Текст книги "Анализ региональной антикризисной политики"

Помимо тех или иных стратегий бюджетной политики, выбираемых региональными властями, на устойчивость бюджетной системы оказывают влияние нормы, правила и разграничение функций в бюджетном процессе.

Важным институтом консервативной бюджетной политики в Томской области стал кредитный рейтинг. Ориентированные на привлечение долгосрочных заимствований региональные власти не могут позволить себе разбалансировку бюджета, так как это автоматически приведет к снижению кредитного рейтинга и обнулит всю проделанную ранее работу по удешевлению заимствований для региона.

В Томской области и Республике Бурятия на уровне органов власти проведено разделение планирования доходной и расходной частей бюджета. Планированием расходной части занимается финансовый орган, доходной – орган, ответственный за экономическую политику. Данное разделение функций представляется вполне логичным, так как для планирования доходной части бюджета необходимо обладать информацией об основных тенденциях экономического развития региона. Сбор и анализ данной информации более присущи экономическому, нежели финансовому, органу. Кроме того, ответственность экономического органа за доходную часть бюджета должна служить неплохим институциональным стимулом. Если за качество бюджетного планирования отвечает только финансовый орган, то департамент (министерство) экономики из органа, отвечающего за выработку общерегиональной стратегии, неизбежно превращается в отраслевого лоббиста, одной из целей которого является наращивание расходов, прежде всего по разделу «Национальная экономика». Государственные расходы на инфраструктуру и поддержку отраслей экономики начинают восприниматься как единственный рычаг по ускорению экономического развития, а бюджетные ограничения – как досадные недоразумения на пути к инновациям и модернизации. Если же экономический орган становится ответственным за прогноз доходов, то бюджетные ограничения для региона в целом уже воспринимаются данным ведомством как собственные бюджетные ограничения. В результате приходит понимание того, что бюджетные ресурсы на развитие экономики ограниченны, а для их увеличения необходимо сократить неэффективнные расходы по другим направлениям. Это усиливает желание экономического органа играть роль «штаба» социально-экономических реформ и делает его в некоторой степени союзником финансового органа в борьбе за сбалансированный бюджет.

В Калининградской области фактором, сдерживающим лоббизм отраслевых ведомств, стала централизация в системе регионального управления. В области есть лишь один главный распорядитель – Агентство главного распорядителя бюджетных средств, которое также исполняет функции учредителя бюджетных учреждений, осуществляет управление государственными контрактами. Агентство, подчиняясь непосредственно губернатору, является мощным инструментом сокращения расходов и, как правило, играет роль союзника финансового органа на бюджетной комиссии. Преимущество данной системы заключается в том, что Агентство главного распорядителя бюджетных средств видит бюджетную сеть вплоть до канцтоваров и может оперативно предоставлять эту информацию финансовому органу и губернатору. Однако у системы есть и недостатки:

1) при организации закупок для данного агентства приоритетом является цена, а не качество закупаемой продукции;

2) существует риск централизовать коррупцию (а при централизации коррупция неизбежно увеличивается).

Наиболее комплексно элементы системы государственного управления, которые способствовали проведению консервативной бюджетной политики и создавали стимулы к повышению эффективности государственных расходов, до кризиса были внедрены в Пермском крае.

Институты консервативной бюджетной политики в Пермском крае

1. Все расходные обязательства края подразделяются на три группы в зависимости от приоритетности расходов и срока действия обязательств по времени: А – обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; Б1 – обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; Б2 – обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за отчетным финансовым годом. Бюджет строится исходя из того, что финансирование расходов группы А должно быть обеспечено при реализации пессимистического прогноза развития экономики региона, а расходов групп А и Б2 – при реализации базового варианта прогноза развития экономики региона.

2. Установлены четкие правила распределения профицита краевого бюджета по формуле 18–42–40, в рамках которой 18 % направляется на дополнительные дотации муниципальным образованиям; 42 % – на софинансирование реализации приоритетных региональных проектов в муниципальных образованиях, а также на реализацию инвестиционных проектов (целевых программ) муниципальных образований; 40 % – на финансирование приоритетных краевых проектов. Впоследствии данная пропорция была изменена на 14–42–44. Проекты направлены не на появление новых расходных обязательств, а в первую очередь на снижение расходных обязательств в перспективе. Так, до 2008 г. софинансирование предоставлялось по пяти приоритетным региональным проектам: «Новая школа», «Качественное здравоохранение», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов». С 2008 г. к ним добавился еще один – «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы»[10]10
  Закон Пермского края от 24 декабря 2007 г. № 165-ПК «О региональном фонде софинансирования расходов».


