Текст книги "Правовая защита конкуренции"

Учащиеся должны владеть юридической терминологией и навыками работы с правовыми актами; уметь анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы.

Антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, которая гарантирует экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8) и не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобросовестную конкуренцию (ст. 34). Гражданский кодекс Российской Федерации не допускает действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах; не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке

Антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из основных законов и законов, дополняющих основные в области конкурентной политики.

К основным законам относят Федеральный Закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006 г., Федеральный закон «О естественных монополиях» № 147-ФЗ от 17.08. 1995 г., Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Уголовный кодекс РФ (ст. 178), предусматривающие ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.

Кроме федеральных законов антимонопольное законодательство включает указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федерального антимонопольного органа, принимаемые в рамках его компетенции.

Основными целями антимонопольной политики государства являются:

– обеспечение единства экономического пространства;

– свободное перемещение товаров;

– свобода экономической деятельности в Российской Федерации;

– защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных и финансовых рынков;

– создание на них конкурентной среды.

На реализацию этих целей направлено все антимонопольное законодательство, в особенности Федеральный Закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ, а также осуществление государством контроля за его выполнением.

Целью принятия закона было совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере.

Модернизация антимонопольного законодательства состоялась путем принятия:

• «Первого антимонопольного пакета», (2006): Закон о защите конкуренции + поправки в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП).

• «Второго антимонопольного пакета», (2009): поправки в Закон о защите конкуренции, КоАП, Уголовный Кодекс и другие законодательные акты.

Значимым событием 2011 г. стало принятие Федерального закона от 06.12.2011 г. № 401 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и Федерального закона от 06.12.2011 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (т. н. «третий антимонопольный пакет»), направленные на совершенствование антимонопольного регулирования.

Закон № 401-ФЗ расширяет перечень актов и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

В частности, к числу таких действий Закон о защите конкуренции относит:

– создание дискриминационных условий;

– установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

– дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Расширение перечня актов и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что этот перечень становится закрытым.

Антимонопольный орган может признать нарушающими положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции акты и действия (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, которые прямо не поименованы в указанной части, но которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом, как указано в п. 2 настоящего разъяснения, к числу признаков ограничения конкуренции отнесены случаи установления органами государственной власти и органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Учитывая положения Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» действие ч. 1 ст. 15 закона «О защите конкуренции» распространено на акты действия (бездействия) организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Со вступлением в силу Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», устанавливающего общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к их закупке для государственных корпораций, государственных компаний, субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, закупки госкомпаний и естественных монополистов становятся прозрачными и недискриминационными.

Речь идет о госкомпаниях, субъектах естественных монополий, госкорпорациях, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Закон также распространяется на унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с долей государственного (муниципального) участия более 50 %, на «дочек» и «внучек» перечисленных юридических лиц. Установлены основные требования к проведению закупок. Это, в частности, информационная открытость; отсутствие дискриминации участников и необоснованных ограничений конкуренции; целевое и экономически эффективное расходование средств на приобретение товаров, работ, услуг.

Законом № 401-ФЗ уточняется сфера действия Федерального закона «О защите конкуренции». В частности, новая редакция ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции предусматривает, что положения указанного Закона применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации.

Содержащиеся в ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции положения, привязывающие применение Закона о защите конкуренции к сделкам и действиям в отношении находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств, нематериальных активов, акций, долей или прав в отношении коммерческих организаций, которые осуществляют деятельность на территории Российской Федерации, из ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции исключены, поскольку имеют отношение только для целей определения сферы осуществления государственного контроля за экономической концентрацией (глава 7 Закона о защите конкуренции) и, в связи с этим, не могут быть отнесены к общим положениям, закрепляемым в главе 1 Закона.

Одновременно в целях правильного определения перечня сделок и действий, совершаемых (осуществляемых) за пределами территории Российской Федерации и подпадающих под государственный контроль за экономической концентрацией, глава 7 Закона о защите конкуренции дополнена ст. 261, предусматривающей, что государственному контролю экономической концентрации подлежат сделки, иные действия в отношении активов российских финансовых организаций и находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов либо в отношении голосующих акций (долей), прав в отношении российских коммерческих и некоммерческих организаций, а также иностранных лиц и (или) организаций, осуществляющих поставки товаров на территорию Российской Федерации в сумме более чем один млрд рублей в течение года, предшествующего дате совершения сделки, иного действия, подлежащих государственному контролю.

Такое уточнение, по мнению ФАС России, позволит снять возникающие практические вопросы по поводу реализации принципа экстерриториальности действия Закона о защите конкуренции.

