Текст книги "Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография"

Далее в Национальном плане США рассматривается вопрос о судах, не имеющих национальности.

Законодательство США позволяет применять принудительные меры в отношении судов, не имеющих гражданства. Во-первых, Закон Магнусона – Стивенса о сохранении и управлении рыбными запасами позволяет США захватить и преследовать в судебном порядке суда, участвующие в крупномасштабном дрифтерном промысле в открытом море. Закон об ответственном рыболовстве в открытом море дает США более широкие права воздействия на суда, ведущие ННН промысел. В соответствии с этим законом США могут преследовать в судебном порядке суда, не имеющие гражданства, обнаруженные в открытом море в ходе нарушения каких-либо международных мер по сохранению и управлению, признанных Соединенными Штатами.

США также поддерживают усилия по предотвращению потери гражданства судами при их передаче под новый флаг. При поддержке США ИМО одобрила резолюцию А.923, в которой настоятельно призываются государства первоначального флага получать подтверждение от государств нового флага о том, что владельцем завершены все административные процедуры и что судно готово быть зарегистрированным под новым государственным флагом, прежде чем аннулировать старую регистрацию (абзац 4 п. 3.2). В соответствии со своим законодательством США неоднократно предпринимали санкции по отношению к иностранным судам. В п. 3.4 Плана приведены примеры с судами Кореи, Польши и других стран, которые занимались промыслом в нарушение правил промысла.

В Национальном плане США изложены вопросы мониторинга, контроля и наблюдения, схема доступа к рыбным ресурсам, программы наблюдения, обучения персонала, схема контроля на борту судов, участие общественности.

Подробно остановимся еще на двух важных положениях рассматриваемого Плана.

В п. 3.8 изложены состояние дел и перспективы сотрудничества США с рядом стран в области борьбы с ННН промыслом.

В 1991 г. США подписали меморандум о взаимопонимании с Китайской Народной Республикой, что облегчает совместные действия в поддержку моратория на дрифтерный промысел в открытых водах северной части Тихого океана. Меморандум разрешает досмотр судов одной стороны, подозреваемых в крупномасштабном дрифтерном промысле в открытом море, правоохранительными органами другой стороны. Меморандум также предусматривает возможность для должностных лиц КНР находиться на борту фрегатов Береговой охраны США для участия в патрулировании в открытом море районов дрифтерного промысла. С 1993 г. США выполняют обширную программу многостороннего сотрудничества в рамках Комиссии по анадромным рыбам северной части Тихого океана (НПАФК). Комиссия сыграла важную роль в ликвидации крупномасштабного рыбного промысла в открытом море. С момента своего создания США и НПАФК обменивались информацией об усилиях правоохранительных органов по охране анадромных видов, что завершилось созданием координирующего органа, который заседает каждый год для обсуждения работы и одобрения планов на последующие годы.

По инициативе США в 2000 г. создан Совет органов береговой охраны северной части Тихого океана. В него вошли главы соответствующих береговых охранных органов США, России, Японии, Канады, Республики Корея и Китая. Менее чем за три года этот орган превратился в важнейший форум для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес особенно по вопросам безопасности на море, морской контрабанды совместного патрулирования и охраны живых морских ресурсов.

Как отмечается в Национальном плане, «США должны стремиться расширять количество взаимовыгодных соглашений такого рода, чтобы побудить государства, которые могут быть источником незаконно промысла, соблюдать режим глобального сохранения ресурсов и управления ими» (абзац 7 п. 3.8).

Важным положением Национального плана США является раздел, названный «Обязанности государства флага». В нем констатируется, что США несут ответственность за контроль за промысловой деятельностью под американским флагом в соответствии с международным правом. Меры контроля за рыболовными судами могут быть реализованы либо путем регистрации рыболовных судов, либо путем ведения реестра рыболовных судов и дачи разрешений на промысел.

1. Регистрация рыболовных судов. Все суда водоизмещением от 5 т и более, которые принадлежат гражданам США или корпорациям, обязаны быть зарегистрированы в Центре документирования национальных судов Службы береговой охраны, если такие суда планируется использовать в торговых операциях с рыбой. Рыболовные суда менее 5 т могут не проходить федеральную регистрацию, но при этом будут иным образом зарегистрированы в отдельных штатах страны.

