Текст книги "Анализ региональной антикризисной политики"

В Пермском крае и Томской области удалось оптимизировать сеть, начать институциональные преобразования (более активный переход на одноканальное финансирование, чем в среднем по стране), резко снизить объем неэффективных расходов. Вместе с тем низкий уровень оплаты труда работников сферы и незначительные капитальные расходы обусловили то, что во время снижения бюджетных доходов отрасль вряд ли могла стать значимым источником экономии бюджетных средств (за исключением Вологодской области, где неэффективные расходы хоть и сократились, но остались самыми высокими из рассматриваемых регионов).

Социальная политика. В этой сфере до кризиса во всех рассматриваемых субъектах существовал определенный нереализованный потенциал реформирования, однако его использованию мешали (и продолжают мешать) ограничения, установленные на федеральном уровне (в частности, ограничения на увеличение адресности социальных выплат). Например, предпринятая в Калининградской области попытка усилить адресность предоставляемых льгот не привела к значимой экономии бюджетных ресурсов, в том числе из-за позиции Конституционного суда РФ, согласно которой деление ветеранов труда на две категории – в зависимости от срока предоставления данного звания (которое планировалось с середины 2006 г.), было признано нарушающим конституционно закрепленное равенство граждан.

Реформирование системы социальной помощи в рассматриваемых регионах было связано с монетизацией льгот. Причем сценарий успешной монетизации везде примерно одинаков: резкое увеличение расходов на первой стадии реформы («выкуп реформы у населения») с последующим замораживанием данных расходов с помощью невысоких темпов индексации денежных выплат.

Так, в Тюменской области в 2007 г. подушевые социальные расходы превышали среднероссийский уровень на 49,4 %, а в 2008 г. – лишь на 19,7 %. При этом проявлений недовольства среди населения зафиксировано не было. Следует отметить, что Тюменская область была первым регионом, воплотившим в жизнь монетизацию льгот: переход на денежную компенсацию жилищно-коммунальных льгот, льгот по связи, радио в регионе в основном закончился 1 июля 2004 г.

Аналогичный путь прошла и Калининградская область, реформировавшая систему льгот гораздо позднее – в 2007 г. При отмене льгот в натуральном виде для региональных льготников были введены самые большие среди регионов РФ суммы ежемесячных денежных выплат (во избежание роста социальной напряженности власти поступили обдуманно, «купив реформу у населения»). Из-за этого в 2007 г. произошел всплеск расходов по разделу «Социальная политика». Вместе с тем сама по себе монетизация льгот создала мощные предпосылки для экономии бюджетных ресурсов в будущем, так как денежный объем расходов, в отличие от натуральных льгот, можно регулировать путем индексации.

Из рассматриваемых регионов только Вологодская область проводила социальную политику, не лишенную значительной доли популизма. Доля расходов по данному разделу в совокупных расходах консолидированного бюджета области устойчиво превышала аналогичный показатель в среднем по субъектам РФ, причем среднегодовые темпы роста расходов существенно превышали среднероссийские (соответственно на 41 и 33,4 %).

Степень патернализма региональных властей отчасти иллюстрирует изменение показателя «Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи» (табл. 4.9). В Вологодской области в 2008 г. действовала крайне низкая (самая низкая среди субъектов РФ) максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. С одной стороны, в условиях роста доходов населения это можно трактовать как популизм. Следует, правда, отметить, что Череповец одним из первых муниципальных образований России перешел на 100 %-ю оплату населением ЖКУ. Тогда, в самом начале 2000-х, это был почти революционный шаг, потребовавший компромисса в виде установления низкой планки рассматриваемого показателя. Примеру Череповца последовали другие муниципальные образования, что также представляется вполне логичным с политической точки зрения. Однако факт утверждения аналогичного показателя на уровне области в период экономического подъема представляется излишне патерналистским шагом (при снижении бюджетных доходов у области могло не найтись средств на оплату данного решения).

