Текст книги "Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография"

Существующий правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы государства позволяет рассматривать ее как довольно широкую по содержанию категорию. Такие трактовки финансовой системы также встречаются в финансово-правовой литературе.

Содержание финансовой системы широко трактует Е. М. Ашмарина следующим образом: финансовую систему следует рассматривать как «совокупность элементов, во-первых, сгруппированных в двух основных направлениях (фондов и общественных отношений по их аккумулированию, перераспределению и использованию), и, во-вторых, как совокупность факультативных инструментов (институциональный механизм, методы, функции, финансовая политика, финансовое законодательство и т. д.)»56. Вторая часть приведенной конструкции финансовой системы, включающая в ее состав финансовое (экономическое) законодательство, создающее нормативную основу реализации средств и способов стабилизации финансовой системы, финансовую политику, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов, – не что иное, как правовое понимание финансовой системы. Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно квалифицировать указанные элементы в качестве факультативных. Указанные «инструменты» носят правовой характер, в силу чего не могут быть причислены к факультативным в силу первостепенности значимости нормативного правового упорядочения для существования любых форм общественных отношений.

С правовым пониманием финансовой системы при акцентировании в ее содержании наличия определенных субъектов, наделенных в результате нормативного правового регулирования полномочиями, связан так называемый институциональный подход к финансовой системе.

Помимо трактовки финансовой системы государства как совокупности различных элементов, имеющих форму фондов и соответствующих им блоков общественных финансовых (денежных) отношений и инструментов, существует и иное понимание финансовой системы – институциональное57. В таком значении понятие «финансовая система» употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т. е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства58. Е. А. Ровинский включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений59.

Институциональный подход к финансовой системе представляется обоснованным и является традиционным для советской науки финансового права в период, когда в числе характеристик финансовых правоотношений акцент делался прежде всего на их властно-распорядительный характер, обусловленный компетенцией уполномоченных в финансовой деятельности органов власти. В сложившейся обстановке того периода динамика финансовой системы обусловливалась прежде всего функционированием уполномоченных в сфере финансов субъектов, в плановом порядке формулирующих правовые границы функционирования элементов финансовой системы.

Тем не менее двуединое понимание финансовой системы как совокупности фондов и отношений, а также соответствующих органов, субъектов сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. Так, например, А. И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы, отмечает, что целесообразно еще одно значение термина «финансовая система», которое можно, по его мнению, назвать организационным. «В этом смысле под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т. п.)»60. В то же время существуют и противники приведенной точки зрения. Как отметила Н. И. Химичева, применение термина «финансовая система» в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории61.

Согласно приведенному институциональному подходу, трактованному с учетом тенденций в общественной и государственной жизни России, финансовая система представляет собой совокупность органов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения) и организаций (кредитные организации, страховые фирмы, частные предприятия и организации и т. д.), обеспечивающих формирование и функционирование финансовых (денежных) отношений в рамках финансовой системы, организованных в определенные финансовые (экономические) отношения.

На наш взгляд, современная финансовая деятельность государства невозможна без должного уровня институционального механизма. Множество органов и организаций формируются в ответ на тенденции, наблюдающиеся в финансовой сфере российского государства. Усложнение экономических связей потребовало учреждения и реформирования таких значимых для финансовой системы России органов и организаций, наделенных государственно-властными функциями, как, например, Министерство финансов РФ62, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора63, Федеральное казначейство64, Счетная палата РФ65, Агентство по страхованию вкладов66; Федеральная служба страхового надзора67 и т. д.68 Постепенно органы власти, полномочия которых так или иначе связаны с функционированием финансовой системы, выстроились в систему, каждый элемент которой наделен определенными полномочиями, отвечающими за нормальный ход деятельности государства в целом.

Именно в результате реализации полномочий государственных и муниципальных органов и организаций осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований, режим которой обусловливает развитие финансовой системы (при несомненном восприятии причастности к ее структуре и частных фондов).

Деятельность государства и муниципальных образований в сфере публичных финансов – финансовая деятельность – отличается многосторонним характером, обусловленным наличием различных сфер проявления. Насколько сложной является финансовая система по своей структуре и содержанию сопутствующих отношений, настолько разнообразны и сферы проявления финансовой деятельности. Категория «финансовая деятельность государства» (и сопутствующая ей «бюджетная деятельность») исследована учеными достаточно детально69. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой одно из направлений деятельности государства и муниципальных образований, в рамках которого происходит развитие финансовых правоотношений, направленных на образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

