Текст книги "Нужна ли Америке внешняя политика?"

Будущее европейской интеграции

Появление на арене объединенной Европы является одним из наиболее революционных событий нашего времени. Движущая сила этого явления проявилась из ряда факторов, не все из которых были совместимы. Изначально Европа представляла интеграцию как способ преодоления самоубийственного соперничества, приведшего ее к двум катастрофическим войнам, и экономических разрушений, вызванных этими войнами, коллективными усилиями. Франция поддержала европейскую интеграцию с тем, чтобы Германия никогда больше не становилась национальной угрозой. Федеральная Республика связала себя с идеалом объединенной Европы, видя в этом способ отличиться от восточногерманского советского сателлита и стать эмоциональным заменителем национального единства. Великобритания, наследник традиций, которая исторически рассматривала объединенную Европу как угрозу британской независимости, неохотно поддержала этот процесс с упором на прагматичные технико-экономические мероприятия, но с подозрением относясь к любым действиям, которые могли бы превратить Соединенное Королевство в провинцию Европы и подвергнуть угрозе ее особые отношения с Соединенными Штатами.

Дополнительный импульс европейская интеграция получила после объединения Германии в 1990 году. Для успокоения страхов европейцев по поводу господства объединенной Германии канцлер Гельмут Коль стал главным защитником Маастрихтского договора 1992 года, которым была введена европейская валюта – евро, дан значительный старт в направлении формирования европейской внешней политики и политики в области безопасности. Франция поддержала этот процесс, частично для того, чтобы сдерживать мощь Германии, частично – чтобы включить ее в политику достижения большей свободы действий по отношению к Соединенным Штатам ⁹.

На протяжении всего этого процесса объединения Европы Соединенные Штаты играли главную вспомогательную роль – вначале как активный сторонник, а в последнее время как оппонент. С первых шагов в направлении интеграции Европы после Второй мировой войны Соединенные Штаты всеми силами поддерживали проект и порой даже настаивали на его реализации неохотно действовавшими союзниками. Еще в 1963 году президент Кеннеди ратовал за объединение Европы для установления отношений с ней более или менее на равных.

Только слившаяся воедино Европа может защитить нас всех от дробления альянса. Только такая Европа способна обеспечить полнейшую взаимность в трактовке по обе стороны океана вопросов, находящихся в повестке дня атлантического союза. Только при наличии такой Европы возможны компромиссы и уступки между нами как равными его участниками, возможно равенство в распределении ответственности и равный уровень самопожертвования ¹⁰.

По этому мнению, в целом разделявшемуся преемниками Кеннеди, атлантические отношения были аналогом многосторонней промышленной корпорации, в которой влияние распределяется в зависимости от взятой на себя ответственности. Проблема с этой идеей разделения бремени в качестве мотивирующей силы атлантического альянса заключается в том, что она смешивает действие партнерства с его целями. Европа, действует ли она как собрание национальных государств или как Европейский союз, станет разделять бремя Америки только в том случае, если его цели будут соответствовать американским и если он будет считать, что без его вклада общая цель достигнута не будет. А это как раз не тот случай. Во время холодной войны действительно была общая цель, но союзники Америки были убеждены в каждый момент, что Америка будет нести свои глобальные обязательства даже тогда, когда ее союзники не смогут соответствовать. Сегодня природа общих целей под большим вопросом, что проблема распределения бремени редко вообще ставится.

Конечный вопрос не относится к разряду технических, это скорее философская проблема: оставит ли нарождающаяся самоидентификация Европы возможности для атлантического партнерства? Не приведет ли эйфория Америки по поводу победы в холодной войне к гегемонии? Французский министр иностранных дел Юбер Ведрин не оставил и тени сомнения относительно того, что, по его мнению, цель достижения европейской самоидентификации заключается в уменьшении господства со стороны Соединенных Штатов:

Американское превосходство сегодня проявляется… в экономике, финансовых делах, в техническом развитии и в военной области, равно как и в образе жизни, языке и продукции массовой культуры, заполонившей мир, формируя образ мышления и производя впечатление, которое действует даже на противников Соединенных Штатов…

В соответствии с мнением Америки о себе самой и остальном мире за последние два столетия большинство великих американских руководителей и мыслителей никогда не сомневались ни на минуту в том, что Соединенные Штаты избраны провидением как «незаменимая страна» и что они должны доминировать во имя человечества. …Американцы не сомневаются, и самые откровенные среди них быстро напоминают нам, что современный мир является непосредственным результатом полной неспособности Европы решать свои собственные и мировые дела в первой половине ХХ столетия ¹¹.