Таблица 4.9

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, %

* Указана предельно допустимая доля собственных расходов граждан на оплату ЖКУ. Региональный стандарт учитывает значение прожиточного минимума в следующих соотношениях:

0 % – при среднедушевом доходе одного члена семьи до 0,6 прожиточного минимума;

5 % – свыше 0,6 до 0,7;

9 % – свыше 0,7 до 0,8;

12 % – свыше 0,8 до 0,9;

15 % – до 1;

16 % – свыше 1,0 до 1,1;

17 % – свыше 1,1 до 1,2;

18 % – свыше 1,2 до 1,3;

19 % – свыше 1,3 до 1,4;

20 % – свыше 1,4 до 1,5;

22 % – свыше 1,5.

** Согласно постановлению Правительства Вологодской области от 29 декабря 2006 г. № 1428 «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2007 год» (в ред. постановления Правительства Вологодской области от 2 февраля 2007 г. № 141). Изначально в ред. от 29 декабря 2006 г. максимально допустимая доля была установлена в размере 20 %.

*** В 2005 г. – Пермская область.

Примечание. Следует отметить, что в Пермском крае и Томской области в 2006–2008 гг., а также в Республике Бурятия в 2007–2008 гг. существовали пониженные максимально допустимые доли расходов на ЖКУ для отдельных категорий граждан.

Источники: соответствующие региональные НПА шести субъектов РФ.

С другой стороны, субсидии гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг – один из немногих видов адресной социальной помощи, когда поддержку получают действительно нуждающиеся слои населения, поэтому в ряде случаев (например, во время падения доходов населения) низкая максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи может оказаться предпочтительнее, чем низкая собираемость платежей за ЖКУ.

Рассматриваемые регионы старались концентрировать ресурсы на наиболее приоритетных направлениях развития. Больше возможностей для подобной политики имели богатые регионы. Например, Тюменская область могла выделять значительные финансовые ресурсы на стратегические направления развития, не опасаясь дефицита ресурсов на поддержание бюджетной сети и социальной стабильности в регионе.

Исходя из данных бюджетной статистики, можно выделить следующие приоритеты развития в рассматриваемых регионах:

• Томская область – расходы на ОЭЗ технико-внедренческого типа (значительная часть средств по разделам «Национальная экономика» и «ЖКХ» была направлена на развитие зоны);

• Тюменская область – дорожное строительство, сельское хозяйство, капитальные инвестиции в здравоохранение и спорт, образование, ЖКХ при оптимизации текущих расходов в данных отраслях (подробнее см. выше);

• Вологодская область – из ярко выраженных приоритетов можно отметить лишь сельское хозяйство;

• Пермский край – формирование благоприятного налогового климата, дорожное строительство;

• Республика Бурятия – развитие туризма (во многом с этим связана аномально высокая для России доля расходов на охрану окружающей среды в консолидированном бюджете субъекта РФ, высокая доля расходов на культуру);

• Калининградская область – стимулирование развития экономики (в том числе с помощью предоставления гарантий хозяйствующим субъектам), дорожное строительство.

Из перечисленных приоритетов с точки зрения стабильности бюджетной системы наиболее важными представляются следующие:

1) обеспечение благоприятного налогового климата;

2) развитие транспортной инфраструктуры;

3) предоставление гарантий хозяйствующим субъектам;

4) предоставление субсидий хозяйствующим субъектам (главным образом сельскому хозяйству).

Обеспечение благоприятного налогового климата. Поддержка хозяйствующих субъектов осуществляется с помощью как бюджетных, так и налоговых расходов. В случае субъектов РФ к налоговым расходам можно отнести налоговые льготы, предоставляемые региональными властями (табл. 4.10).