С учетом охарактеризованного институционального подхода к финансовой системе различаются органы, специально созданные для реализации отдельных направлений финансовой деятельности государства, в том числе в связи с функционированием финансовой системы (органы специальной финансовой компетенции), и органы, для которых финансовая деятельность не является специальной (они участвуют в финансовой деятельности наряду со своей основной деятельностью – органы общей компетенции). Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства принимает законодательные акты, в том числе по вопросам функционирования финансовой системы, утверждает федеральный бюджет (орган общей компетенции) (ст. 153 БК РФ). С одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект финансовой деятельности – исходя из предложенного подхода – «институциональный элемент» финансовой системы, с другой – создает правовые условия функционирования финансовой системы, формулирует нормативную основу деятельности иных субъектов, в том числе частного порядка (предприятий и организаций, домашних хозяйств). Органы исполнительной власти в рамках финансовой деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по финансовым вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов (Правительство РФ – орган общей компетенции, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований – органы специальной компетенции). Так, например, исполнение бюджета, утвержденного нормативным правовым актом о бюджете, – задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне – непосредственно на Федеральное казначейство (органы федерального казначейства) (ст. 168 БК РФ).

Уже из краткого анализа состава институциональной характеристики финансовой системы можно делать вывод, что ее функционирование, формулирование и реализация мер экономической стабилизации без формирования соответствующих уполномоченных органов, учреждений и организаций вряд ли возможно. Как и невозможно функционирование финансовой системы без частного блока ее институционального механизма – предприятий и организаций, основанных на частной форме собственности, индивидуальных частных субъектов, домашних хозяйств. На создание правовых границ их деятельности направлены отчасти полномочия компетентных органов государства и муниципальных образований. Законодательство устанавливает разнообразие организационных форм хозяйствующих субъектов (в том числе юридических лиц)70. Отмеченное свидетельствует об актуальности институционального подхода к сущности и построению финансовой системы при разном сочетании властно-административных и имущественных характеристик денежных отношений, финансовых правоотношений.

Не меньшее значение для формирования институционального механизма финансовой системы наряду с компетентными органами и организациями, частными субъектами имеют судебные органы71. Судебные органы как бюджетные учреждения являются получателями средств из федерального бюджета для финансового обеспечения своей деятельности, что соответствует расходным обязательствам Российской Федерации72. Суды разрешают споры, возникающие из финансовых отношений, в том числе в связи с организацией звеньев финансовой системы, тем самым формируя защитный механизм ее функционирования. Велика роль судебных актов в толковании положений нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих режимные характеристики финансовой системы (принципы, полномочия задействованных субъектов и т. д.). В силу отмеченного выше отсутствия в нормативной базе концептуального подхода к сущности и структуре финансовой системы Российской Федерации выводы судебной практики имею особую значимость для понимания основ финансовой системы и ее защиты, о чем речь идет в следующей главе.

Итак, следует выделить следующие подходы к пониманию сущности финансовой системы Российской Федерации: материальный, экономический, институциональный, правовой.

А. Материальное понимание финансовой системы как совокупности элементов (звеньев) финансовой системы, имеющих форму фондов и сходных с ними по организации звеньев финансов. В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать различные экономические рычаги для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов73. Такими экономическими рычагами являются, на наш взгляд, различные элементы финансовой системы, организованные как фонды.

Б. Экономическое понимание финансовой системы как совокупности элементов в форме финансовых (денежных и иных) отношений, развивающихся в связи с функционированием элементов финансовой системы.

В данном случае следует учитывать несомненную связь категорий «финансовая система» и «финансы». По мнению ученых, вторая категория вытекает из первой, поглощается ею74. Поэтому так же как финансы представляют собой, с одной стороны, денежный фонд, а с другой стороны – общественные отношения по образованию, распределению и использованию этого материального фонда75, так и финансовая система, с одной стороны, представляет собой совокупность фондов, а с другой стороны, комплекс общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием этих фондов, как частных, так и публичных.

Следует учитывать, что в экономической литературе актуально мнение, согласно которому термины «система финансов» и «финансовая система» не являются идентичными76. Так, с одной стороны, по содержанию финансы – это отношения (система экономических, в частности финансовых, отношений) по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств, а с другой стороны, по форме финансы государства представляют собой фонды денежных средств (или в целом совокупный денежный фонд государства). В отечественной науке такие ученые, как Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин и другие, считают: финансы – это система организуемых государством экономических отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов77. Система финансов, в свою очередь, представляет собой только совокупность фондов денежных средств78.

В. Институциональное понимание финансовой системы как совокупности элементов в виде учрежденных органов государственной власти и местного самоуправления, задействованных в финансовой деятельности, а также иных органов, организаций, предприятий и учреждений, в том числе наделенных финансами частного порядка. Деятельность указанных субъектов составляет динамику финансовой системы, а разнообразие организационно-правовых форм предполагает различные формы проявления финансовой системы, различные средства и способы ее стабилизации, выводы из кризиса.