Расширяется определение понятия «хозяйствующий субъект». К числу хозяйствующих субъектов будут относиться не только индивидуальные предприниматели, но также иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Учитывая положения Федерального закона от 02.07.2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», к числу финансовых организаций Законом № 401-ФЗ отнесены микрофинансовые организации (п. 6 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Законом № 401-ФЗ уточнено определение координации экономической деятельности. Так, согласно Закону о защите конкуренции под координацией экономической деятельности следует понимать согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельности на товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий хозяйствующих субъектов. При этом уточнение понятия координации экономической деятельности позволяет его распространить и на действия саморегулируемой организации.

Одновременно Закон № 401-ФЗ предусматривает, что не являются координацией экономической деятельности действия хозяйствующих субъектов, осуществляемые в рамках «вертикальных» соглашений.

Закон № 401-ФЗ уточняет перечень признаков ограничения конкуренции. В частности, к признакам ограничения конкуренции отнесено установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Законом № 401-ФЗ уточняется определение понятия «вертикальное» соглашение. «Вертикальным» признается соглашение между хозяйствующими субъектами, один из которых приобретает товар, а другой предоставляет (продает) товар. При этом Закон о защите конкуренции подчеркивает, что не является «вертикальным» соглашением агентский договор.

Учитывая, что одной из форм создания преимуществ хозяйствующим субъектам при осуществлении предпринимательской деятельности является предоставление им государственных или муниципальных гарантий. Определение понятия «государственная или муниципальная преференция» дополнено указанием на то, к числу преференций относятся государственные или муниципальные гарантии (п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Ст. 4 дополнена новым понятием «лицо, являющееся объектом экономической концентрации». Лицом, являющимся объектом экономической концентрации признается лицо, чьи акции (доли), активы, основные производственные средства и (или) нематериальные активы приобретаются или вносятся в уставный капитал, и (или) лицо, права в отношении которого приобретаются в порядке, установленном главой 7 Закона о защите конкуренции.

Законом № 401-ФЗ ст. 5 Закона о защите конкуренции дополнена положением, устанавливающим требование к временному интервалу анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта.

Так, новая ч. 9 ст. 5 Закона о защите конкуренции предусматривает, что временной интервал анализа состояния конкуренции определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. Наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один г. или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

Указанные положения должны применяться центральным аппаратом и территориальными органами ФАС России при установлении доминирующего положения в соответствии с административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утвержденным приказом ФАС России от 17.01.2007 № 5 (зарегистрирован Минюстом России 23.05.2007 № 9541) и Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (зарегистрирован Минюстом России 02.08.2010 № 18026). См. приложение 1.

Закон № 401-ФЗ предусматривает уточнение определения монопольно высокой цены товара, устанавливая дополнительные критерии определения справедливой (рыночной) цены, соблюдение которых исключает возможность признания цены товара.

Более подробно о внесенных изменениях изложено в соответствующих разделах, где рассматриваются нарушения конкретных статей Закона.

Дальнейшие поправки в Закон «О защите конкуренции», а также КоАП, Уголовный Кодекс и другие законодательные акты привнес «Третий антимонопольный пакет» 2012 г.

В ноябре 2013 г. ФАС РФ на своем официальном сайте опубликовала редакцию поправок в закон о защите конкуренции, получивших название четвертого «антимонопольного пакета»[2]2
  См. URL: http://fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_51193.html Дата обращения^ 2.04.14.


[Закрыть].

Как заявлено ФАС России, поправки четвертого «антимонопольного пакета» состоят из двух частей: не вошедшие в третий «антимонопольный пакет» и требующие дополнительного согласования с органами власти и бизнесом[3]3
  Мартыненко Г.И. «Законодательная эстафета защиты конкуренции»// Экономика и право. 2014. № 1. – С. 5.


[Закрыть].

В ноябре 2013 г. в Государственной Думе РФ был проведен круглый стол по поводу четвертого «антимонопольного пакета» при участии представителей ФАС, бизнеса, общероссийской организации предпринимателей «Деловая Россия» и ученых, (соавтор учебного пособия Мартыненко Г. присутствовала на круглом столе).

5 октября 2015 года Президент Российской Федерации подписал новый пакет поправок к антимонопольному законодательству, и в начале января 2016 года они вступят в силу. «Четвертый антимонопольный пакет» содержит значительное количество изменений во всех сферах регулирования.

Вот наиболее важные моменты:

Доминирование

Исключена возможность признания антимонопольным органом доминирующего положения у хозяйствующего субъекта, если его доля на товарном рынке менее 35 %.

Доминирующее положение при доле менее 35 % по-прежнему может быть установлено у хозяйствующих субъектов в случаях, прямо предусмотренных федеральными отраслевыми законами, а также при «коллективном доминировании» нескольких хозяйствующих субъектов.

