Текст книги "Актуальные направления противодействия коррупции в Республике Беларусь на современном этапе"

Глава 3
Институциональная система противодействия коррупции в Республике Беларусь

В Республике Беларусь сформировалась определенная система организации борьбы с коррупцией, которая включает в себя:

разработку и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения;

разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции;

создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией;

образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией; специальных информационно-аналитических и криминалистических центров;

обеспечение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией;

использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции.

На противодействие коррупции нацелены все органы государственной власти, в определенной мере институты гражданского общества, а также граждане. Однако ведущая роль, в силу его статуса, принадлежит Президенту Республики Беларусь.

3.1. Роль Президента Республики Беларусь в сфере противодействия коррупции

Ключевая роль в определении политики противодействия коррупции, в инициировании соответствующих законов, издании собственных актов, посвященных решению данной острой проблемы, принадлежит Президенту Республики Беларусь. Глава государства обладает широкими правовыми и организационными полномочиями, позволяющими ему играть в этой сфере ведущую роль.

Важно подчеркнуть, что борьба с коррупцией в Республике Беларусь с момента вступления Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко летом 1994 г. в должность стала важнейшей государственной задачей. Президентом, руководством страны коррупция рассматривается как прямая угроза национальной безопасности, реализации белорусской экономической модели развития государства, поддержанию стабильности и согласия в стране. Как уже отмечалось, ее пагубные последствия заключаются и в том, что она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и равенства всех перед законом.

Коррупция подрывает доверие народа к власти, порождает оправдательную философию «мздоимства», дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике, способствует лоббированию законодательных и нормативных актов, потворствующих масштабным злоупотреблениям и преступности. Поэтому бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией является центральным звеном внутренней политики нашего государства и его Президента. Недавние примеры возбуждения уголовных дел, в том числе против высокопоставленных чиновников, свидетельствуют о решимости Главы государства вести борьбу с коррупцией.

Как уже было отмечено, Президент Республики Беларусь занимает особое место в системе государственных органов. Согласно статье 79 Конституции, он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Возложение на Президента Республики Беларусь обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина обусловлено задачей обеспечения стабильности конституционного строя, безусловным гарантированием прав и свобод человека и гражданина. В этих же целях на Президента возлагают функции арбитра между властями.

Президент Республики Беларусь определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; он устанавливает компетенцию органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Конституция Республики Беларусь возлагает на Главу государства важнейшие функции и задачи. Права и обязанности Президента определены в Конституции (в значительной степени они аккумулированы в ст. 84), Законе «О Президенте Республики Беларусь», других законодательных актах. Подробнее остановимся на следующих:

полномочия в кадровой сфере (выражаются в праве назначать и освобождать от должности соответствующих лиц):

а) самостоятельно формирует Правительство (предварительно своим указом определяет его структуру), за исключением назначения Премьер-министра, которое осуществляется Президентом с согласия Палаты представителей; тем самым предоставляется возможность осуществлять подбор в центральный орган государственного управления, каким провозглашено Правительство, ответственных и кристально чистых лиц, не склонных к коррупционным правонарушениям; при необходимости (наличии оснований) Глава государства вправе освободить от должности назначенных им лиц, которые совершили коррупционное правонарушение (преступление); Президент вправе заслушать отчет Правительства, в том числе по вопросам выполнения членами Правительства своих обязанностей, включая соблюдение антикоррупционного законодательства;

б) образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте; соответствующие подразделения Администрации Президента, а также Совет Безопасности имеют возможность осуществлять аналитическую работу и готовить соответствующие доклады для принятия Главой государства решений;

в) с согласия Совета Республики назначает руководителей (председателей) высших судебных инстанций, а также их членов (судей), Председателя Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; это способствует повышению независимости судей, осуществлению ими правосудия исключительно на основе Конституции и закона, хотя на практике происходит это не всегда, о чем свидетельствует привлечение судей к ответственности, освобождению от должности в связи с совершением противоправных деяний;

г) решает другие кадровые вопросы, предусмотренные в Конституции (ст. 84 и др.) и иных законодательных актах.

