Текст книги "Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография"

Таким образом, бюджет Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования как элемент финансовой системы имеет следующие характеристики.

Во-первых, бюджеты занимают ведущее место в финансовой системе государства. В бюджетных фондах сосредотачивается основная масса централизованных финансовых (материальных) ресурсов государства и муниципальных образований. Каждое публично-правовое образование имеет бюджет, занимающий самостоятельное место в бюджетной системе. Бюджет соотносится с финансовой системой в его материальном понимании – как самостоятельный фонд денежных средств.

Во-вторых, бюджеты как фонды денежных средств формируются в публично-значимых целях. За счет средств публично-правовых образований осуществляется поддержка иных элементов финансовой системы (о чем речь идет ниже).

В-третьих, функционирование бюджетов детально регламентировано в нормах права (бюджетное право в составе финансового права), что соответствует пониманию правовых основ финансовой системы. Соответствующие виды общественных отношений имеют исключительно форму правовых, многие одновременно экономических, при этом второе качество таких отношений соответствует экономическому пониманию финансовой системы.

В-четвертых, будучи элементом сложного по структуре общественного явления – финансовой системы, бюджеты сами имеют сложную структуру, включая внутренние фонды. В то же время нет сомнений в невозможности придания этим фондам (Инвестиционному, резервным и др.) статуса самостоятельных элементов финансовой системы. Такие фонды образуются в составе бюджета публично-правового образования, подчинены его целям. Таким образом, состав финансовой системы современной России ни в коем случае не расширяется созданием новых фондов указанного характера. Внутрибюджетные фонды способствуют эффективности функционирования фондов бюджетных, имеющих продолжительную историю.

В-пятых, функционирование бюджета опосредуется реализацией компетенции уполномоченными субъектами, в том числе органами власти, содержание которой – суть институционального понимания финансовой системы.

Приведенные характеристики положения бюджета в составе финансовой системы Российской Федерации соотносятся с материальным, экономическим, институциональным и правовым пониманием финансовой системы, обоснованном в предыдущем параграфе.

Таким образом, бюджет как элемент финансовой системы представляет собой фонд денежных средств, функционирующий в рамках соответствующих ему видов финансовых (бюджетных) правоотношений, служащих сферой реализации финансово-правового статуса публично-правовых образований, режим которых регулируется нормами бюджетного права, устанавливающими правовые средства воздействия (стабилизации) соответствующих отношений.

Приведенная дефиниция является дополнением к концептуальному содержанию категорий «финансовая система», «бюджет». На законодательном уровне понятие бюджета закреплено (ст. 6 БК РФ), поэтому нецелесообразно предлагать вносить в законно подобную формулировку с акцентированием внимания на понимание финансовой системы государства в целом.

§ 3. Внебюджетные фонды в составе финансовой системы Российской Федерации

Как мы уже отмечали, в качестве самостоятельных элементов финансовой системы рассматриваются государственные внебюджетные фонды.

До принятия Федерального закона от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 13 БК РФ определяла государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

В настоящий момент дефиниция внебюджетных фондов в Бюджетный кодекс РФ отсутствует.

Исходя из современного финансово-правового регулирования, государственные внебюджетные фонды предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды – для исполнения расходных обязательств субъекта РФ (ст. 13–14 БК РФ). Внебюджетные фонды являются, по сути, организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, нацеленной на реализацию задач и функций государства по обеспечению социально-экономических прав и свобод граждан. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат – расходов социальной значимости.

Внебюджетные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Они сформировались в начале 90-х годов ХХ в. в период перехода России на рыночную экономику. Их образованию предшествовал Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно ст. 14 этого Закона решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местных Советов народных депутатов в рамках законодательства могли образовываться целевые внебюджетные фонды, в том числе совместные с Союзом ССР, с суверенными республиками СССР, республиками в составе РСФСР или местными органами, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти. Начиная с 1991 г. в России было создано немало внебюджетных фондов: внебюджетные государственные экологические фонды101; Российский космический фонд102; Государственный фонд занятости населения103, фонды охраны труда104 и другие.

Современное законодательство предусматривает следующие государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды наделены самостоятельными бюджетами. Эти бюджеты являются составной частью бюджетной системы государства, исходя из действующего бюджетного законодательства – ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. Однако существует мнение о нецелесообразности включения государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы105. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от бюджетов бюджетной системы государства. Бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время следует констатировать, что внебюджетные фонды не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. В бюджеты внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из бюджетов бюджетной системы. В бюджет Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ)106.