В анализе Ведрѝна есть свой резон. Поскольку большую часть 1990-х годов атлантический курс Америки колебался между высокомерием и безразличием, между отношением к Европе как к младшим напарникам или как к участникам рекламной кампании. Серьезного стратегического диалога не получалось, отчасти потому, что Соединенные Штаты никогда надолго не задерживались для проведения такого стратегического диалога с собой. Ряд инициатив предпринимался в одностороннем порядке и становился предметом консультаций – если таковые вообще имели место – только после принятия какого-то решения.

В связи с тем, что американская обособленность возникла из политических решений, которые могут быть изменены, проблема европейской интеграции для Америки носит структурный характер. В нее включены три ключевых вопроса: собственно образ самого Европейского союза; воздействие европейской интеграции на атлантические отношения; американские подходы к различным вариантам европейской интеграции.

При определении своей идентичности европейские государства, что очень важно, являются продуктом – а возможно, и заложником – своего исторического опыта. Столетия действия системы соперничающих государственных суверенитетов научили их тому, что умение убеждать в переговорах зависит в большой степени от вариантов, реально имеющихся в загашнике у участников переговоров, или, как он или она полагают, имеющихся в их распоряжении. Европейцы исторически ассоциировали дипломатию с балансом выгод и издержек; они мало прибегали к абстрактной концепции всеобщей доброй воли как координатора дипломатии. Это отражается в различных подходах Великобритании, Франции и Германии к идее атлантического партнерства и европейской интеграции.

Во время холодной войны Англию устраивало американское господство в НАТО, потому что ее исторический опыт так сильно отличался от опыта ее соседей по континенту. Для континентальных стран всегда была кошмаром гегемония мощного соседа. Для Англии угроза независимости ассоциировалась с гегемонистской державой континентальной Европы; спасение в двух мировых войнах приходило из-за океана. В глазах англичан роль Соединенных Штатов в послевоенном мире определялась как вполне благосклонная, и дружба с Соединенными Штатами находилась в центре внимания британской внешней политики с самого конца Второй мировой войны, а может быть, даже с Первой. Эти «особые отношения» не являлись в первую очередь сентиментальным жестом; Великобритания просуществовала столетия как островной форпост у побережья Европы потому, что она никогда не упускала из виду свои национальные интересы. Для достижения этих интересов она создала независимые ядерные силы за десять лет до Франции, четкое подтверждение того, что имели место пределы опоры Британии на эти особые отношения.

Франция, не имеющая преимуществ общего языка с рационалистической системой образования, проводит менее прагматичную внешнюю политику. Ее руководители стремятся создать впечатление того, что французская (или европейская) политика получала от Соединенных Штатов все, что Америка могла, а фактически вполне охотно уступала и без всякого давления. Англия преследует свои интересы, стараясь принимать активное участие в процессе принятия решений, что делает игнорирование ее интересов очень деликатной проблемой. Франция проявляла свой интерес так, что было слишком болезненно игнорировать его. Англия считала атлантические отношения совместным делом; французские руководители, выпячивая напоказ свою независимость, строили их как игру с нулевым исходом, в которой одна сторона Атлантики или другая обязательно должна была бы играть руководящую роль.

Дело не в том, что Франция не понимает роли Соединенных Штатов как последней подушки безопасности для французской (и европейской) автономной политики. Не питают французские лидеры никаких иллюзий по поводу сравнительного состояния мощи двух стран. Во время крупных кризисов холодной войны – проблем для Берлина в период между 1957 и 1962 годами, кубинского ракетного кризиса 1962 года, войны в Персидском заливе в 1990–1991 годах – Франция показала себя твердым сторонником. Размещение ракет среднего радиуса действия в Германии в 1983 году было невозможно без красноречивой поддержки французского президента Франсуа Миттерана.