[Закрыть], а с 2010 г. появился седьмой проект – «Сельское жилье»[11]11
  Закон Пермского края от 3 сентября 2009 г. № 490-ПК «О внесении изменения в Закон Пермского края “О региональном фонде софинансирования расходов”».


[Закрыть]. В результате через механизм субсидий более четко реализуются региональные приоритеты на муниципальном уровне.

Что касается второго направления софинансирования – инвестиционных проектов (целевых программ) муниципальных образований, то данные проекты должны предусматривать:

• бюджетные инвестиции в объекты общественной инфраструктуры муниципального значения, включая строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, а также в объекты муниципального жилищного фонда;

• разработку градостроительной документации;

• проведение проектно-изыскательских работ по объектам общественной инфраструктуры муниципального значения;

• оформление права муниципальной собственности на земельные участки под жилищное строительство, включая расходы на межевание земельных участков и их постановку на кадастровый учет.

С 2008 г. уровень софинансирования со стороны краевого бюджета при предоставлении субсидий из ФСР установлен в размере 75 %. Таким образом, муниципальные образования должны обеспечить софинансирование в размере не менее 25 %; на это могут быть потрачены дополнительные бюджетные средства, которые в рамках распределения профицита регионального бюджета выделяются муниципальным образованиям в виде дотаций. Важно подчеркнуть, что муниципальные образования сами выбирают, в каких из семи заявленных краевыми властями приоритетных проектов они собираются участвовать и как распределять причитающиеся им средства между этими проектами. Как показывает практика, в последнюю очередь они выбирали проект «Муниципальные дороги». Однако, по словам представителей краевой администрации, с 2008 г. эта ситуация начала меняться.

3. В составе правительства края сформированы функционально-целевые блоки («развитие человеческого потенциала», «экономическое развитие», «развитие инфраструктуры», «развитие территорий», «управление собственностью»).

На основе группировки расходов в разрезе функционально-целевых блоков формируется управленческий бюджет края[12]12
  Формирование управленческого бюджета регулируется Указом губернатора Пермского края от 25 июля 2007 г. № 54 «Об управленческом бюджете в Пермском крае».


[Закрыть]. Управленческий бюджет формируется в разрезе системы целей и задач, проектов и полномочий, утвержденной губернатором края. При введении данной системы подразумевалось, что для каждого функционально-целевого блока в рамках данного бюджета определен механизм фиксации объема средств, выделяемых для решения стоящих задач. По общему правилу объем средств определяется путем индексации бюджета предшествующего года. При этом функ ционально-целевой блок не вправе превысить установленные ему бюджетные ограничения, все дополнительные потребности в средст вах должны удовлетворяться за счет сокращения расходов внутри блока. В то же время возникающая экономия остается внутри блока, хотя и может перераспределяться между различными направлениями его деятельности. В реальной бюджетной политике региональным властям приходилось нередко отступать от данного правила, однако даже паллиативные решения в рассматриваемом направлении способствовали повышению эффективности бюджетной системы края.

Проведенный анализ позволят сделать вывод о том, какие бюджетные стратегии были выбраны субъектами РФ и как это выбор повлиял на устойчивость их бюджетной системы (табл. 4.14).

В целом регионы использовали бюджетные стратегии, которые были наиболее вероятны в силу объема, динамики и структуры их доходов. Исключениями стали:

• Вологодская область, где, несмотря на значительные конъюнктурные доходы, не было создано резервов, а также была сделана ставка на сохранение статус-кво и консервацию существующей отраслевой структуры экономики, системы расселения, бюджетной сети, системы социальной поддержки;

• Калининградская область, где, несмотря на высокие темпы роста доходов, удалось полностью отказаться от логики популизма (вплоть до другой крайности – пренебрежения общественным диалогом);

• Республика Бурятия, которая, несмотря на то что регион не попал в число пилотных по осуществлению реформы в сфере здравоохранения и соответственно не получил дополнительного финансирования из федерального бюджета, решилась на проведение реформы в сфере здравоохранения.

Таблица 4.14

Бюджетные стратегии субъектов РФ

* Сфера сельского хозяйства, система расселения.

Выбранные бюджетные стратегии обусловили степень готовности регионов к резким изменениям внешней среды (табл. 4.15).