Выдача разрешений для судов США на промысел в районах рыболовства под юрисдикцией США или в открытом море является обязанностью Национальной службы морского рыболовства.

При регистрации судов в Центре документирования национальных судов от владельца требуются доказательство гражданства США, а также доказательство того, что судно было построено в Соединенных Штатах, и свидетельство о снятии предыдущего флага. Раздел 401 Закона Магнусона – Стивенса требует от Министра торговли «выработки рекомендаций по осуществлению стандартизированных правил регистрации рыболовного судна и улучшения системы управления информацией на региональной основе».

2. Реестр рыболовных судов. МПД ИНН промысла призывает каждое государство флага вести реестр рыболовных судов, имеющих право плавать под его флагом. Это положение касается как судов, которым разрешено вести промысел в открытом море, так и тех, которым разрешено вести промысел в своей исключительной экономической зоне. США ведут учет всей информации, определенной МПД по ННН промыслу в отношении зарегистрированных в федеральных органах рыболовных судов, за исключением фотографий судна на момент регистрации и истории нарушений, совершенных судном. Например, Центр документирования национальных судов Службы береговой охраны имеет базу данных, по которой можно отследить собственников судов и обременения (ипотеки, залоги и т. д.) всех рыболовных судов. Однако США не ведут единую базу данных для рыболовных судов, зарегистрированных в отдельных штатах (п. 4.2).

В Соединенных Штатах требуется получение разрешения на ведение рыболовства в самых крупных и коммерчески важных районах. В остальных районах рыболовства не существует единого механизма выдачи разрешений. Здесь часто используется множество различных процессов и критериев обзора, которые имеют различную продолжительность и которые могут привести к путанице при подаче заявки и при возобновлении разрешений. В частности, проверяется история нарушений. В районах рыболовства, где требуются разрешения, американские суда должны иметь такие разрешения на борту.

Соединенные Штаты ограничили иностранный промысел в своих водах. Хотя США не требуют наличия разрешения от государства флага для иностранных рыболовных судов в водах, находящихся под их юрисдикцией, США требуют наличия наблюдателей на борту и соблюдения других мер соответствия. США присоединились к Соглашению ФАО 1993 г. по открытому морю и в этой связи требуют, чтобы все рыболовные суда Соединенных Штатов, занимающиеся промыслом в открытом море, имели соответствующие разрешения, выданные с соблюдением всех согласованных на международном уровне мер сохранения и управления, признанных Соединенными Штатами. Держатели разрешений обязаны вести промысел в соответствии с положениями этих соглашений и американских законов.

Согласно законодательству США, все транспортные и вспомогательные суда, участвующие на перегрузочных операциях, имели предварительное разрешение на перевалку. В Законе Магнусона – Стивенса изложены различные запреты на деятельность по перевалке как американскими, так и иностранными судами.

Законодательство США в целом запрещает иностранным рыболовным судам и судам, которые действуют как «плавучие базы» для рыболовных судов в море, выгружать свой улов в портах США. Однако Американское Самоа, Гуам и Виргинские острова освобождены от исполнения этих запретов. Поэтому иностранные суда, которые принимают в море рыбу, и рыболовные суда под иностранным флагом могут выгружаться в этих портах.

В Национальный план США включены следующие рекомендации.

1. Рассмотреть вопрос об увеличении размеров штрафов или повысить санкции, применяемые в соответствии с Законами Магнусона – Стивенса и Лайста, а также другими законодательными актами в области рыболовства.

2. Рассмотреть как можно скорее возможность широкого внедрения и использования системы VMS⁸⁰, в том числе национальной системы VMS США.

3. Вести оценку и разработку дополнительных мер в отношении надлежащего использования и публикации данных, полученных от VMS США.

4. Осуществлять координацию с международными партнерами в целях обеспечения того, чтобы требования по использованию VMS были введены в действие в соответствии с региональными и международными стандартами.

