиями являются городское и сельское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. В 2014 г. их перечень пополнился новыми видами муниципальных образований – городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

27. Понятие и виды муниципальных образований

Муниципальные образования имеют следующие признаки. 1. Собственная территория. 2. Определенная законодательным путем собственная компетенция, включающая перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению. 3. Экономическая основа, которую составляют муниципальная собственность, местный бюджет, а также имущественные и неимущественные права муниципальных образований. 4. Выборные и иные органы местного самоуправления. 5. Устав муниципального образования и другие муниципальные правовые акты, составляющие в своей совокупности систему муниципальных правовых актов. 6. Официальные символы муниципального образования, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Однако согласно ст. 9 Федерального закона № 131-ФЗ наличие этих символов не является обязательным атрибутом муниципального образования. Муниципальные образования сами решают, иметь или не иметь таковые. Но остальные пять признаков обязательны для всех муниципальных образований.

Характеристика каждого вида муниципальных образований дана в ст. 2 Федерального закона 131-ФЗ.

Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений и (или) межселенных территорий (таковой является территория, находящаяся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера (в этом особенность района) населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов России.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ с внутригородским делением – город, внутри которого созданы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – часть городского округа с внутригородским делением, где организовано местное самоуправление.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами соответствующих субъектов РФ.

28. Границы муниципальных образований: порядок их установления и изменения

Территория каждого муниципального образования имеет вполне определенные границы. При их установлении органы государственной власти субъектов РФ (согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ, именно их законами устанавливаются и изменяются границы территорий муниципальных образований) руководствуются требованиями, которые закреплены в ст. 11 названного закона. Их в данной статье 17, в частности 1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. При этом территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений; территории всех поселений за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 2) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пунктов), а также муниципального района, как правило, осуществляется с учетом пешеходной (транспортной) доступности населения к социально значимым местам, прежде всего к органам местного самоуправления; 3) целостность территории муниципального образования; 4) учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Особенности голосования определены в ч. 3–6 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Назначает голосование представительный орган муниципального образования. Голосование проводится в порядке, установленном федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Однако не действуют положения этих законов о запрете агитации органами и должностными лицами по вопросу, вынесенному на голосование, и положения, определяющие юридическую силу принятого на референдуме решения.

Право выступить с инициативой об изменении границ имеют 1) население, 2) органы местного самоуправления, 3) органы государственной власти субъекта РФ, 4) федеральные органы государственной власти. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей, обладающих избирательным правом. Согласие считается данным, если «за» проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его части. Сходы, согласно ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ, проводятся в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения, в том числе вопросов об изменении границ муниципального образования.

Установление и изменение границ муниципальных образований оформляется законам субъектов РФ. Утверждаемые законами субъектов федерации границы и состав территории муниципального образования в обязательном порядке указываются в уставе соответствующего муниципального образования.

29. Преобразование и упразднение муниципальных образований

Под преобразованием муниципальных образований понимается их объединение или разделение, либо изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Последний, четвертый вариант преобразования – это лишение городского поселения статуса городского округа. Все эти варианты преобразования муниципальных образований закреплены в ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ.

Инициативу по преобразованию муниципального образования вправе проявить население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Согласие населения требуется при объединении двух и более поселений, не влекущих изменения границ иных муниципальных образований, при разделении поселения, влекущее образование двух и более поселений, при объединении поселения с городским округом. Такое согласие выражается населением путем голосования. Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Преобразование муниципальных образований оформляется законом субъекта РФ.

Вопрос об упразднении (ликвидации) муниципального образования возникает в том случае, если на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях окажется менее 100 человек. Юридическим основанием для упразднения сельского поселения является решение схода граждан, проживающих в таком муниципальном образовании. В последующем это решение оформляется законом субъекта РФ. Принятию такого закона предшествует еще и выявление мнения населения муниципального района выраженного в форме решения его представительного органа. После этого территория упраздняемого поселения входит в состав этого муниципального района в качестве межселенной территории. Более полно порядок упразднения поселений регулируется ст. 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Споры по территориальным вопросам организации местного самоуправления относится к компетенции общих судов. Однако они могут решаться и в досудебном порядке.

30. Местное самоуправление на территориях со специальным статусом

В статьях 80 и 81 (глава 11) Федерального закона № 131-ФЗ к городским округам отнесены закрытые административно-территориальные образования и наукограды. При этом указывается, что особенности осуществления местного самоуправления в этих муниципальных образованиях устанавливаются специальными законами.