Более того, режим бюджетного процесса относительно бюджетов внебюджетных фондов сходен с режимом бюджетного процесса относительно централизованного бюджета – бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ. Это означает, что к формированию доходов бюджетов и осуществлению расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов предъявляются такие же требования, как к бюджетам территориальных уровней государства. В соответствии со ст. 11 БК РФ правовой формой бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации является федеральный закон; правовой формой государственных внебюджетных фондов, созданных на уровне субъектов РФ (государственных территориальных внебюджетных фондов), являются законы субъектов РФ. Согласно ст. 145 БК РФ проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период с дефицитом утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период должны содержать показатели доходов и расходов.

Обратим внимание, что до принятия БК РФ бюджеты внебюджетных фондов не рассматривались в числе элементов бюджетной системы (ст. 2 Закона РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Было принято считать их самостоятельным элементом финансовой системы государства, не соотнося с бюджетной системой как самостоятельным финансово-правовым явлением. В современный период, повторим, бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему, однако отделены от других бюджетов бюджетной системы и одновременно считаются одним из элементов финансовой системы государства.

Создание государственных внебюджетных фондов связано с формированием в стране системы обязательного социального страхования (государственное обязательное страхование). Современные внебюджетные фонды являются разновидностью фондов государства и муниципальных образований. Их особенность заключается в предназначенности для формирования финансовой основы реализации социальной функции государства (поддержка здравоохранения, социального обеспечения).

Учреждение Пенсионного фонда РФ отвечает требованию ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, согласно которой «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту». Режим функционирования данного фонда определяется Федеральным законом от 15.12.2001 (в ред. от 30.12.2008) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Пенсионный фонд РФ является страховщиком в сфере обязательного пенсионного страхования. Обязательное пенсионное страхование – это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения (ст. 3, 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»).

Пенсионный фонд РФ не является полностью самостоятельным субъектом. Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ст. 12) предусматривает полномочия федеральных органов государственной власти, связанные с функционированием данного Фонда. Среди этих полномочий установление порядка принятия бюджета Пенсионного фонда РФ и порядка его исполнения, утверждение бюджета (закрепляется в нормах Бюджетного кодекса РФ); определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; определение порядка хранения средств обязательного пенсионного страхования; обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в объеме, предусмотренном бюджетом Пенсионного фонда РФ; определение порядка использования временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; осуществление государственного надзора и контроля в сфере пенсионного обеспечения.

Денежные средства бюджета Пенсионного фонда РФ хранятся на счетах, открываемых в учреждениях Центрального банка РФ. При отсутствии учреждений Центрального банка РФ – на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ (ст. 17, 18 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»).

Средства бюджета Пенсионного фонда РФ имеют целевое назначение. Они расходуются на финансирование следующих мероприятий: выплату в соответствии с законодательством и международными договорами России трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов) и т. д. (ст. 18 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании»).

Действующая в России система пенсионного страхования специалистами оценивается как неэффективная107. Основанием для такого вывода является критикуемый низкий уровень трудовых пенсий, наличие устойчивой тенденции по снижению коэффициента замещения пенсией утраченного заработка, дефицит собственных средств Пенсионного фонда РФ на выплату пенсий. Система не обеспечивает решение двух основных целей пенсионного страхования: финансирование в полном объеме выплаты текущих пенсий и финансирование пенсий в долгосрочном периоде. В пенсионной системе нет равновесия между финансовыми возможностями системы и государственными пенсионными обязательствами. Основными критериями, по которым можно оценить эффективность функционирования такого типа пенсионной системы, являются величина коэффициента замещения, финансовая устойчивость бюджета Пенсионного фонда РФ по доходам и расходам, степень финансовой самостоятельности Пенсионного фонда РФ и оптимальный уровень жизни пенсионера. Финансовая устойчивость системы Пенсионного фонда РФ находится под влиянием организационных, правовых, управленческих и других воздействий и характеризуется количественными показателями. Пенсионный фонд РФ, располагающий значительными целевыми финансовыми ресурсами, должен функционировать в устойчивом режиме, так как особенностью пенсионной системы является долговременное выполнение пенсионных обязательств. В этих условиях вопросы обеспечения реальной финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ становятся первоочередными. Перечисленные признаки связаны между собой и в совокупности характеризуют состояние устойчивости пенсионной системы108.