Из представленных оценок видно, что лучше других к изменению экономической ситуации готовы Пермский край и Тюменская область. В первом случае ограниченные возможности по экономии на заработной плате и капитальных расходах полностью компенсировались значительным резервами и отсутствием долговых обязательств.

Эффективная, явно направленная на модернизацию экономики и социальной сферы докризисная бюджетная политика Калининградской области представляется довольно рискованной:

• высокий уровень капитальных расходов обеспечивался в основном федеральными субсидиями. Область была почти беззащитна перед изменением федеральных приоритетов;

• большой объем государственного долга, в котором преобладали гарантии, мог сыграть существенную дестабилизирующую роль для бюджета области в случае ухудшения экономической конъюнктуры.

Томская область и Республика Бурятия также рисковали остаться без финансирования приоритетных направлений в случае изменения системы межбюджетных трансфертов. Уровень долга в данных субъектах был довольно высок, но, учитывая приверженность региональных властей консервативной бюджетной политике и незначительную зависимость данных регионов от поступлений по налогу на прибыль организаций, в среднесрочной перспективе особых проблем с исполнением бюджетов в данных субъектах возникнуть не должно.

Таблица 4.15

Готовность региона к внешним изменениям

¹ Доля неэффективных расходов: «+» – равна нулю или минимальна, «±» – ниже среднероссийского значения, «—» – выше среднероссийского значения.

² Средневзвешенная оценка по четырем параметрам: доля неэффективных расходов на государственное и муниципальное управление в 2008 г. по оценке Минрегиона России и в 2007 г. по оценке Всемирного банка, среднедушевые расходы регионального бюджета на общегосударственные расходы без учета расходов по обслуживанию долга в 2008 г. (с учетом ИБР), среднедушевые суммарные расходы по целевым статьям «Руководство и управление в сфере установленных функций» и «Руководство и управление в сфере установленных функций государственных органов», за исключением расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в 2008 г. (с учетом ИБР). Лучшую суммарную оценку получил Пермский край, худшую – Вологодская область.

³ Доля расходов на поддержку сельского хозяйства в структуре консолидированного бюджета: «+» – ниже среднероссийского значения в 2006–2008 гг., «±» – ниже среднероссийского значения за один или два года из трех рассматриваемых лет; «—» – выше среднероссийского значения за весь рассматриваемый период.

⁴ Из-за ограничений, установленных на федеральном уровне, во всех регионах существуют значительные неиспользованные резервы по повышению эффективности социальной помощи за счет увеличения ее адресности.

⁵ Среднемесячная заработная плата с учетом ИБР. 2008 г.: «+» – выше среднероссийского уровня, «±» – ниже среднероссийского уровня, но отношение среднемесячной заработной платы с учетом ИБР к среднероссийской выше, чем отношение подушевых расходов консолидированного бюджета субъекта РФ (с учетом ИБР) к среднероссийскому уровню, «—» – в остальных случаях.

⁶ Средняя за 2006–2008 гг. доля капитальных расходов: «+» – выше среднероссийского уровня, «—» – ниже среднероссийского уровня.

⁷ Относительно большие бюджетные остатки на 1 января 2009 г. в Калининградской области и Республике Бурятия объясняются недоосвоением федеральных целевых средств, однако данные финансовые ресурсы смогли стать своеобразной подушкой безопасности для регионов в 2009 г.

Полностью не готовой к изменению внешней ситуации оказалась Вологодская область. Пожалуй, единственным значимым успехом докризисной бюджетной политики региона был отказ от крупных заимствований.

4.2. Бюджетная политика региональных властей во время кризиса

Начиная с ноября 2008 г. экономический кризис стал сильно сказываться на доходах региональных бюджетов (табл. 4.16). Первыми ощутили бюджетные последствия кризиса Вологодская и Тюменская области. В начале 2009 г. снижение налоговых доходов произошло во всех шести субъектах Федерации. Самым сложным для региональных бюджетов оказался первый квартал, затем ситуация немного стабилизировалась.

Рисунок 4.5 иллюстрирует зависимость изменения бюджетных доходов рассматриваемых регионов от докризисного уровня их бюджетной обеспеченности. Больше всего от кризиса пострадали налоговые и неналоговые доходы наиболее обеспеченных субъектов РФ (Тюменская, Вологодская области и Пермский край), тогда как доходы менее обеспеченных регионов (Республика Бурятия, Томская и Калининградская области) упали не столь сильно. Во многом это объясняется реализацией рисков, связанных с преобладанием в структуре доходов богатых субъектов РФ налогов с большой конъюнктурной составляющей (табл. 4.2, 4.17).