5. Рассмотреть вопрос о создании системы расширенного охвата наблюдателями ранее не охваченных районов рыболовства или увеличить покрытие таких районов наблюдателями для улучшения статистической достоверности.

6. Изучить возможность направления специальных агентов Национальной службы морского рыболовства в порты на Американском побережье для учреждения центров обучения рыбаков.

7. Заключать соглашения о шипрайдерах и соглашения об обмене опытом с сотрудниками правоохранительных органов тех стран, в которых рыболовство находится в критическом состоянии.

8. Изучить возможность обмена опытом с техническим составом правоохранительных органов таких стран для облегчения передачи данных.

9. В полной мере учитывать в международной сети данные MCS для обеспечения борьбы с ННН промыслом.

10. Составить списки сотрудников правоохранительных органов, уполномоченных вести обмен информацией, полученной от VMS.

11. Модернизировать систему слежения правоохранительными органами Национального управления по изучению океанов и атмосферы (NOAA).

12. Рассмотреть вопрос об укреплении мер, определенных в Законах Магнусона – Стивенса и Лайси и в других законодательных актах по рыболовству, преследующих ведение промысла в нарушение мер сохранения и управления, принятых региональными организациями по управлению рыболовством.

13. Публиковать результаты расследования случаев незаконной деятельности.

14. Рассмотреть вопрос о расширении существующих региональных специализированных многопрофильных сил контроля за импортом с задачей усиления мониторинга импорта и в целях повышения потенциала следственных органов США по отслеживанию операций с выловленной посредством ННН промысла рыбой с участием граждан США.

К Национальному плану приложена таблица, в которой изложена компетенция различных органов по борьбе с ННН промыслом.

Президент США Б. Обама 17 июля 2014 г. подписал меморандум под названием «Комплексная основа борьбы с ННН промыслом и оборотом морепродуктов». Меморандум адресован руководителям ведомств и органов исполнительной власти. Цель этого документа – создание всеобъемлющей рамочной структуры по борьбе с ННН промыслом и оборотом морепродуктов. Как отмечается в меморандуме, ННН промысел продолжает подрывать экономическую и экологическую устойчивость рыболовства и рыбных запасов как в США, так и во всем мире. Глобальные потери, связанные с черным рынком ННН промысла, оцениваются в 10–23 млрд долл. США в год, снижают рентабельность легальных морепродуктов, провоцируя рост операций с незаконным оборотом морепродукции и подрывая экономические возможности легальных рыбаков в США и во всем мире.

В разделе «Политика» президент указал на следующее: считать политически обязательной для всех исполнительных департаментов и агентств борьбу с ННН промыслом и мошенническим образом добыванием морепродуктов путем укрепления координации и использования соответствующих инструментов власти и при необходимости улучшения прозрачности и отслеживаемости цепочки поставок морепродуктов. Всем учреждениям и офисам поручено отслеживать цепочки поставок морепродуктов и проверять подлинность продукции, применяя для исполнения такой политики соответствующие правила и законы для того, чтобы морепродукты, продающиеся в США, являлись законно выловленными и правильно маркированными.

Президент постановил, чтобы целевая группа по борьбе с ННН промыслом при Национальном совете по океанам (создана 19 июля 2010 г.) проводила заседания ежеквартально.

Не позднее чем через 180 дней после даты выхода меморандума целевая группа отчитывается перед президентом через Национальный совет по океанам.

Целевая группа в соответствующих случаях должна проводить консультации со структурами власти на государственном, местном и региональном уровнях, направленные на достижение целей и задач этого меморандума, а также с частным сектором, неправительственными организациями и научными учреждениями.

Меморандум не ущемляет законные полномочия исполнительных органов, ведомств или их руководителей.

4.3. Основные положения российского Национального плана по противодействию ННН промыслу

Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 г. предусматривает внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих усиление ответственности за нарушение правил рыболовства, а также использование данных систем мониторинга водных биоресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью рыбопромысловых судов в качестве доказательств при рассмотрении соответствующих правонарушений.