Наиболее популярными налоговые расходы были в Пермском крае, Томской и Вологодской областях (табл. 4.10). В большинстве рассматриваемых регионов налоговые льготы предоставлялись крупным инвесторам, резидентам экономических зон, различным отраслям экономики, некоторым категориям хозяйствующих субъектов. Значимым исключением стал Пермский край, где предельно низкая ставка по налогу на прибыль организаций была установлена для всех без исключения хозяйствующих субъектов. В долгосрочной перспективе такой подход представляется наиболее предпочтительным для создания благоприятного инвестиционного климата. Но в кратко– и среднесрочной перспективе он может проигрывать регионам-конкурентам по следующим причинам:

• предоставление по сути индивидуальных льгот с учетом российского менталитета рассматривается инвесторами как знак заинтересованности со стороны властей и психологически в краткосрочной перспективе может быть более привлекательным, чем низкие налоговые ставки для всех;

• предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам снизило возможности Пермского края по вложению средств в инфраструктуру, которая могла бы привлечь определенные виды бизнеса.

Таблица 4.10

Отношение суммы региональных налоговых льгот к поступлениям соответствующих налогов, %

* В субъектах РФ по земельному налогу основные льготы предоставляются именно юридическим лицам.

Источник: ФНС России.

Именно по такому пути пошли власти Тюменской области, предоставившие крупным инвесторам помимо налоговых льгот оснащенные производственной инфраструктурой площадки. Этим отчасти объясняются аномально большие объемы расходов по подразделу «Другие вопросы в области национальной экономики», доля которого в 2008 г. составила 22 % общего объема расходов по разделу «Национальная экономика». Бюджетные ассигнования по данному подразделу были направлены на развитие инфраструктуры, объектов и систем жизнеобеспечения, организацию и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов.

В целом оптимальным представляется сочетание двух данных подходов, когда низкие и универсальные налоговые ставки дополняются расходами на развитие инфраструктуры, в том числе с использованием механизма государственно-частного партнерства. Однако реализация подхода должна вписываться в жесткие бюджетные ограничения и консервативные прогнозы социально-экономического развития.

Развитие транспортной инфраструктуры. Данное направление представляется особенно важным не только в связи с интенсификацией экономического развития, но и с точки зрения проведения сбалансированной бюджетной политики:

• создаются предпосылки для оптимизации бюджетной сети и системы расселения в целом;

• при осуществлении капитального ремонта дорог в благоприятный для бюджета период создаются возможности для сокращения данных расходов в случае ужесточения бюджетных ограничений (в среднесрочном периоде без значительных рисков для транспортной связанности территории).

Такой стратегии придерживались Тюменская область, Пермский край, а также Калининградская и Томская области (последняя в меньшей степени), особенно в 2008 г. (табл. 4.3 и 4. 4).

В 2008 г. доля расходов на транспорт и дорожное хозяйство в консолидированном бюджете субъекта РФ была ниже среднероссийского уровня лишь в Вологодской области и Республике Бурятия. В последнем случае речь идет скорее о недостатке собственных ресурсов. Богатая Вологодская область могла найти ресурсы для интенсификации развития инфраструктуры, если бы выбрала данное направление в качестве приоритетного. Недостаточность дорожного строительства в докризисный период создала объективные барьеры для оптимизации сети образования и здравоохранения во время кризиса.

Предоставление гарантий хозяйствующим субъектам. Из рассматриваемых регионов лишь Калининградская область выделила предоставление гарантий хозяйствующим субъектам (в основном строительные организации) как важнейшее направление экономической политики (табл. 4.11).

Таблица 4.11

Отношение объема государственных гарантий субъекта РФ к доходам субъекта РФ без учета безвозмездных перечислений

Источники: Минфин России, Федеральное казначейство РФ.

Масштабность предоставления гарантий в Калининградской области можно объяснить следующими причинами.

Во-первых, ограниченность собственных бюджетных доходов создает больше препятствий для роста расходов, чем для выдачи гарантий. Во-вторых, при выдаче гарантий есть некоторая вероятность того, что принципал самостоятельно расплатится по своим обязательствам и гарантия не превратится в расходное обязательство бюджета. В-третьих, после запрета выдавать бюджетные кредиты организациям предоставление гарантий стало, пожалуй, единственным легальным способом непосредственного выделения значительного финансирования негосударственным организациям. В отличие от субсидирования процентных ставок, предоставления налоговых льгот и других мер поддержки гарантии позволяют «в ручном режиме» выделять значительные финансовые ресурсы ограниченному кругу получателей.