Г. Правовое понимание финансовой системы – совокупность установленных нормативными правовыми актами характеристик финансовой системы, имеющих форму нормативных требований к режиму ее функционирования (финансовое (экономическое) законодательство, предусмотренные в нормах средства и способы стабилизации финансовой системы, финансовая политика в ее правовых формах, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов). Справедливо утверждение, что спектр общественных отношений, составляющих финансовую систему, шире, чем непосредственно образование, распределение и использование того или иного фонда79.

Правовое понимание финансовой системы образуют закрепленные правовыми средствами следующие положения:

– порядок формирования и функционирования материальных элементов финансовой системы (создание и планирование внебюджетных фондов, учреждение кредитных организаций, осуществление бюджетного процесса, регистрация частных хозяйствующих субъектов – формы формирования и функционирования элементов разнообразны в силу различия их организационных правовых форм);

– положения, закрепляющие специфику правового регулирования в сфере финансов: нормативно закрепленные принципы бюджетной системы, банковского кредитования, валютного регулирования контроля, основные начала законодательства о налогах и сборах и др. (в объеме, необходимом для упорядочения соответствующих отношений и звеньев финансовой системы, разрешения конфликтных ситуаций и устранения пробелов для оценки фактических обстоятельств при разрешении конкретных споров);

– системы нормативно-правового регулирования (включая систему источников права) и их взаимосвязь с судебной практикой в соответствующей сфере;

– правовое положение элементов финансовой системы, имеющих статус субъектов права;

– формы и методы финансового контроля, правомочия органов по обеспечению экономической безопасности и финансовой дисциплины;

– меры ответственности за нарушение финансового законодательства;

– защита субъектов права, задействованных в финансовой системе, в том числе на уровне функционирования судов.

С учетом специфики предмета правового регулирования финансового права, значительного акцентирования правового регулирования финансовой системы именно на нормы финансового права ученые подчеркивают существование особого финансового правового режима (Н. И. Матузов, А. В. Малько)80.

Правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы, на наш взгляд, имеет особое значение для современного российского государства. С учетом сложившейся в Российской Федерации социально-экономической обстановки (рыночная экономика, разнородность хозяйствующих субъектов, кризисные явления и т. д.) финансовая система государства уже не явление, ограниченное сугубо фондами в материальном смысле или органами и организациями, институализированными в определенную систему. Финансовая система современной России – многосторонняя по содержанию категория, сторона общественной жизни, включающая комплекс экономических и обеспечивающих их организационных отношений, подверженных детальному нормативному правовому регулированию со стороны государства. В современных условиях такой расширенный подход толкования финансовой системы государства вполне оправдан. Финансовая, правовая политика, законодательство, правовые средства и способы стабилизации финансовой системы составляют неотъемлемую часть ее правового понимания, заключая в себя, по сути, режимные характеристики ее материальных элементов, позволяющие этим элементам реально функционировать и совершенствоваться.

Таким образом, элементов финансовой системы с учетом ее правового понимания довольно много, их содержание неоднородно. Указанные элементы объединяет то, что они преследуют общую цель – стабилизацию финансовой системы на уровне нормативного правового регулирования, нормоконтроля. С учетом того что в различные периоды существования государства финансовую систему затрагивают различные явления (кризисы, политические преобразования и реформы, влияние международных факторов и т. д.), каждый участок правопонимания финансовой системы выполняет роль правового средства ее стабилизации. Деятельность судов (в том числе разрешение спора на основе закона, толкование закона) имеет непосредственное отношение к правовому пониманию финансовой системы.

На основе правового подхода к пониманию финансовой системы к правовым способам стабилизации финансовой системы следует отнести совокупность приемов воздействия государства в лице уполномоченных органов и учреждений на функционирование финансовых институтов, выражающееся в формулировании в нормах права запретов, позитивных обязываний и дозволений для участников финансовой деятельности государства (органы законодательной власти), правоприменения и оценке соблюдения общеобязательных правил, имеющих нормативную природу (органы исполнительной власти), рассмотрение финансово-правовых споров и дел по обжалованию актов управления (судебная власть).

Из приведенного определения следует, что определенную роль в реализации правовых средств стабилизации и защите финансовой системы выполняют суды. О непосредственных полномочиях судов в сфере финансовой системы речь идет в следующее главе.

Столь разностороннее понимание финансовой системы – материальное, экономическое, институциональное, правовое – обусловлено глубиной содержания соответствующего понятия. Как сложилось в юридической науке, любое правовое явление обладает как юридическим, так и материальным содержанием81.

Исходя из приведенных подходов понимания финансовой системы, элементы финансовой системы Российской Федерации следует классифицировать следующим образом.