Данные табл. 4.17 свидетельствуют, что основной причиной возникновения проблем с исполнением доходной части бюджетов субъектов РФ стало снижение поступлений по налогу на прибыль, особенно значительное в Вологодской области, Пермском крае, Калининградской и Тюменской областях.

Поступления по НДФЛ в целом по РФ оказались существенно более стабильными, чем поступления по налогу на прибыль организаций, однако в Пермском крае и Вологодской области они сократились более чем на 10 % в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2008 г.

Таблица 4.16

Темп прироста налоговых доходов консолидированного бюджета шести субъектов РФ,%

Источник: Федеральное казначейство.

Таблица 4.17

Темп прироста номинальных доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. по сравнению с 2008 г., %

*Сумма неналоговых доходов включает доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Источник: Федеральное казначейство.

Примечание. Фактический уровень бюджетной обеспеченности – это отношение фактических среднедушевых налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (с учетом ИБР) и среднедушевых налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета всех субъектов РФ.

о – отношение налоговых и неналоговых доходов (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. к аналогичному показателю 2008 г.

• – отношение доходов консолидированного бюджета 2009 г. (с учетом межбюджетных трансфертов) к аналогичному показателю 2008 г.

Ось Y пересекает ось Х в точке (86 %; 100 %), где 86 % – темп роста номинальных налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. к аналогичному показателю 2008 г., 100 % – среднероссийская бюджетная обеспеченность.

Рис. 4.5. Доходы шести субъектов РФ до и во время экономического кризиса

Значительные межбюджетные трансферты из федерального центра сгладили остроту снижения налоговых и неналоговых доходов во всех рассматриваемых субъектах РФ (за исключением Тюменской области, см. рис. 4.5). Однако сопоставление глубины падения доходов с объемом предоставляемых межбюджетных трансфертов не позволяет сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты оптимально выполняли стабилизационную функцию: Республика Бурятия, Калининградская и Вологодская области получили непропорционально много средств из федерального бюджета, тогда как помощь Томской области и Пермскому краю оказалась существенно скромнее (подробнее о федеральной финансовой помощи регионам см. ниже). Вместе с тем можно констатировать, что в 2009 г. значительная помощь из федерального бюджета позволила во многом сгладить остроту от снижения доходов рассматриваемых регионов и их промахи в бюджетном планировании (подробнее см. ниже), поэтому 2009 год не был особо проблемным для исполнения бюджетов. Если Минфину России удастся придерживаться заявленного на 2010–2011 гг. плана по сокращению межбюджетных трансфертов, 2011 год может оказаться для региональных бюджетов более сложным, чем 2009-й. Бюджетный кризис еще не начался ни на федеральном, ни на региональном уровне, но регионы вступят в него первыми.

Конец 2008 г. оказался проблемным для финансовых органов большинства субъектов Федерации. С одной стороны, сделанный на федеральном уровне благоприятный экономический прогноз обусловил чрезмерно оптимистические показатели в бюджетных проектировках. С другой стороны, как было показано выше, уже в конце 2008 г. динамика доходов ряда субъектов РФ позволяла делать вывод о нереалистичности данных прогнозов и о необходимости пересмотреть закон о бюджете. Перед финансовыми органами встал вопрос: когда пересматривать бюджет?

В пользу немедленного пересмотра говорила необходимость соблюдения принципа достоверности бюджета, закрепленного в Бюджетном кодексе РФ, а также позиция Минфина России.

(В письме от 20 октября 2008 г.[13]13
  Письмо Минфина России от 20 октября 2008 г. № 06-03-07 «О рекомендациях по формированию бюджетов субъектов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период до 2010 и 2011 годов».


[Закрыть] Минфин России рекомендовал субъектам максимально консервативное планирование расходов на 2009 г. с учетом снижения прогнозов по росту налоговых баз.)

Однако были весомые доводы против немедленного пересмотра закона о бюджете.

Во-первых, во многих регионах финансово-экономические власти привыкли использовать при подготовке бюджетов макроэкономический прогноз, разработанный на федеральном уровне. В условиях когда федеральный центр не обозначил четкую позицию относительно макроэкономического прогноза на 2009 г. (в конце 2008 г. регионы не имели прогноза Минэкономразвития России, пересмотренного в соответствии с изменившейся макроэкономической ситуацией, он появился лишь весной 2009 г.), региональные власти использовали устаревший макроэкономический прогноз.