Однако картезианское[1]1
  Картезий – латинизированное имя французского философа Рене Декарта, автора метода радикального сомнения в философии и рационализма как универсального метода познания. Ему принадлежит известная фраза: «Мыслю, значит, существую». – Прим. перев.


[Закрыть], ультрарационалистическое воспитание французских политиков заставляет их верить в то, что Соединенные Штаты поймут их в некотором роде циничное применение raison d’еtat (рэйзон дэтат), государственных соображений и будут всегда с уважением относиться к мотивировке, заставляющей Францию определять европейское самосознание как вызов Соединенным Штатам, при этом действуя в опоре на них как на гаранта безопасности Франции. Этот смертельный номер, терпимый, когда главнейшая опасность определяет лимиты игры, угрожает подорвать сотрудничество в форме последней опоры, на которую французские руководители все еще рассчитывают даже тогда, когда противостояние с Соединенными Штатами превратилось в стандартную норму действий по многим современным проблемам. Политика поиска европейского самосознания за счет наскоков на Соединенные Штаты лучше всего срабатывает, когда к ней прибегает лишь одна сторона. Если Соединенные Штаты отвечали бы систематически, как это рано или поздно случится, напряженность с Европейским союзом, и даже больше – внутри него самого, станет острой.

Германия маневрирует с трудом между двумя этими полюсами. Она поддерживает Европейский союз, однако, в отличие от Англии и Франции, она не в состоянии сослаться на успешную традицию дипломатии, основанной на национальном интересе. Даже если бы она в теории стала симпатизировать целям политики Франции, ей не хватает уверенности в своих силах, чтобы проводить беззастенчивую политику одновременного бросания вызова и опоры на Соединенные Штаты, – или, возможно, у нее слишком сильно чувство реальности, чтобы попытаться так поступить.

Соединенные Штаты наблюдали разные варианты, предлагавшиеся для интегрирования Европы, благожелательно относясь к цели и придерживаясь осторожного нейтралитета, не раскрывающего отношения к типу Европы, которую строят. Общепринятое мнение времен холодной войны о том, что европейская интеграция автоматически приведет к созданию сильной Европы и более жизнеспособному атлантическому партнерству, все еще преобладает.

Однако настало время взглянуть по-иному на это ключевое предположение американской политики, поскольку возможны по меньшей мере два других результата. Во-первых, это может быть Европа, ускользающая от глобальной ответственности, принимающая статус мини-Объединенных Наций и читающая моральные проповеди, сосредоточив свое внимание на экономическом сотрудничестве с Соединенными Штатами. Во-вторых, наоборот, может возникнуть Европа, бросающая вызов Соединенным Штатам и строящая свою внешнюю политику, осуществляя посредничество между Америкой и остальным миром, что больше похоже на попытки Индии во время холодной войны. Когда на первое место выходит внутренняя политика и отсутствует угроза безопасности, Европа может считать, что ей нет смысла спешить в выборе между двумя этими вариантами. В силу этого она может попытаться объединить оба подхода, любой из которых может шаг за шагом разрушить атлантическое партнерство.

Первый вопрос, который предстоит решить, заключается в том, почему необходимо придать новую энергию атлантическому партнерству. В чем будет состоять цель такого действия?

Несмотря на отсутствие совместно переживаемой угрозы объединению, геополитика не исчезла как элемент международной политики. НАТО по-прежнему остается страховым полисом в отношении нового российского империализма. Без Соединенных Штатов Европа будет всего лишь полуостровным продолжением и даже заложником Евразии, втянутым в водоворот ее конфликтов, и главной целью радикальных и революционных течений, охвативших так много смежных регионов. Без Соединенных Штатов Германии будет не хватать опоры, сдерживающей националистические импульсы (даже если она будет оставаться членом Европейского союза). Без Соединенных Штатов и Германия, и Россия будут иметь соблазн рассматривать друг друга как наилучший вариант применения своей внешней политики.