Масштабное предоставление государственных гарантий – это крайне рискованная бюджетная стратегия, особенно в кризис и в предкризисный период.

Предоставление субсидий сельскому хозяйству. Значительное субсидирование сельского хозяйства в докризисный период было прерогативой богатых субъектов РФ, так как они могли обеспечить необходимый уровень софинансирования получаемых на эти цели средств из федерального бюджета. В связи с этим неудивительно, что наибольшая доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, отвлекаемая на поддержку сельского хозяйства, наблюдалась в Тюменской и Вологодской областях. Рост расходов на сельское хозяйство во многом отражает лоббизм федеральных и популизм региональных властей, слабо соотносится с объемом производства сельскохозяйственной продукции. Например, в расчете на одного сельского жителя поддержка сельскому хозяйству в Пермском крае была в 2008 г. в 1,5 раза меньше, чем в Вологодской области, тогда как объем произведенной в Пермском крае сельхозпродукции – в 1,4 раза больше. В среднесрочной перспективе субсидирование сельского хозяйства, как и любая другая мера социального популизма, может привести к осложнению финансовой и социально-политической ситуации. Привыкшие к постоянной бюджетной поддержке сельхозпроизводители могут оказаться не готовыми к выживанию в условиях жесткой конкуренции и отсутствия подпитки из федерального и регионального бюджетов. Говорить о том, что значительные инвестиции в сельское хозяйство в Тюменской и Вологодской областях привели к диверсификации экономики и созданию налоговой базы, способной сгладить колебания конъюнктурных доходов, в лучшем случае преждевременно.

В рассматриваемых регионах она проводилась в соответствии с описанным сочетанием возможностей и рисков докризисной бюджетной политики (табл. 4.12).

Таблица 4.12

Отношение объема государственного долга к налоговым и неналоговым* доходам субъекта РФ, %

*Сумма неналоговых доходов включает доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Источники: Минфин России, Федеральное казначейство РФ.

Так, богатые регионы с высокой долей конъюнктурных доходов в структуре бюджета (Тюменская, Вологодская области, Пермский край) вполне оправданно предпочли крайне консервативную долговую политику: отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам в этих субъектах до кризиса было минимальным. Небогатые регионы с невысоким темпом роста бюджетных доходов (Томская область и Республика Бурятия) были более активны в привлечении заемных ресурсов. При нехватке собственных финансовых ресурсов у них не оставалось иного выбора, кроме использования заемных средств для финансирования стратегических приоритетов. Вместе с тем невысокий темп роста доходов, небольшой объем бюджета и прагматичная позиция руководства данных регионов не позволили чрезмерно нарастить долговые обязательства.

Наиболее агрессивную долговую политику проводила Калининградская область: высокий темп роста доходов при низкой стартовой базе и необходимости финансировать выбранную стратегию экономического развития обусловил выдачу очень большого объема государственных гарантий, что привело к соответствующему увеличению государственного долга.

Пример лучшей практики – долговая политика Томской области

Для финансирования реализации областных приоритетов, в том числе строительства технико-внедренческой зоны, Томской области необходимы были заемные средства.

В структуре долга Томской области доминировал наиболее интеллектуально сложный продукт – облигационные заимствования. Чтобы снизить риски рефинансирования долговых обязательств, финансовые органы области старались увеличить срок обращения облигационных займов. Из-за неразвитости долгового рынка субъектов РФ решать эту задачу можно было лишь постепенно, для чего активно использовалась амортизация долговых обязательств, когда часть займа погашается досрочно. Это позволило снизить риск для кредиторов области и обеспечило возможность выпускать бумаги сроком погашения до 5 лет, что в условиях Российской Федерации является довольно продолжительным. Кроме удлинения срока по части обязательств амортизация долга использовалась для оптимизации профиля погашения обязательств по ценным бумагам, с тем чтобы избежать пиковых платежей по обязательствам. В докризисный период область успешно справлялась с поставленной задачей по удлинению сроков заимствования (рис. 4.4).