Во-вторых, чтобы соблюсти требования бюджетного законодательства, ограничивающего предельный размер дефицита и долга субъектов РФ, необходимо было с изменением прогноза доходов бюджета существенно сократить расходы. В условиях отсутствия четких сигналов со стороны федерального центра относительно прогноза базовых экономических параметров на 2009 г. региональным органам исполнительной власти было сложнее отстаивать перед депутатами областного Законодательного собрания необходимость снижения (а тем более существенного) тех или иных статей расходов.

В-третьих, в условиях существовавших до кризиса мягких бюджетных ограничений[14]14
  Ситуация, при которой вышестоящий уровень власти при распределении финансовых ресурсов не придерживается заранее заявленных принципов и оказывает дополнительную помощь территориям, в которых наблюдаются финансовые трудности, а те в свою очередь могут влиять на объемы получаемых трансфертов, в мировой литературе называется мягкими бюджетными ограничениями (см., напр.: Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints. Rodden, Jonathan, Gunnar Eskeland and Jennie Litvack (eds). Cambridge: MIT Press, 2003). На практике это означает, что в ситуации, когда нижние уровни власти имеют основания ожидать дополнительную финансовую помощь по сравнению с объявленными первоначально объемами, возможны несколько видов негативных эффектов. Во-первых, нижние уровни власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во-вторых, вероятность получения дополнительного финансирования позволяет нижним уровням власти принимать дополнительные обязательства в виде кредиторской задолженности, а также не принимать мер по повышению эффективности бюджетных расходов в регионе. В-третьих, зная на основании опыта предшествующих лет примерный перечень показателей, на основании которых вышестоящий уровень власти будет распределять между территориями дополнительную финансовую помощь, нижние уровни власти могут оказывать влияние на значение соответствующих индикаторов (например, уровни кредиторской задолженности, задолженности по заработной плате в бюджетном секторе, задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т. д.). В результате на первый взгляд благоприятное для населения территорий – получателей финансовой помощи решение о предоставлении дополнительной финансовой помощи оборачивается негативными последствиями. При этом вероятность наступления таких эффектов возрастает, если получение дополнительной финансовой помощи наблюдается периодически.


[Закрыть] у регионов распространены представления об использовании нереалистичного бюджета для торга с федеральным центром за предоставление финансовой помощи на обеспечение сбалансированности бюджетов.

Как показала практика, аргументы против пересмотра бюджета возобладали в большинстве регионов: в конце 2008 г. происходило массовое принятие нереалистичных бюджетов. Такие решения лежали в плоскости политического торга между федеральным центром и регионами (за предоставление финансовой помощи на обеспечение сбалансированности бюджетов), а также между различными группами лоббистов внутри региона (за несокращение тех или иных расходов). Большинству регионов понадобилось почти полгода, чтобы:

• понять, как и в каких объемах федеральный центр будет распределять экстренную финансовую помощь;

• при нехватке ресурсов определить возможные направления сокращения бюджетов и согласовать параметры сокращений с депутатами и иными группами интересов.

Рассматриваемые регионы имели предпосылки проводить более ответственную финансовую политику, и на то у них были разные причины, которые условно можно разделить на две группы: человеческий фактор (волевой настрой руководства региона) и институциональные предпосылки. К последним отнесем многолетнюю практику консервативного бюджетного планирования в Пермском крае, институциональную централизацию бюджетной политики в Калининградской области, распределение функций внутри финансово-экономического блока в Томской области и Республике Бурятия (подробнее см. выше).

На рис. 4.6 представлена иллюстрация степени реалистичности прогноза налоговых и неналоговых доходов, заложенных в редакциях проекта закона о региональном бюджете на 2009 г. Для характеристики реалистичности прогноза использовалось соотношение ожидаемого объема налоговых и неналоговых доходов и заложенного в соответствующей редакции закона о бюджете прогноза налоговых и неналоговых доходов. Ожидаемый объем налоговых и неналоговых доходов рассчитывался следующим образом: объем фактически полученных за 2008 г. доходов корректировался на темп их роста за определенный период 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. Например, если в первом квартале 2009 г. налоговые и неналоговые доходы бюджета сократились на треть по сравнению с 2008 г., то ожидаемый объем данных доходов за 2009 г. также будет на треть меньше, чем фактические доходы 2008 г. (так называемый наивный прогноз). Таким образом, реалистичным будет считаться бюджет, в котором рассматриваемое соотношение близко к 100 %.

Что касается исследуемых регионов, то на протяжении всего 2009 г. реалистичный бюджет имели Калининградская область и Пермский край. Тюменская область, вступив в 2009 г. с явно нереалистичным бюджетом, уже в феврале 2009 г. радикально его пересмотрела и приняла крайне консервативный бюджет.

В Пермском крае традиционно проводилась консервативная бюджетная политика. Уже несколько лет подряд здесь применялся сценарный подход к бюджету, когда четко выделялись обязательства, от которых при ухудшении экономической конъюнктуры придется отказаться, поэтому пересмотр бюджета прошел в штатном режиме. Снижение расходов происходило не в соответствии с действовавшими до кризиса принципами разделения расходных обязательств в зависимости от степени их неотложности. Однако многолетняя привычка оценивать, от каких расходов придется отказаться в случае ухудшения экономической конъюнктуры, сослужила властям края добрую службу.

В Калининградской области пересмотр бюджета в конце 2008 г. произошел по личной инициативе губернатора. Руководство области решило не использовать нереалистичный бюджет как инструмент торга с федеральным центром за предоставление дополнительных финансовых ресурсов. Политического веса губернатора оказалось достаточно, чтобы за три недели полностью пересмотреть параметры областного бюджета на 2009 г. Действовавшие в связке органы финансово-экономического блока (Минэкономики, Минфин и Агентство главного распорядителя бюджетных средств) справились с поставленной губернатором задачей и оперативно внесли изменения в бюджетные проекты.

Рис. 4.6. Соотношение ожидаемого (с учетом складывающихся тенденций) объема налоговых и неналоговых поступлений в региональный бюджет и объема налоговых и неналоговых доходов, отраженных в различных редакциях закона о региональном бюджете на 2009 г.

В Тюменской области пересмотрели бюджет в самом начале 2009 г. Это также было обусловлено позицией руководства области, считавшего необходимым иметь реалистичный бюджет. При этом доминировали технологии «ручного управления».

Остальным регионам понадобилось полгода, чтобы принять реалистичный бюджет. Власти этих регионов предпочли провести работу над бюджетом 2009 г. в два этапа.

На первом этапе из-за невозможности законодательно сократить расходы был сделан завышенный прогноз налоговых и неналоговых доходов. Все первое полугодие большинство рассматриваемых регионов жили по жесткому кассовому плану, согласно которому большая часть расходов (прежде всего капитальных) приходилась на четвертый квартал.

Таблица 4.18

Темп роста квартальных капитальных расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. по отношению к 2008 г.

* Курсивом выделены регионы, не имевшие в начале 2009 г. реалистичного бюджета.

Источник: Федеральное казначейство.

В регионах, принявших нереалистичные бюджеты, в начале 2009 г. происходило замораживание капитальных расходов (табл. 4.18).

Наиболее показательный пример жизни по кассовому плану, а не по бюджету – Вологодская область. В силу соотношения расходов, заложенных в закон о бюджете, с реальным исполнением бюджета первую половину года Вологодская область жила не по бюджету, а по кассовому плану (рис. 4.7).

На втором этапе, когда на федеральном уровне был пересмотрен бюджет на 2009 г., региональные власти получили дополнительную информацию:

• о макроэкономическом прогнозе. Заложенные в федеральном бюджете на 2009 г. макроэкономические параметры могли быть использованы депутатами в качестве серьезного аргумента за сокращение расходов;

• выделении регионам дополнительной финансовой помощи. Выделение дополнительной помощи позволило смягчить сокращение расходов бюджетов рассматриваемых регионов и тем самым политически облегчить составление консервативного прогноза налоговых и неналоговых доходов.

Рис. 4.7. Соотношение ожидаемого (с учетом складывающихся тенденций) объема расходов регионального бюджета Вологодской области и объема расходов, отраженных в различных редакциях закона о региональном бюджете на 2009 г.

Таким образом, негибкость формализованных инструментов (закон о бюджете) обусловила применение более гибких, но менее формализованных инструментов. В условиях снижения собственных доходов региональные финансовые органы следовали рекомендациям Минфина России и доводили в начале 2009 г. лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств республиканского бюджета не в 100 %-м объеме.