В то же самое время Соединенные Штаты, отделенные от Европы, превратятся с геополитической точки зрения в остров у берегов Евразии, напоминая Британию XIX века в отношении Европы. Они будут обязаны проводить нечто вроде стратегии баланса сил в отношении Европы, которую они традиционно отвергали. Америке не хватит ни средств, ни возможностей для проведения такой политики, но ее принятие потребует психологического выверта и огромных усилий для того, чтобы приспособить свой национальный режим работы к новым условиям, что может быть предпринято лишь как последнее средство.

Проверкой станет способность атлантических стран работать совместно над вопросами более непосредственного характера, нежели геополитическая теория. По крайней мере, три вопроса стоят особо перед Европой, решения по которым определит будущее всех стран на берегах Атлантического океана. Будучи демократиями и осуществляя рыночную экономику, страны Атлантики заинтересованы в недопущении экономических спадов – стабильность их институтов зависит от этого. У них поистине нет выбора, кроме как координировать свою политику, направленную на уменьшение опасностей глобального экономического кризиса, который является главной угрозой современной демократии.

Экономический вызов сочетается с демографическим. Практически во всех европейских странах рождаемость не сможет сохранить нынешний уровень населения, который уже недостаточен для решения проблем трудовых ресурсов в глобализованной экономике. По мере улучшения медицинского обслуживания процент тех, кого надо будет поддерживать сокращающейся рабочей силой, значительно вырастет; общее население большинства европейских стран быстро сократится – и все это на фоне нарастающего демографического давления со стороны бедных стран к востоку и югу от окраин Европы.

Потом речь идет о будущем обширного региона к востоку от границ НАТО и Европейского союза. Мероприятия, последовавшие после развала Советского Союза, были по своей природе преходящими в том, что касается как внутренних действий, так и внешней политики. Во многих из них – за исключением стран Балтии – поколение, которое унаследовало власть, заведомо вышло из прежней советской руководящей группы, хотя и имело националистические параметры. Это поколение сейчас уходит со сцены.

Столкнувшись, с одной стороны, с умелым, последовательным и настойчивым давлением русских с целью вернуть их к некоему роду естественных отношений с Москвой и, с другой, с перспективами, лежащими в Европе и даже в НАТО, эти преемники Советского Союза будут вынуждены сделать некоторый выбор принципиального характера. Хаос на пороге в этом большом регионе, если Европа и Соединенные Штаты не определят общую задачу и не проявятся на арене как потенциальные соперники. Многое будет зависеть от будущего самой России, ее внутреннего развития и ее отношения к международному порядку, что будет обсуждаться далее в этой главе.

С будущим Средиземноморского бассейна тоже не все так просто. Давление в плане глобализации, демографического роста во всех неевропейских странах этого региона ознаменует период упорядочения и потенциальных массовых волнений, сравнимых с посткоммунистическими приспособлениями в Восточной Европе. Большинство атлантических стран, признавая только на словах эту проблему, избегают заниматься ее урегулированием на систематической основе или занимаются ею по принципу страна за страной, когда кризис уже наступил.

В итоге в глобализованном мире качество жизни занимает все более важное место как для народов, так и их руководителей. Сторонники таких проблем часто изолируются, представляя свое дело как альтернативу традиционной внешней политике и стремясь его отстаивать конфронтационными методами. Но у них есть, что сказать в свое оправдание, даже если они выставляют себя в смешном свете посредством раздутой ханжеской риторики. Представляя только 15 процентов населения земли, но более 50 процентов ВВП, страны Северной Атлантики поистине имеют обязательство помогать облегчать глобальные проблемы, для которых у большей части мира нет ни материальных, ни технических средств. С учетом природы этого предмета они должны были действовать согласованно, используя свои институты и процедуры, без которых не получилось бы достижения всех видов невоенных целей, которые до настоящего времени не проявлялись заметно в атлантической повестке дня.