Способность Пенсионного фонда РФ реально функционировать обеспечивается не только его собственными доходами, но и средствами федерального бюджета, направляемыми на возмещение недостатка собственных средств. БК РФ (например, ст. 129) предусматривает предоставление средств из федерального бюджета внебюджетным фондам, в том числе Пенсионному фонду РФ, для поддержания функционирования.

Проблемы существующей пенсионной системы в России обусловлены прежде всего экономическими факторами и демографической обстановкой в российском государстве. Приостановить, а в дальнейшем ликвидировать углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для эффективного функционирования механизма пенсионного обеспечения планируется реформированием системы. В свое время было запланировано дополнить государственную систему обязательного пенсионного обеспечения (страхования) добровольным пенсионным страхованием, составившим суть пенсионной реформы. В России в условиях социально ориентированной рыночной экономики начинают развиваться как государственная, так и негосударственная системы пенсионного обеспечения. Развитие негосударственных пенсионных фондов (по опыту Великобритании, Германии, Франции, Швеции) является важным в системе пенсионного обеспечения при формировании накопительной части трудовой пенсии. Создав частную альтернативу в виде негосударственных институтов, государство предоставляет возможность свободного накопления пенсионного капитала и формирования уровня накопительной части трудовой пенсии при наименьших затратах.

Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 07.05.1998 (в ред. от 23.07.2008) «О негосударственных пенсионных фондах»109 негосударственный пенсионный фонд – особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения и т. д. Негосударственные пенсионные фонды осуществляют деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению независимо от функционирования бюджетной системы государства в части обязательного пенсионного страхования. Указанные фонды знаменуют переход от монопольного предоставления государством общественных благ и услуг к предоставлению благ и услуг субъектами различной формы собственности. При ликвидации негосударственного пенсионного фонда средства пенсионных накоплений в трехмесячный срок должны быть переданы в Пенсионный фонд РФ в порядке, определяемом Правительством РФ (ст. 33 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах»; Правила передачи пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии из одного негосударственного пенсионного фонда в другой негосударственный пенсионный фонд или из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд РФ и определения их стоимости, утвержденные постановлением Правительства РФ от 06.02.2004 (в ред. от 03.07.2006))110. Фонды пенсионного обеспечения государственного и негосударственного характера выражают связь между бюджетной системой – публичными финансами в структуре финансовой системы и финансами частных хозяйствующих субъектов.

Иной по функциональной предназначенности в составе финансовой системы фонд – Фонд социального страхования РФ, являющийся фондом, на который возложена реализация важных задач по обеспечению социального положения граждан.

Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, целью которой является страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию (ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»)111.

Основными задачами Фонда социального страхования РФ являются обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей; участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда; разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование и др. (п. 6 Положения о Фонде социального страхования РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.02.1994)112. Соответственно средства бюджета Фонда социального страхования РФ расходуются исключительно на те мероприятия, которые соответствуют целям его создания.

На уровне субъектов РФ формируются региональные отделения Фонда социального страхования. Региональные отделения Фонда и их филиалы выполняют следующие функции: осуществляют регистрацию страхователей и выдают удостоверения о регистрации, организуют банки данных по всем категориям страхователей; осуществляют финансовую деятельность по обеспечению социального страхования в регионе или отрасли; устанавливают для страхователей в соответствии с инструкцией нормативы расходов, необходимые для обеспечения государственных гарантий по социальному страхованию работников; обеспечивают полноту и своевременность уплаты страхователями взносов на социальное страхование, исполнение доходных и расходных частей бюджетов органов Фонда; осуществляют аккумуляцию страховых взносов и других платежей для создания резервов, принимают решения об использовании свободных денежных средств в соответствии с инструкцией; разрабатывают проекты бюджетов органов Фонда и смет расходов на содержание и представляют их на утверждение в установленном порядке и т. д.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования сформирован в целях исполнения норм Конституции РФ об охране здоровья граждан. Согласно ст. 41 Конституции РФ «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию».

Согласно ст. 1 Закона РФ от 28.06.1991 (в ред. от 23.07.2008) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»113 медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья. Цель медицинского страхования – гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Существует два вида медицинского страхования: обязательное и добровольное. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования сосредотачивает средства в целях финансирования мероприятий обязательного медицинского страхования на общефедеральном уровне. Основными задачами данного Фонда являются финансовое обеспечение прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования; обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования.