Тем самым Глава государства имеет реальную возможность обеспечить расстановку кадров на руководящих должностях, которые бы эффективно противодействовали коррупции;

полномочия в области руководства внутренней политикой и взаимоотношений с другими государственными органами:

а) реализует программный закон об основных направлениях внутренней и внешней политики, военную доктрину (ст. 104 Конституции), а также издает директивы – указы программного характера; в этих документах определяются или могут быть определены стратегические направления противодействия коррупционным проявлениям;

б) осуществляет нормативное правовое регулирование общественных отношений посредством издания декретов, указов, распоряжений; эти акты наряду с законами составляют основу для повседневной работы по противодействию коррупционным правонарушениям;

в) принимает меры политического, организационного, юридического и иного характера по стабилизации ситуации в стране, включая социальную и экономическую сферы;

г) взаимодействует с палатами Парламента (например, в законотворческой сфере), с Правительством (формирует его, определяет структуру, при необходимости председательствует на его заседаниях, вправе отменять его акты, в том числе и по мотивам нецелесообразности их принятия, применения), формирует исполнительную «вертикаль» (речь идет о назначении на должности и освобождение от должности руководителей местных исполнительных и распорядительных органов);

д) осуществляет контроль за соблюдением законодательства органами местного управления и самоуправления и др.;

полномочия в области осуществления конституционного статуса личности.

Согласно статье 79 Конституции, Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Как с Главой государства в первую очередь с ним граждане связывают свои надежды и требования по обеспечению их конституционных прав и свобод. К этому обязывают и статус Главы государства, и конституционные предписания, сформулированные в преамбуле, статье 2, статье 59 Конституции, согласно которым государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

На это должны быть нацелены меры экономического, организационного и правового порядка. Речь идет и о расходных статьях бюджета (если касаться социально-экономических прав), и о гуманитарной составляющей внутренней политики, когда затрагивается вопрос о личных и политических правах и свободах и др.

Этим целям должна быть подчинена и нормотворческая деятельность Главы государства, иных государственных органов (в частности, планы законопроектных работ утверждаются Президентом, который таким образом может влиять на процесс обновления законодательства, его конституционализацию, т. е. все более полную реализацию конституционных принципов и норм, а также общепризнанных принципов международного права (к этому обязывает ст. 8 Конституции)) в отраслевом законодательстве;

полномочия в области внешней политики (ведет переговоры и подписывает международные договоры, в том числе касающиеся коррупционных отношений);

полномочия в области обеспечения безопасности и обороны государства, стабильности общественного порядка:

а) формирует и возглавляет Совет Безопасности; является Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами;

б) принимает меры по обеспечению общественной безопасности и стабильности в государстве (вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее проведение, ввести чрезвычайное положение, ввести военное положение).

Коррупция рассматривается как угроза национальной безопасности и государственному суверенитету, поэтому блок полномочий в указанной сфере имеет также важное значение для стабильного и устойчивого развития страны. Действующая Концепция национальной безопасности Республики Беларусь в части 3 пункте 48 в качестве важнейшего направления нейтрализации и защиты от угроз безопасности выделяет совершенствование процессов предупреждения и борьбы с преступностью, в первую очередь с коррупцией;

полномочия Президента в законодательном процессе:

а) обладает правом законодательной инициативы (см. ст. 99 Конституции); вправе потребовать рассмотрения законопроекта как срочного;

б) утверждает планы законопроектных работ;

в) подписывает законы, имеет право возвратить закон или отдельные положения в Палату представителей (п. 24 ст. 84 Конституции);

г) издает директивы – указы программного характера, которые также могут быть основой для законотворческой деятельности палат Парламента, других субъектов законодательной инициативы.