Антиконкурентные соглашения

Более конкретно освещен вопрос определения товарного рынка, необходимого для признания допустимым «вертикального» соглашения. Ранее закон предусматривал, что продавец и покупатель должны были иметь долю менее 20 % на любом товарном рынке, в том числе не связанном непосредственно с самим «вертикальным» соглашением, чтобы договоренности между ними не нарушали антимонопольное законодательство.

Принятые Госдумой изменения закрепили, что под товарным рынком понимается только рынок товара, являющегося предметом «вертикального» соглашения. Таким образом, доля сторон соглашения должна определяться именно на этом рынке.

Важным изменением можно назвать и восполнение существующего пробела в ч.1 ст.11 Закона о защите конкуренции, устанавливающей запрет на заключение картельных соглашений. Теперь признается и запрещается картель не только между продавцами-конкурентами, но и между покупателями («картель покупателей»).

Недобросовестная конкуренция

Внесены изменения в норму о запрете недобросовестной конкуренции. Среди недобросовестных практик названы дискредитация конкурента, введение в заблуждение, создание смешения с деятельностью или товарами конкурента и другие.

Экономическая концентрация

Установлена обязанность согласования с ФАС России соглашений между хозяйствующими субъектами-конкурентами о совместной деятельности в случае превышения установленных пороговых значений по суммарной стоимости их активов или суммарной выручке.

Введена норма, позволяющая хозяйствующим субъектам до подачи ходатайства или уведомления представить в ФАС России информацию о планируемой сделке.

Поправками предусмотрена возможность представления ходатайств и уведомлений в антимонопольный орган в электронной форме в целях упрощения документооборота. Соответствующий порядок будет отдельно установлен антимонопольным органом.

Предупреждения и предостережения

Поправками предусмотрена возможность выдачи предостережений не только должностным лицам хозяйствующих субъектов, но и должностным лицам государственных органов/органов местного самоуправления, если в распоряжении антимонопольного органа имеется информация о планируемых ими действиях, способных привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Существенно расширен список нарушений, при обнаружении признаков которых антимонопольная служба должна до возбуждения дела выдать предупреждение.

Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства

В целях защиты интересов лиц, в отношении которых рассматриваются дела о нарушении антимонопольного законодательства, введена обязанность антимонопольного органа до вынесения итогового решения принимать заключение по обстоятельствам дела.

Для решений и предписаний, принятых территориальными антимонопольными органами, предусмотрена процедура их обжалования в специально создаваемый антимонопольным органом коллегиальный орган. Основанием для отмены или изменения решения территориального антимонопольного органа будет являться нарушение единообразия в применении антимонопольного законодательства.

Существенные изменения претерпели и иные нормы, касающиеся процедуры рассмотрения дела. В частности уточнен статус и процедура привлечения экспертов и переводчиков, предусмотрена процедура отвода членов комиссии по рассмотрению дела и экспертов, урегулированы вопросы защиты конфиденциальной информации.

Административная ответственность

Исключена возможность так называемой «двойной ответственности» за нарушение антимонопольного законодательства. Теперь хозяйствующий субъект, которому по результатам рассмотрения дела было выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечен к административной ответственности, если такое предписание им было исполнено.

Продолжен курс на стимулирование хозяйствующих субъектов добровольно заявлять в антимонопольный орган о заключенных антиконкурентных соглашений. К уже имеющемуся механизму освобождения от ответственности лица, первым заявившего о заключении им такого соглашения, добавлено положение о назначении минимального штрафа для лиц, сделавших это вторыми и третьими.

Анализируя структуру Федерального закона, можно четко определить виды антимонопольных правонарушений, которые оказывают серьезное влияние на конкуренцию:

Блок-схема 1.

Контрольные вопросы для повторения:

1. Назовите страны, где давно и эффективно действует антимонопольное законодательство.

2. Типы антимонопольного законодательства, основные отличия.

3. Назовите страны БРИКС в области защиты конкуренции.

4. Примеры подготовки специалистов в области конкурентного права в различных странах.

5. Этапы развития антимонопольного законодательства в Российской Федерации (подробно осветите особенности каждого этапа).

6. Антимонопольные органы в Российской Федерации, их функции и полномочия.

7. Назовите нормативные правовые акты, дополняющие основной ФЗ 135 «О защите конкуренции».

8. Направления совершенствования антимонопольного законодательства (О сути 4-х антимонопольных пакетов).

Задание по 2 главе.

Используя блок – схему № 1, раскройте краткое содержание некоторых статей, например, по блоку «Запреты», выделив наиболее опасные нарушения.