1. По критерию связи с осуществлением финансовой деятельности государства (муниципальных образований) звенья финансовой системы делятся на:

– финансовые институты, непосредственно обеспечивающие финансовую деятельность государства (муниципальных образований) (бюджетные фонды публично-правовых образований, государственные внебюджетные фонды (понимаемые как фонды и юридические лица) и связанные с ними отношения);

– институты, связанные тем или иным образом с финансовой деятельностью государства (муниципальных образований), но функционирующие в рамках деятельности иных субъектов помимо государства и муниципальных образований (фонды частных организаций, деятельность которых подлежит налогообложению как форме проявления фискальной функции государства в рамках осуществления им финансовой деятельности).

С учетом приведенной классификации следует заметить, что в последние годы ученые стали устанавливать грань между понятиями «финансовая система общества» и «финансовая система государства», выражающуюся в следующем:

– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права нормами гражданского права, поскольку без них фактически не может создаваться и использоваться большинство элементов финансовой системы общества, как правило, не входящих в финансовую систему государства;

– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы государства, регулируются в основном нормами публичного права, в частности нормами финансового права.

2. Будучи элементами финансовой системы в материальном смысле, эти элементы дифференцируются на две группы:

– централизованные элементы (бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды (ст. 10, гл. 14 и 17 БК РФ));

– децентрализованные элементы (финансы организаций, предприятий).

3. С точки зрения функционирования финансовой системы:

– элементы, напрямую обусловленные функционированием фондов (бюджеты как фонды, внебюджетные фонды, фонды предприятий и организаций);

– институты, связанные с определенным видом деятельности (государственный и муниципальный кредит, банковский кредит; разновидности финансовых правоотношений, сопутствующие функционированию финансовой системы).

4. С точки зрения регулирования отраслей права (публичное и частное право), степени общественной значимости интереса:

– публичные институты (бюджеты; государственный и муниципальный кредиты; государственные внебюджетные фонды);

– частные институты (финансы организаций и предприятий).

На основании сказанного выше в общем виде определение финансовой системы Российской Федерации с учетом современных тенденций ее функционирования можно сформулировать следующим образом (научное определение – для совершенствования концептуального подхода к категории «финансовая система государства»).

Финансовая система государства представляет собой единый характеризующийся целостностью составляющих его элементов, их взаимозависимостью и взаимообусловленностью комплекс финансовых институтов и соответствующих им правоотношений, управомоченных субъектов, процедур осуществления финансовой деятельности, функционирование которого регулируется нормами права, устанавливающими юридические средства формирования, распределения и организации использования публичных денежных фондов, и в этом качестве выступающий как самостоятельный объект судебной защиты.

Формулирование определения финансовой системы имеет важное смысловое значение. Как отмечают ученые, «понятия и определения не только вскрывают суть познаваемого предмета, явления или процесса, но и дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться… от явления к сущности»82. Финансовая система отражает новые процессы действительности, конкретизирующие ее звенья; широко «распространяется» на практике («проверена опытом»); по своим качественным особенностям получает самостоятельное значение и может быть включена в понятийный аппарат финансово-правовой теории83.

На наш взгляд, законодателю не стоит ограничиваться лишь упоминанием в отдельных нормативных правовых актах категории «финансовая система», разрозненным регулированием отдельных средств и способов ее стабилизации (как, например, в проанализированном выше Федеральном законе от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»). Тем более что применительно к аналогичным в целом по функциональной предназначенности в сфере финансов государства, категориям «бюджетная система», «банковская система» имеет место довольно высокая степень нормативного регулирования, в том числе на дефинитивном уровне84.

Предлагается внести в Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» положение следующего содержания.

«Статья 1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации Финансовая система – совокупность бюджетов, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных кредитов, фондов, связанных с функционированием банковской системы, страховых фондов, фондов предприятий, организаций и хозяйств, основанных на форме частной собственности».

Подчеркнем, что предложения по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства в части формулирования дефиниции финансовой системы охватываются в основном ее материальным пониманием (в упрощенном виде – как совокупности фондов). Иные аспекты понимания финансовой системы (институциональный, правовой) имеют прежде концептуальное значение – для совершенствования финансово-правовой и финансовой теории, целостного совершенствования нормативной базы финансовой системы. Иными словами, сложившееся в кругах специалистов многостороннее понимание сущности и структуры финансовой системы государства позволяет реализовать – и прежде всего на законодательном уровне – мероприятия по упорядочению рассматриваемого общественно значимого явления. Законодателю должно быть ясно, какие стороны финансовой системы подлежат регулированию, в том числе с учетом складывающихся явлений в тот или иной период, находящийся под воздействием кризисных явлений в экономике. Совершенствование соответствующих законодательных норм позволит субъектам финансовых (денежных) отношений реально осознавать свою роль в финансовой системе, внесет существенные элементы подконтрольности и экономической безопасности.