Особое внимание обратим на указы программного характера, т. е. на директивы. В практике последних лет имеет место издание Президентом директив. Их издано уже шесть. Ранее директивы издавались как самостоятельные акты (лишь одна утверждена указом). Законом о нормативных правовых актах установлено, что директивы утверждаются указами, которые являются актами программного характера (можно предположить, что они находятся на одной ступеньке правовой лестницы с программными законами (ст. 104 Конституции)). Вместе с тем было бы полезно определить соотношение данных актов, имея в виду, что программные законы прямо указаны в Конституции, кроме того, к их принятию причастен Президент не только на стадии осуществления по его поручению подготовки проектов законов, но и на этапе их подписания.

Законотворческие полномочия Главы государства обеспечивают легальность борьбы с коррупционными правонарушениями. Важную роль имеют для всех государственных органов утверждаемые Президентом государственные программы по противодействию коррупции, предусматривающие комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и организационно-практических мероприятий.

3.2. Национальное собрание Республики Беларусь как орган по законодательному противодействию коррупции

Парламент призван осуществлять три основные функции – законотворческую, контрольную и распорядительную. Их объем зависит от формы правления, активности самих парламентариев, правовой и политической основы.

Реализуя законотворческую функцию, Парламент как коллегиальный представительный орган принимает законы, которые должны выражать волю народа. Законы наряду с декретами и указами обладают после Конституции высшей юридической силой. Посредством принятия программных и иных законов, например «О борьбе с коррупцией», Парламент участвует в управлении делами государства, в том числе в преодолении коррупционных проявлений.

Парламент является коллегиальным представительным органом. Наряду с Президентом основное его предназначение заключается в формировании современной национальной правовой системы, прежде всего принятии законов, оказывающих эффективное влияние на развитие общественных отношений. В статье 1 Конституции сформулирована сверхзадача – развитие Республики Беларусь как демократического социального правового государства. Это емкое определение государства включает все направления и элементы развития, содержание которых раскрывается в соответствующих параграфах, посвященных характеристикам государства, развитию отношений между ним, гражданином и обществом.

Парламент принимает законы и постановления. При этом Палата представителей свои решения принимает в форме законов и постановлений, а Совет Республики – в форме постановлений. Палатой представителей принимаются постановления по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Можно выделить несколько видов законов:

1) конституционные законы (ч. 1 ст. 140 Конституции);

2) законы о ратификации международных договоров, что возводит эти законы и, соответственно, международные договоры в ранг актов, обладающих более высокой юридической силой, чем иные (кроме конституционных) законы, включая программные (ст. 8, абз. 2 ч. 4 ст. 116 Конституции);

3) иные (обыкновенные) законы, в том числе кодексы.

В отношении законов сформулирован важный принцип, который применим и к иным нормативным правовым актам: закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан (ст. 104 Конституции).

Законы принимаются Парламентом в соответствии с Конституцией, другими законодательными актами (например, Законом о Национальном собрании), а также регламентами палат.

Проекты законов проходят юридическую экспертизу в Национальном центре законодательства и правовых исследований, а также криминологическую экспертизу в Научно-практическом центре проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.

Важна не только законотворческая деятельность, но и контрольные полномочия Парламента.

Парламентский контроль реализуется в формах и пределах, предусмотренных Конституцией, и обладает юридической основой для того, чтобы быть эффективным не только по отношению к Правительству и иным органам исполнительной власти, но и в отношении местных органов самоуправления (см. последующие разделы).

Можно выделить парламентские слушания и другие формы контрольной деятельности.

Парламент вправе проводить парламентские слушания с приглашением должностных лиц, сфера деятельности которых будет затронута при их проведении. Так, в свое время проводились парламентские слушания по вопросу соблюдения прав и свобод человека, смертной казни, однако не было таких слушаний о состоянии работы по противодействию коррупции.

Согласно Регламенту Палаты представителей, парламентские слушания – форма деятельности Палаты представителей, состоящая в заслушивании сообщений и мнений депутатов Палаты представителей, представителей государственных органов и общественных объединений, экспертов и специалистов по конкретной проблеме или иному вопросу, относящемуся к компетенции Палаты представителей.

Парламентские слушания проводятся по решению Палаты представителей. Предложения с указанием темы и обоснованием необходимости проведения парламентских слушаний вносятся в письменной форме субъектами права законодательной инициативы, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями, депутатскими группами.