Источник: Департамент финансов Томской области.

Рис. 4.4. Средневзвешенная дюрация рыночных заимствований Томской области, дни

Большинство облигационных выпусков имело нисходящую структуру ставок, т. е. в течение срока обращения облигаций ставки купонного дохода по ним уменьшались. Такая структура ставок позволяет скомпенсировать увеличение расходов на обслуживание государственного долга в условиях высокой стоимости заемных ресурсов. В связи с выбранной структурой ставок по ранее размещенным выпускам в течение 2008 г. Томская область выплачивала купонный доход по низкой ставке, несмотря на резкий рост рыночной доходности всех видов заимствований.

В настоящее время три выпуска облигаций биржевых внутренних займов Томской области включены в ломбардный список Банка России. Также данные выпуски принимаются Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО. Включение в ломбардный список облигаций Томской области отражает признание Банком России высокого уровня кредитоспособности региона, что в дальнейшем будет способствовать повышению ликвидности данных облигаций. Благодаря включению ценных бумаг в ломбардный список участники торгов получают возможность привлекать кредитные ресурсы в Банке России под залог облигаций Томской области. Необходимо отметить, что облигации лишь 20 регионов принимаются Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО.

Финансовый орган Томской области придает большое значение получению и повышению кредитных рейтингов. Следует отметить, что 20 субъектов РФ имеют кредитный рейтинг Standard&Poor’s, из которых лишь 11 субъектов выпускают облигации, принимаемые Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО.

Еще задолго до того как в Бюджетном кодексе Российской Федерации появилась норма, разрешающая создавать резервные фонды субъектов РФ, некоторые регионы, трезво оценивая степень своей зависимости от конъюнктурных доходов, пытались создать определенные резервы. В условиях неразработанности федерального законодательства эти резервы копились в виде бюджетных остатков.

Таблица 4.13

Финансовые резервы бюджетов субъектов РФ в 2005–2008 гг., %

Источник: Федеральное казначейство.

Из представленных в табл. 4.13 данных видно, что создать значительные резервы до кризиса удалось лишь Пермскому краю и Тюменской области. В случае Тюменской области в 2005–2007 гг. речь шла в большей степени о невозможности эффективно потратить бюджетные ресурсы в условиях аномального роста доходов, нежели об осознанной позиции по созданию финансовых резервов. Лишь во второй половине 2008 г. власти Тюменской области целенаправленно создали значительный резерв в виде бюджетных остатков, чтобы сгладить бюджетный шок и помочь банковской системе. Что касается Пермского края, то здесь речь идет о последовательной консервативной бюджетной политике. Будучи более чем в 3 раза беднее Тюменской области, Пермский край смог создать сопоставимые по масштабу резервы.

Республика Бурятия, Калининградская и Томская области, с одной стороны, в силу невысокой бюджетной обеспеченности не имели возможности создать значительные финансовые резервы, а с другой – структура их доходов (низкая доля налога на прибыль) обусловила низкую востребованность подобной политики.

В отличие от данных регионов Вологодская область имела и возможность, и объективную потребность в создании резервов на случай ухудшения экономической конъюнктуры. Однако власти не использовали шанс подготовить регион к снижению бюджетных доходов. Следует отметить, что региональный бюджет уже сталкивался с существенным падением налоговых доходов в 2001 г. (из-за ухудшения конъюнктуры на рынке сбыта продукции черной металлургии). Налоговые доходы упали в 2001 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2000 г. на 16 %, причем поступления налога на прибыль снизились почти на 33 %. Таким образом, власти области имели возможность убедиться в том, что риски, связанные со структурой доходов регионального бюджета, далеко не гипотетичны. Тем не менее каких-либо средне– и долгосрочных инструментов снижения подобных рисков создано не было.