Статьей 82 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что специальным федеральным законом должны быть определены особенности местного самоуправления на приграничных территориях. 8 октября 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ пополнился статьей 82.1. В ней установлены особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, на расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Суть этих особенностей в том, что поставки продукции, необходимой для жизнеобеспечения населения этих районов (перечень районов утверждается Правительством России), органы местного самоуправления вправе заказывать только сверх перечня, утвержденного законом соответствующего субъекта РФ. Наиболее важными топливно-энергетическими ресурсами и продовольственными товарами население этих районов обеспечивают органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

В городах федерального значения – Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях. В Москве, например, местное самоуправление организовано во всех районах. Их границы определены законами города Москвы. В каждом внутригородском муниципальном образовании созданы органы местного самоуправления. Одновременно на их территории функционируют районные управы, структурные подразделения столичных территориальных органов государственной власти – префектур. Наличие двух видов публичной власти объясняется необходимостью сохранения единства городского хозяйства.

Согласно ч. 3 ст. 79 Федерального закона № 131-ФЗ с учетом этого фактора городскими законами городов федерального значения определяется перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, а также состав их муниципального имущества.

31. Государственный реестр муниципальных образований

В Российской Федерации налажен учет муниципальных образований и их уставов. Для этого Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О введении Государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» утверждены Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Согласно этим правилам Государственный реестр муниципальных образований ведет Министерство юстиции России. Содержащиеся в Реестре сведения являются открытыми и общедоступными. По запросу заинтересованного органа или лица соответствующие органы юстиции обязаны предоставлять содержащиеся в реестре сведения. Основанием для внесения муниципального образования в Государственный реестр является наличие устава муниципального образования, зарегистрированного в установленном порядке. Министерство юстиции РФ и его органы обеспечивают также регистрацию самих уставов муниципальных образований посредством ведения специального Государственного реестра уставов муниципальных образований. Такая обязанность на Минюст возложена Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313. Федеральный реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов РФ. Порядок их ведения регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Регистрации подлежат и изменения в уставы.

32. Межмуниципальное сотрудничество

Порядок образования и деятельности межмуниципальных организаций изложен в главе 9 Федерального закона № 131-ФЗ. В статье 66 установлено, что в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований. Организация и деятельность таких советов основывается на положениях Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», которые применяются к ассоциациям. Высшим органом совета муниципальных образований субъекта РФ является съезд (собрание членов), который утверждает его устав, размеры членских взносов, избирает органы управления, решает иные уставные вопросы. Однако названные советы не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, но обязаны оказывать им методическую и иную помощь.

В соответствии со ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ названные советы образовали единое общероссийское объединение муниципальных образований – Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» названный Конгресс готовит предложения по составу кандидатов в представители России в палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, а также кандидатов для участия в его работе. Однако основной целью Конгресса является содействие развитию местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества России. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

В нашей стране действуют и иные объединения муниципальных образований, в том числе Союз малых городов России, Российский союз местных властей, Союз представительных органов местного самоуправления России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союз городов северо-запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера. Эти объединения занимаются разработкой предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, информационным обменом, организуют семинары и конференции.

33. Понятие организационной основы местного самоуправления

Организационная основа местного самоуправления – это совокупность органов местного самоуправления, через которые население муниципальных образований решает вопросы местного значения. Органы местного самоуправления характеризуются как избираемые населением непосредственно или образуемые представительным органом местного самоуправления органы, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ). Такой порядок определяется в Федеральном законе № 131-ФЗ и конкретизируется в уставах муниципальных образований. В то же время возможно существование муниципального органа и в лице одного гражданина Российской Федерации. В таком качестве выступает глава муниципального образования.

В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ записано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Конкретный перечень органов местного самоуправления каждого муниципального образования должен быть закреплен в его уставе. Однако в уставе сельского поселения может быть предусмотрено формирование местной администрации, возглавляемой главой муниципального образования, исполняющего одновременно полномочия председателя представительного органа.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В процессе деятельности органов местного самоуправления не действует принцип разделения властей. Выразителем воли населения является представительный орган, что позволяет ему занимать высшую ступень в иерархии органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований.

34. Представительный орган муниципального образования

Представительные органы муниципальных образований обладают правами юридического лица. В части 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены исключительные полномочия представительных органов, в том числе:

– принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

– принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

– определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

– контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме исключительных полномочий, представительные органы имеют право избрания председателя местного представительного органа, если таковым не является избранный населением глава муниципального образования, право назначения своих представителей в состав конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации, право утверждения условий контракта с главой местной администрации.

При наличии прямого предписания в федеральном законе и в принимаемых в соответствии с ним законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований представительные органы могут исполнять иные полномочия.

Главной организационно-правовой формой их деятельности являются пленарные заседания, т. е. заседание с участием всех (в крайнем случае, большинства) депутатов. Одно или несколько пленарных заседаний представительного органа, объединенных общей повесткой дня, называется сессией. Сессии должны проводиться не реже одного раза в три месяца.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Порядок и основания досрочного прекращения полномочий этого органа определены в ст. 73 и ч. 16 ст. 35 названного закона. Такими основаниями являются роспуск, самороспуск, неправомочность состава депутатов, преобразование муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.