Вопрос о проведении парламентских слушаний выносится для рассмотрения Палатой представителей на ближайшее пленарное заседание. Инициатор предложения о проведении парламентских слушаний обосновывает в Палате представителей необходимость их проведения. При рассмотрении данного вопроса Совет Палаты представителей излагает свое мнение.

Состав приглашенных на парламентские слушания определяется органами, организующими эти слушания. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности, для которых отводятся специальные места в зале заседаний Палаты представителей. Представители средств массовой информации на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Парламентские слушания могут заканчиваться выработкой рекомендаций по обсуждаемому вопросу. По рекомендациям, подготовленным в ходе парламентских слушаний, принимается постановление Палаты представителей.

В силу своей природы Парламент (палаты Парламента) как коллегиальный представительный орган вправе осуществлять иную контрольную деятельность, которая заключается в изучении исполнения принятых нормативных актов (законов и постановлений). Некоторые авторы считают, что действующая редакция Конституции не предоставляет Парламенту контрольных полномочий. Ошибочное мнение. Это не просто предполагаемое право, явно вытекающее из природы Парламента, его места и роли в системе сдержек и противовесов, оно фиксируется в той или иной мере в Конституции. Именно контрольная функция осуществляется палатами (в рамках их полномочий), например при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству и др. (ст. 94 Конституции). Ведь в данном случае реализуются властные полномочия в сочетании с оценкой деятельности Правительства, что можно сделать, лишь осуществив соответствующий контроль.

Заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобрение либо отклонение ее также является средством контроля за исполнительной властью, а также способом оказания соответствующего влияния на определение вектора развития народного хозяйства, экономической системы (см. и. 5 ст. 97 Конституции). Ведь в программе деятельности Правительства также можно определять организационно-правовые направления противодействия коррупции.

Утверждение республиканского бюджета и особенно отчета о его исполнении (см. и. 2 ст. 97) также выступает свидетельством наделения Палаты представителей не только законодательной, но и контрольной функцией. Причем такой контроль вовсе не должен сводиться только к заслушиванию отчета в стенах (на заседании) палаты. Возможно изучение и хода исполнения бюджета в течение года комиссиями палаты Парламента с целью подготовки к рассмотрению данного вопроса на заседании палаты.

Соответствующие контрольные полномочия есть и у Совета Республики как палаты территориального представительства. В качестве достаточно весомых проявлений данной функции можно назвать право отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству (это можно сделать, только изучив законность решения); принятие решения о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. пункты 5, 6 ст. 98 Конституции).

В действующей редакции Конституции (ст. 103) появилась норма, согласно которой одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Регламентами палат Парламента детализирована указанная норма.

Принятие палатами к сведению декретов, а также рассмотрение Советом Республики указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и принятии по ним соответствующего решения также является средством осуществления контрольной деятельности.

Деятельность постоянных и временных комиссий палат Парламента в соответствии с положением о них (ст. 105 Конституции) также может быть направлена на реализацию контрольной функции. На наш взгляд, работа постоянных, а при необходимости и временных, комиссий по противодействию коррупции, анализу деятельности соответствующих министерств, государственных комитетов должна быть в поле зрения профильных комиссий.

Мощным средством контроля обладают и депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики. В частности, речь идет об их праве на запросы, обращения, предложения.

Статус указанных лиц определяется Конституцией, Законом от 4 ноября 1998 г. «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», Регламентами палат Парламента и иными актами законодательства.

Запрос депутата Палаты представителей, члена Совета Республики – вносимое депутатом Палаты представителей на сессии Палаты представителей, членом Совета Республики на сессии Совета Республики в письменной форме предложение дать официальное разъяснение или изложить позицию по интересующим их вопросам, отнесенным к компетенции государственных органов или должностных лиц.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Запрос должен быть включен в повестку дня палаты и при необходимости обсужден. Палата принимает в установленном порядке решение о направлении запроса соответствующему должностному лицу, к которому он обращен.