А как быть, если курс на сотрудничество потерпит крах из-за европейского восприятия того, что любой акцент на атлантическое партнерство растворит перспективы самоидентификации? Тех, кто стремится к достижению самосознания через конфронтацию с Америкой, не должно вводить в заблуждение то, что Соединенные Штаты всегда будут оставаться пассивными, когда их политике бросается вызов в принципе. Рано или поздно, но они будут вынуждены защитить свои интересы. Тогда страны Запада вновь вернутся на путь, который почти разрушил их дважды за одно поколение – на этот раз не путем войны, а путем изнурительного межнационального соперничества. По иронии судьбы, развязка такого развития событий может ослабить европейскую интеграцию, потому что в конечном счете некоторые ключевые члены Европейского союза будут вынуждены отвергнуть риски растущего отчуждения от Соединенных Штатов.

Закономерность европейского противодействия американской политике не может быть объяснена в течение неопределенного времени, что она является частью неизбежной болезни роста Европейского союза, или прятаться за ритуальными протестами союзнического образования на широко разрекламированных и сугубо протокольных встречах. Соединенные Штаты благодаря своим ценностям и своим интересам прилагают всяческие усилия для возрождения атлантических отношений и стремятся помочь им достичь нового набора общих целей, рассматривают Европу как близкого партнера и советуются с ней заблаговременно по важнейшим решениям. Однако в результате Европу следует переоценить, а американскую политику в отношении Европы пересмотреть в соответствии с тем же критерием, какой применяется к другим великим державам, – по степени, в соответствии с которой европейская политика и американские национальные интересы в состоянии подкреплять друг друга. Будущие поколения не должны быть в состоянии спросить себя, как стало возможно, что страны, выходящие на Атлантику, израсходовали свою энергию на абстрактные дебаты по самосознанию вопреки сотрудничеству, когда все основополагающие проблемы вокруг них угрожали самим рамкам их обществ, а возможность сотрудничества всегда оставалась открытой.

Европейская интеграция и трансатлантическое сотрудничество

Одно из препятствий на пути решения ключевого вопроса атлантических отношений является сугубо бюрократическим: речь идет о времени, которое европейские руководители должны посвятить выработке собственно процесса интеграции. Сложное обсуждение вопроса увеличения Европейского союза, приспособления его институтов и выработка общего законодательства заставляет создавать свои приоритеты и график работы. Проекты для атлантического сотрудничества – или другие вопросы стратегического планирования – представляются менее насущными и (в отсутствие непосредственного кризиса) менее важными. Повседневная рутина наносит ущерб характерным чертам атлантического сотрудничества по единственной причине, ведущей к исключению Соединенных Штатов – по определению, фактически – из таких мероприятий, которые требуют величайшего внимания европейских руководителей.

Но даже при проявлении уважения к вопросам, по которым Европейский союз и Соединенные Штаты взаимодействуют, новые структуры и методы, в соответствии с которыми они действуют, уже сами по себе становятся препоной для тесного сотрудничества. По мере продвижения Европейского союза к повышению самосознания существующая форма атлантических консультаций неизбежно должна измениться. Это жизненный факт, и Соединенным Штатам следует признать его.

Тот тип европейской интеграции, который сейчас проявляется, значительно повлияет на процесс атлантических консультаций. Рассматриваются три возможных подхода.

Первый – это наднациональный подход, он открыто выдвинут немецким министром иностранных дел Йошкой Фишером. Он предполагает движение вперед с созданием европейских федеральных институтов и наделением их законодательными полномочиями. Предложение Фишера о проведении выборов в европейском масштабе, что привело бы к созданию исполнительной и законодательной власти в Европе, является самым далеко идущим понятием, которое до сего времени выдвигалось ¹².

Такой план наталкивается на противоречие – по словам французского министра иностранных дел Юбера Вердина – между «укрупнением Европы и усилением ее»¹³. Укрупнение стремится к расширению Европейского союза до российской границы (и, по некоторым сценариям, оно включает также и Россию). Дальнейшая интеграция – «углубление», если использовать технический термин – несовместима в некотором смысле с расширением. Это происходит потому, что не все члены проектируемого Европейского союза будут готовы подчинить свой суверенитет до такой степени, которая требуется полной политической интеграцией.