На уровне субъектов РФ формируются территориальные фонды обязательного медицинского страхования (постановление Верховного Совета РФ от 24.02.1993 (в ред. от 24.03.2001))1. Они функционируют во взаимосвязи со страховыми медицинскими организациями, а также своими филиалами. Им они выделяют средства бюджета на осуществление территориальной программы обязательного медицинского страхования. Указанные средства поступают в медицинские учреждения в соответствии с договорами, заключенными со страховыми медицинскими организациями или филиалами территориального фонда.

Внебюджетные фонды, будучи звеном финансовой системы, имеют организационно-правовую форму – имеют статус государственных учреждений, осуществляющих оперативное распоряжение средствами фонда. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Согласно п. 2 Положения о Фонде социального страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 (в ред. от 19.11.2008) «О Фонде социального страхования РФ»114, соответствующий Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования имеет статус самостоятельного государственного финансово-кредитного учреждения (п. 3 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 (в ред. от 22.06.2009))115. В рассмотренном организационно-правовом аспекте внебюджетные фонды входят в систему организаций, осуществляющих финансовую (бюджетную) деятельность государства (институциональный подход к финансовой системе).

Так же, как и функционирование Пенсионного фонда РФ, реализующего функцию пенсионного страхования, в деятельности Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования существует немало проблем правового, экономического и организационного характера, в том числе порядок расчета организациями пособия по временной нетрудоспособности (Фонд социального страхования РФ)116; качество контроля за распределением фондов117, имеющие место на практике факты нецелевого использования бюджетных средств, поступивших в числе прочих источников, из федерального бюджета и т. д. Способы разрешения этих и иных проблем заключаются не только в повышении эффективности правового регулирования функционирования фонда (правовые средства), но и обеспечении внутренней организованности его деятельности, достаточности финансового обеспечения, в том числе за счет поддержки федерального бюджета.

Таким образом, государственные внебюджетные фонды как элемент финансовой системы имеют следующие характеристики.

Во-первых, государственные внебюджетные фонды функционируют на основе бюджетов – обособленных фондов денежных средств. Бюджеты государственных внебюджетных фондах соотносятся с финансовой системой в их материальном понимании – как относительно самостоятельные фонды денежных средств.

Во-вторых, государственные внебюджетные фонды имеют организационно-правовую форму – государственные учреждения. В этом аспекте они составляют звено финансовой системы Российской Федерации в ее институциональном понимании.

В-третьих, в государственных внебюджетных фондах сосредотачиваются финансовые (материальные) ресурсы государства в целях финансирования общественно-значимых целей социального, пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания. Это указывает на общественно-значимый характер данных фондов, реализацию ими социально-экономической функции государства во взаимосвязи с бюджетами публично-правовых образований. Расходы этих фондов в значительной мере близки к функции социальных услуг (функция обеспечения благосостояния народа), выделяемой некоторыми учеными в числе функций государства118. В содержание этой функции включаются мероприятия экономического и социально-культурного характера (социальное обеспечение, обслуживание бытовых нужд населения, здравоохранение и др.). В то же время функция социальных услуг поглощается широкой по содержанию социально-культурной функцией, поэтому может быть поставлен вопрос о целесообразности выделения первой как особого направления расходования государственных средств119.

В-четвертых, правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных фондов носит комплексный характер: нормы финансового права (бюджетный процесс относительно бюджетов как финансовых планов); нормы гражданского права (государственные контракты, заказы в соответствии с уставными задачами фондов); нормы банковского права (банковские счета фондов как государственных учреждений); нормы права социального обеспечения, в свою очередь, носящего комплексный характер («социальные функции» внебюджетных фондов в составе их компетенции) и т. д. В деятельности государственных внебюджетных фондов реализуется функция страхования, а именно обязательное государственное социальное страхование, что позволяет судить о страховом характере этих фондов, их связи с системой правового регулирования страхования.

Приведенные характеристики государственных внебюджетных фондов позволяют определить их следующим образом, учитывая различные подходы к пониманию финансовой системы Российской Федерации.

Таким образом, государственный внебюджетный фонд как элемент финансовой системы представляет собой особую организацию государственного учреждения в целях финансирования социального обеспечения граждан, в ведении которой целевой фонд денежных средств – бюджет внебюджетного фонда, функционирующую в рамках правоотношений, урегулированных нормами финансового и иных отраслей права.

Как мы отметили, в действующем законодательстве государственные внебюджетные фонды на дефинитивном уровне не определены. Представляется целесообразным включение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую понятийный аппарат соответствующей отрасли законодательства, дефиниции следующего содержания: