Текст книги "Экономика города: учебное пособие"

Контрольные вопросы

1. Перечислите основные функции городов.

2. Назовите основные территориальные отношения к элементам общественного производства.

3. В чем заключаются характерные особенности современной урбанизации России?

4. Назовите основные признаки типа населенных мест.

5. Дайте определение структуры селитебных территорий, жилых кварталов и микрорайонов.

6. В чем особенности Генеральных планов Москвы в различные социально-экономические периоды?

Глава 3
Территории и жилье города

3.1. Рынок территории и жилья

Развивающийся рынок недвижимости требует более сложного организационно-экономического механизма, ориентированного, с одной стороны, на использование многих источников финансирования и, с другой – на имеющиеся в городе ресурсы.

В Москве и Санкт-Петербурге вместе с закреплением земли за пользователями, ростом ее стоимости и несовершенством административно-правового и экономического механизма регулирования земельных отношений усложняется не только функционально-пространственное, но и социально-финансовое развитие города. Поэтому актуальными вопросами становятся:

– законодательное обеспечение статуса территорий, являющихся резервами развития городов;

– выявление зон пересечения интересов города и пользователей;

– правовое разрешение конфликтных ситуаций.

В связи с исследованием проблем, связанных с оценкой, управлением и эффективным развитием городских территорий и состоянием нормативно-законодательной базы в области градорегулирования и земельных отношений, полезен опыт американских экспертов. Американские эксперты, считают, что в России отсутствует четкая взаимосвязь между системой градостроительных документов и системой зонирования, поскольку последней нет как таковой, и этому крайне важному вопросу уделяется недостаточно внимания. При этом они констатируют следующие недостатки:

– отсутствие официального документа с изложением процедуры и критериев принятия градостроительных решений;

– существующие инструкции слишком регламентированы и не оставляют застройщикам шанса для маневра и инициатив;

– генеральные планы и иные градостроительные документы в существующем виде не являются основанием для реализации в условиях рынка и носят скорее рекомендательный, чем обязательный характер;

– инвесторы, застройщики, владельцы и пользователи земли и другой недвижимости, а также обычные граждане не имеют возможности влиять на принятие градостроительных решений, так как информация о развитии территории практически недоступна широкой общественности.

В последнее время внимание градостроителей и землеустроителей сосредоточено на проблеме правового зонирования территории. К единому мнению специалисты пока не пришли, но среди многочисленных трактовок будущего документа преобладают градостроительные характеристики, некоторые исследователи склонны считать такой документ элементом Генерального плана. Американские специалисты консультативной группы «Банкрофт-групп», работавшие в порядке эксперимента совместно с проектировщиками-градостроителями и местными властями на городских территориях Новгорода, Иркутска, Твери, предлагают разработать документ «Правовое зонирование территории», имеющий официальный статус. В рамках программы по сотрудничеству в жилищном секторе аналогичные работы проводило Агентство США по международному развитию с привлечением ученых из Москвы и Санкт-Петербурга.

По мнению специалистов Агентства США по международному развитию, «Правовое зонирование города» – это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Однако эти формулировки отражают лишь результативную часть названного документа. По мнению российских исследователей (канд. экон. наук Т.Н. Чистякова, директора научно-исследовательского центра «Экоград», Санкт-Петербург), «Правовое зонирование городских земель» – это прежде всего план-карта с разделением территории на зоны с установленными границами и регламентом градостроительных, земельных отношений и природоохранных мероприятий. В соответствии с предложениями санкт-петербургских ученых зонирование должно включать несколько оценочных карт:

– комплексное экономическое зонирование – комплексный анализ территории (экологический, историко-архитектурный, функционально-планировочный, инженерно-транспортный, социальный и экономический), с учетом которого на современном плане выделяются макрозоны по ценности среды (с применением стоимостных и балльных оценок); используется для расчета базовых ставок арендной платы и земельного налога;

– градостроительное зонирование – учитывает инженерно-геологические, природно-ландшафтные и другие ограничения, определяет режим градостроительной деятельности в охранных зонах, устанавливает перспективы территориального развития города и виды функционального использования территории;

– рентное (рыночное) зонирование – более детальный анализ территории с учетом развития рынка недвижимости и коммерческого использования отдельных участков. При рентном зонировании приоритет отдается рыночным отношениям и доходности видов деятельности.

Предлагаемое современными авторами зонирование территории города зависит от размера городской территории и разнообразия среды. Так, например, в Калининграде таких зон получено 438, в Ижевске – 119, в Соликамске – 86, в Сургуте – 156. Во всех случаях при рентном зонировании приоритет отдается рыночным отношениям и доходности видов деятельности.

Метод территориального зонирования (или создания реестра данных территории города) не является новым ни для мировой, ни для отечественной практики. Метод системного объединения градостроительных и технико-экономических показателей широко использовался в 1970-х гг. в практике ФРГ, где планы десятков городов разной величины накладывались на условную сетку, в координатах которой рассматривался достаточно широкий набор градостроительных, социальных и экономических показателей; в 1980-х гг. этот метод нашел развитие в работах московских ученых (ЦНИИЭП градостроительства, ЦНИИЭП им. Б.С. Мезенцева и др.). Однако здесь предложения ученых не получили практического воплощения, главным образом из-за их дороговизны. В середине 1990-х гг. этот метод нашел частичное применение в работах московских экономистов (д-р. экон. наук А.Н. Кириллова и др.) при разработке базовых документов для паспортизации жилого фонда.

Вступивший в силу с 7 мая 1998 г. Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон от 11 ноября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю», подкрепленный современными нормативными актами, обусловили необходимость разработки научно обоснованной методологии оценки земли современного развивающегося города. Ретроспективный анализ методов оценки земли в городах России начиная с 1917 г. позволяет проследить эволюцию усиления актуальности этой проблемы, рассматривая четыре основных этапа ее исторического развития:

1) 1917–1968 гг. – принцип практически бесконтрольного и бесплатного пользования землей;

2) 1968–1988 гг. – принцип регулирования земельных отношений на основе Земельного кодекса (1968), по которому землепользование несколько упорядочивалось посредством создания системы земельных кадастров;

3) 1988–1991 гг. – переход к регулированию земельных отношений на основе Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», утвердившего принцип хозрасчета;

4) начиная с 1991 г. – современный этап, обеспечивающий реализацию Закона о плате за землю.

На протяжении первых трех периодов главным принципом законодательства оставалось бесплатное владение землей, что приводило к значительным издержкам в хозяйственной и финансовой системе и в значительной степени повлияло на решение градостроительных задач. Например, доказанная в свое время экономичность пятиэтажек могла получиться только в условиях, когда не принималась в расчет стоимость земли, зачастую в весьма престижных районах города.

Реализация Закона о плате за землю дает возможность, в частности, решить следующие экономические и градостроительные задачи:

– целесообразное эффективное использование земельных ресурсов в отличие от современного бесхозяйственного;

– получение предприятиями необходимых земельных отводов в отличие от тех, что получаются на основе градостроительного СНиПа, намного превышающих их потребность;

– сохранение, а не отчуждение ценных ландшафтов под промышленное освоение;

– утилизация, а не создание крупных санитарно-защитных зон вместо утилизации вредных выбросов в атмосферу.

Отсутствие этих требований и условий в свое время, с одной стороны, повлияло на развитие городской недвижимости, с другой – обусловило ее сегодняшнюю оценку на городском рынке недвижимости.

Таким образом, построение модели расчета стартовой цены участка следует начинать с определения базовой ставки арендной платы за гектар, определенной в экю для каждой оценочной зоны, на которые разбита территория Москвы, согласно распоряжению мэра от 8 сентября 1994 г. № 437-РМ. На основании этой, в принципе верной методики, вряд ли может быть получена оценка, имеющая реальную стартовую цену земельного участка, даже учитывая систему корректирующих коэффициентов. Однако для города любой величины земельный участок размером в 1 га (предлагаемая авторами методики ячейка сетки координат) слишком велик и может включать в своих границах очень разные стоимостные оценки, связанные как с геологическими характеристиками, так и с функционально-потребительскими особенностями территории. Более плотная сетка позволит получить более достоверную оценку реальных качеств данной территории.

В соответствии с действующим законодательством использование земли в Москве – платное. При этом формами платы являются: земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей; введена нормативная цена земли.

Общая цель введения платы, определенная законодательством, – стимулирование рационального использования городских земель, их охраны и освоения, обеспечение финансовыми средствами развития инфраструктуры, формирование специальных фондов финансирования социальных мероприятий. За земли, переданные пользователям в аренду по договору с правительством Москвы (или по его поручению – органами исполнительной власти Москвы), взимается арендная плата.

Для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность гражданам, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении, получении банковского кредита под залог земельного участка и в других случаях, предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации, Законом о плате за землю введена нормативная цена земли. За использование юридическими или физическими лицами помещений в жилых домах для производственной или коммерческой деятельности плата за землю вводится по полной ставке земельного налога за занимаемые этими помещениями земли с учетом земель домовых владений.

Исходя из этих требований, к конкретной территории должен быть «привязан» паспорт жилого фонда, разработанный в 1997 г., в частности для Москвы, с целью использования потребительской ценности жилых зданий и способствующий сохранности и надлежащему использованию фондов.

Однако этот паспорт по своей сути и форме практически не отличается от известных форм БТИ и содержит укрупненную характеристику жилых домов в отрыве от местонахождения (за исключением почтового адреса). В связи с этим предлагается метод (не вошедший в комплексную программу паспортизации жилищного фонда Москвы) систематизации данных (технических, экономических, качественных и функциональных), характеризующих объект и одновременно градостроительные особенности городских ситуаций. Систематизация включает данные о состоянии каждого здания, его объемно-планировочных и конструктивных решениях, а также о степени физического и морального износа зданий на данной территории города. В результате расширяется ряд пользователей и значение паспорта, который, с одной стороны, повышает реальность стоимостной оценки здания, а с другой – позволяет принимать решение о реконструкции, перепланировке, модернизации, перепрофилировании каждого дома, ориентируясь как в сегодняшней, так и в прогнозируемой стоимости объекта.

Предлагаемый метод представляет собой системное объединение градостроительных и технико-экономических показателей, которыми характеризуется современное состояние жилого фонда и градостроительных особенностей отдельных районов города, а также города в целом. Основой для создания данных является подготовительная стадия их накопления, включающая техническую и организационную сторону дела, а также методологию систематизации данных при различных комбинациях и вариантах.

Практически же, при разработанных и применяемых в настоящее время для других целей методах аэрофотосъемки и даже космической съемки, визуальная информация о недвижимом имуществе (земле, зданиях и сооружениях) в системе средового пространства позволяет не только получить самую достоверную градостроительную и экологическую характеристику, но и геологическую, что может иметь решающее значение при оценке городских объектов недвижимости.

На основе информации, полученной таким путем (может быть использован и традиционный метод – более дешевый, но менее эффективный) – систематизируются необходимые требования для составления отдельных данных и их комбинаций по градостроительным территориям и зданиям:

– сопоставимость исходных данных;

– универсальность методов и процессов подборки информации;

– доступность при использовании данных различными заинтересованными пользователями, оценщиками, организациями: хозяйственными, управленческими, градостроительными;

– возможность использования данных в специально разработанных компьютерных программах.

Предлагается модель системы паспортных данных, состоящая из четырех основных реестров, включающих в свою очередь самостоятельные регистрационные разделы и приспособленные для расчетов на электронно-вычислительных машинах:

– данные о площади застройки;

– объемно-планировочные показатели жилого фонда;

– данные о планировке квартир;

– данные о степени использования квартир.

Объединение этих данных является комплексной системой организационного решения и программой для учета, хранения и предварительной подготовки данных. В соответствии с поставленной задачей выделяются два основных комплекса:

1) учет данных, хранение и систематизация;

2) предварительная обработка.

К первому комплексу следует отнести:

– документацию учета данных, которая одновременно может служить в качестве ручной картотеки;

– программу для передачи-приема данных других комплексов (и других программ);

– программу для контрольного приема данных и возможных изменений в рамках контрактного регистра.

Ко второму комплексу следует отнести:

– карточку-бланк для предварительной подготовки соответствующих данных (бланк заказов);

– программу для формально-логического контроля над заполнением бланка заказов;

– программу для предварительной заготовки искомых данных из регистров в соответствующей форме.

Потребитель данных (или их заказчик) должен пользоваться только одним из этих комплексов – вторым, а проблему учета и систематизации (первый комплекс) должен решать в процессе работы (например, при планировании предстоящей реконструкции и необходимых затрат).

Таким образом, каждый потребитель (или заказчик) освобожден от необходимости сбора данных, их учета и систематизации. Сведения об этом, необходимые для решения конкретных задач, находятся в соответствующих регистрах системы данных и могут быть извлечены и обработаны как в целом, так и частично в соответствии с решаемой задачей в каждом конкретном случае.