Второй подход – это предложение о «многоскоростной Европе». Он предлагал бы Европейскому союзу с его нынешними пятнадцатью странами в основе продвигаться вперед к политической и экономической интеграции, давая возможность другим европейским странам взаимодействовать с ним на основе менее жестких процедур. Многоскоростная Европа позволила бы иметь многочисленные связи с интегрированным костяком: некоторые могли бы носить экономический характер, другие – военный, и все члены Союза могли бы принимать участие вместе с интегрированным костяком по некоторым согласованным решениям в подробно оговоренной форме¹⁴.

В конечном счете британский премьер-министр Тони Блэр предложил вариант на тему многоскоростной Европы ¹⁵. А поскольку британское общественное мнение никогда не поддержит наднациональный исход и поскольку Блэр не хочет, чтобы Великобритания оставалась на задворках такой Европы, и не хочет также отказываться от тесных отношений с Соединенными Штатами, премьер-министр предложил создать конфедеративную Европу без группы костяка. Ее члены могли бы свободно создавать различные, более интегрированные группировки внутри Европы ради разных специально оговоренных целей.

Соединенные Штаты не должны вмешиваться прямо в европейские конституционные дебаты. С одной стороны, они являются внутренним делом Европы. Но поскольку каждые из них включают те или иные формы интегрированного европейского положения, они фактически поднимают вопрос, который в итоге выливается в ключевую проблему атлантического сотрудничества. Поскольку ход, который предпринимает Европейский союз, даже в его нынешней форме, при ведении переговоров с Соединенными Штатами, оставляет мало простора для творческого американского сотрудничества. Когда Соединенные Штаты имеют дело со странами Европы на индивидуальной основе, они имеют возможность проводить консультации на многих уровнях и быть услышанными задолго до принятия решения. При взаимодействии с Европейским союзом, напротив, Соединенные Штаты исключены из процесса принятия решения, и они приступают к взаимодействию только после свершившегося события с представителями, выступающими от имени министров, принявших решение на встречах, на которых Соединенные Штаты не принимали участия ни на каком уровне. Когда Америка сталкивается с представителями объединенной Европы, они обнаруживают, что их собеседникам не хватает гибкости, потому что решения, принятые комитетом министров, могут быть изменены только в результате повторного прохождения через всю внутреннюю процедуру Союза. Традиционные каналы американо-европейского сотрудничества перестают действовать, когда речь идет об экономических делах. Аналогичные процедуры сейчас предлагаются также и для внешней политики и политики в области безопасности. Растущая отчужденность между Америкой и Европой, таким образом, насаждается в узаконенном институционном порядке. В некоторых отношениях возможности проведения консультаций Америки с Европейским союзом менее существенны, чем с другими дружественными, не связанными союзами странами. Должен быть найден баланс между Соединенными Штатами, настаивающими на своих взглядах, будто они являются членом европейских институтов, и отодвинутыми на задний план до такой степени, что они будут в состоянии участвовать в европейских обсуждениях только после того, как они фактически будут завершены.

Многие защитники наднациональной Европы утверждают, что настоящие американские интересы заключаются в том, чтобы удерживать Европу разделенной на национальные государства, что усиливало бы способность Америки господствовать за счет использования внутриевропейского соперничества. Это неверная трактовка. Гегемония не в американских интересах по причинам, которые я разберу в заключительной главе. Но неверна и изоляция. Мудрая американская политика будет стремиться лавировать между Европой, которая отрекается от международных обязательств, и Европой, которая стремится играть глобальную роль в соперничестве с Соединенными Штатами.

Каким бы ни было направление европейского объединения, поиск нового подхода к атлантическому сотрудничеству становится необходимостью. НАТО больше не может служить единственным институтом атлантического сотрудничества; функции организации слишком ограниченны, количество ее активных членов очень невелико, а их партнерское членство слишком велико для решения предстоящих задач, включая даже некоторые в области безопасности.