Должностное лицо, к которому обращен запрос, обязано в течение двадцати сессионных дней дать ответ на запрос.

Письменный ответ на запрос оглашается на сессии палаты. Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе дать оценку ответу должностного лица на их запрос. По результатам обсуждения запроса и ответа на него может быть принято постановление палаты.

Запрос, ответ на него и постановление палаты Парламента, принятое по результатам его рассмотрения, подлежат официальному опубликованию.

Лица, к которым обращен запрос, несут установленную законодательством ответственность за своевременность рассмотрения запроса, полноту и достоверность представленной информации.

В соответствии с частью второй ст. 103 Конституции Республики Беларусь во время сессий Палаты представителей, Совета Республики одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики и ответов Правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с вопросом в устной (на заседании палаты) или письменной форме к Правительству и получить официальный ответ на заданный вопрос.

Вопрос в письменной форме заблаговременно передается в секретариат соответствующей палаты не позднее чем за семь дней до дня проведения заседания палаты. Председатель палаты или его заместитель направляет приглашения членам Правительства с перечнем поступивших вопросов.

В случае, если приглашенный член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, Совета Республики, он в обязательном порядке дает официальный письменный ответ на предварительно заданный вопрос, который доводится до сведения парламентариев на этом заседании палаты.

Обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики – изложенное в письменной форме предложение к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий о представлении информации и разъяснений по вопросам, относящимся к компетенции государственного органа, учреждения, организации, предприятия или должностного лица.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, к руководителям учреждений, организаций и предприятий независимо от форм собственности и подчинения (далее – предприятие), иным должностным лицам по вопросам, связанным с их парламентской деятельностью, и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, другие государственные органы, органы общественных объединений, а также руководители учреждений, организаций и предприятий, иные должностные лица, к которым обращаются депутат Палаты представителей, член Совета Республики по вопросам, входящим в их компетенцию, обязаны дать ответ на их обращение в устной или, по их требованию, письменной форме безотлагательно, а при необходимости дополнительного изучения или проверки фактов – не позднее чем в месячный срок.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов. Должностное лицо, организующее это рассмотрение, обязано известить их о времени и месте рассмотрения обращения заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Если депутат Палаты представителей, член Совета Республики не удовлетворены ответом на свое обращение, они вправе в соответствии с законом сделать запрос.

Лица, которым адресовано обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, несут установленную законодательством ответственность за своевременность, полноту и достоверность представленной по обращению информации.

Предложения и замечания депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, высказанные ими на сессиях Палаты представителей, Совета Республики или переданные в письменной форме председательствующему на заседании, рассматриваются соответственно Палатой представителей, Советом Республики, их постоянными комиссиями и иными органами либо направляются на рассмотрение соответствующим государственным органам и должностным лицам.

Государственные органы, а также должностные лица, которым направлены предложения и замечания, внесенные на сессии Палаты представителей или Совета Республики, не позднее чем в месячный срок рассматривают эти предложения и замечания и о результатах сообщают в письменной форме непосредственно депутату Палаты представителей, члену Совета Республики либо председателю соответствующей палаты или Совету Палаты представителей, Президиуму Совета Республики.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики как члены представительного и законодательного органа Республики Беларусь несут ответственность перед избирателями и, соответственно, перед Палатой представителей, Советом Республики. Они проводят собрания избирателей округа, населения административно-территориальной единицы, встречи с трудовыми коллективами; информируют избирателей и население, трудовые коллективы о своей работе в Палате представителей, Совете Республики во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Парламентарии принимают меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, населения соответствующей административно-территориальной единицы: рассматривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствуют в пределах своих полномочий своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан; изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соответствующие государственные органы, органы территориального общественного самоуправления и общественные объединения.

В своей работе депутат Палаты представителей, член Совета Республики взаимодействуют с государственными органами, органами территориального общественного самоуправления, политическими партиями и иными общественными объединениями. Депутат Палаты представителей, член Совета Республики участвуют с правом совещательного голоса в рассмотрении государственными органами вопросов, поставленных в обращении депутата Палаты представителей, члена Совета Республики.