На рисунке 3.1 приведена схема данных, заложенных в картотеку, с четырьмя соответствующими регистрами, а также канал присоединения к другой системе данных.

Систематизированные данные об общей и жилой площади здания, их анализ и взаимосвязь объединены в схему, где указаны три регистра данных о зданиях (общая характеристика здания, характеристика квартир и комнат), и регистр данных о территории городской застройки.

В соответствующих регистрах системы данных аналогично регистру площади застройки закладываются подробные данные о каждой квартире, о каждом жилом помещении этих квартир.

Паспорт, содержащий предложенную систему, основанную на накоплении и анализе полных технических, экономических, качественных и функциональных данных о соответствующей городской территории, жилом фонде, квартирах, позволяет значительно сократить время на поисковые работы при каждом конкретном варианте долгосрочных и краткосрочных прогнозов оценки для реконструкции, модернизации, перепланировки, капитального ремонта или, как вариант, продажи как отдельного здания, так и его части или комплекса зданий.

Рис. 3.1. Схема учета и анализа данных о жилом фонде

Для каждого элемента из программированных данных, а также их групп предусматривается определенное место в специальных регистрах. Точное строение регистров является одним из основных условий надежности данной системы.

Учет данных должен производиться с помощью контрольных таблиц, где в упорядоченной форме группируются данные, характеризующие определенный земельный участок с точки зрения собственности, геометрических параметров, технико-экономических и качественных критериев.

В таблицах суммируются показатели, обобщающие характеристику территории, на которой расположен жилой фонд. Поскольку каждый из введенных в таблицу показателей является однозначным, то возможно лишь принципиальное обобщение разнохарактерных показателей по территориальному признаку.

В системе данных возможны следующие варианты обобщения характеристики территории (рис. 3.2):

1) земельный участок характеризуется по признакам конфигурации в системе определенных координат;

2) тот же участок характеризуется по признакам собственности, соседства с другими участками, функциональных особенностей;

3) тот же участок характеризуется конкретной системой показателей учета, например номер дома, квартиры и т. д.;

4) участок характеризуется комбинацией обобщающих данных.

Рис. 3.2. Показатели учета по территориальным признакам

Оценка площадки как объекта недвижимости – комплексная задача, включающая систему социально-градостроительных, экономических и экологических факторов, в том числе:

1) социально-градостроительные факторы – это достижение нормативных уровней социально-экономического развития в области жилищного и социально-бытового строительства, обеспечение разнообразных типов застройки и надежности работы системы инженерного обеспечения, доступности и разнообразия мест приложения труда и центров культурно-бытового назначения;

2) экономические факторы – это эффективное использование (возможность использования) капитальных вложений, необходимых для реализации проектного решения за счет применения рациональных приемов планировки и застройки, внедрения экономических типов жилых и общественных зданий и обеспечения самоокупаемости капитальных вложений;

3) экологические факторы – это обеспечение благоприятных условий проживания в данном районе. Для этой цели проектами должны быть предусмотрены мероприятия по снижению шума и загазованности от объектов промышленности, автотранспорта, защита от вибрации, электромагнитных излучений и радиации.

Проведенные исследования позволяют сгруппировать территории по характерным особенностям их освоения:

1) площадки со сложными условиями инженерно-технического освоения. Так, например, по площадкам Марьинский парк, Братеево (Москва) предполагается вывоз и свалка с депонированием и рекультивацией;

2) площадки со сложными условиями инженерного обеспечения и транспортного обслуживания, когда они удалены от головных инженерных сооружений и транспортных магистралей и требуется строительство собственных инженерных сооружений и увеличение протяженности подводящих транспортных коммуникаций. К числу таких площадок можно отнести Новоподрезково, Куркино, Южное Бутово (Москва);

3) площадки, требующие вывода крупных объектов различного функционального назначения, как, например, аэродром в Жулебино, промышленно-складские объекты значительной площади в Отрадном, компенсации большого объема сносимого пятиэтажного жилого фонда в Новых Черемушках (Москва);

4) площадки с условиями средней сложности, когда отсутствуют перечисленные выше условия освоения, а мероприятия по выводу объектов различного назначения (перекладка ЛЭП, компенсация и т. д.) не требуют столь значительных затрат. К числу таких объектов можно отнести Ново-Косино, Митино (Москва).