Впервые предложение о необходимости разработки и принятия российского Национального плана по предупреждению, предотвращению и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла было выдвинуто К. А. Бекяшевым. Им же были разработаны и основные положения этого документа⁸¹. По его мнению, Национальный план должен включать девять разделов. Специалистами Федерального агентства по рыболовству на основе этих и других высказанных в научных изданиях предложений был подготовлен подробный проект национального плана действий по предотвращению ННН промысла, который и был представлен для рассмотрения и одобрения в Правительственную комиссию по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса. План, разработанный на основе Кодекса 1995 г., МПД ННН промысла, Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 г. и Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г., был утвержден распоряжением правительства Российской Федерации 25 декабря 2013 г.

По сравнению с аналогичным планом других государств российский Национальный план является компактным, состоящим из двух разделов: понятийного аппарата и перечня мероприятий по противодействию ННН промыслу и устранению причин и условий, способствующих формированию и развитию такого промысла. По содержанию Национальный план РФ наиболее близок к аналогичному плану США.

В п. 2 Национального плана РФ содержится отсылочная норма, связанная с определением ННН промысла. В нем сказано, что РФ согласна с определением ННН промысла, содержащимся в п. 3 разд. II МПД ННН промысла (см. выше).

В п. 3 приведен перечень следующих мероприятий:

а) проведение федеральными органами исполнительной власти анализа законодательства Российской Федерации на соответствие его нормам международного права в области противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу и представление в правительство Российской Федерации предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации, в том числе в части:

1. регулирования деятельности по приемке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов;

2. создания и установления порядка ведения и использования перечня судов рыбопромыслового флота, в отношении которых достоверно подтверждено осуществление незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла;

3. регулирования порядка фрахтования судов рыбопромыслового флота для целей рыболовства;

4. маркировки судов рыбопромыслового флота и орудий добычи (вылова) водных биоресурсов;

5. инспектирования судов, плавающих под флагом иностранного государства, в российском морском порту;

б) усиление контроля за оборотом уловов водных биоресурсов, ввозимых на территорию Российской Федерации и вывозимых за ее пределы;

в) создание системы отслеживания происхождения уловов водных биоресурсов на всех этапах их перемещения;

г) создание на базе существующих отраслевых систем единой системы контроля за деятельностью судов рыбопромыслового флота, осуществляющих добычу (вылов) водных биоресурсов, переработку и транспортировку уловов водных биоресурсов, а также за освоением квот добычи (вылова) водных биоресурсов с определением головного межведомственного оператора указанной системы;

д) введение в действие электронного судового журнала и использование усиленной квалифицированной электронной подписи капитанами судов рыбопромыслового флота в целях фиксации и передачи информации о рыбопромысловой деятельности;

е) установка на судах рыбопромыслового флота дополнительных средств технической аудио и видеофиксации, а также средств дистанционного доступа к необходимой информации;

ж) введение в действие системы документального подтверждения законности происхождения ввозимых на территорию Российской Федерации уловов водных биоресурсов;

з) установление возможности захода в российские морские порты судов, плавающих под флагом иностранного государства, которые документально подтвердили законность происхождения находящихся на их борту уловов водных биоресурсов;

и) развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу и незаконному обороту уловов водных биоресурсов;

к) повышение эффективности мер контроля за судами под флагом иностранного государства в ответ на ведение ими незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла в морских пространствах, в которых Российская Федерация осуществляет суверенные права в отношении водных биоресурсов;

л) установление системы оповещения, предназначенной для распространения информации о фактах несоблюдения судами, плавающими под флагом иностранного государства, мер по сохранению и управлению водными биоресурсами;

м) обеспечение мероприятий, направленных на предотвращение участия граждан Российской Федерации в незаконном, несообщаемом и нерегулируемом промысле или в его поддержке, в том числе на борту судна, плавающего под флагом иностранного государства;

н) усиление административных и уголовных санкций в отношении нарушителей законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, соответствующих уровню допущенных нарушений и учитывающих стоимость полученных уловов водных биоресурсов, повторность допущенных нарушений, а также величину ущерба, нанесенного водным биоресурсам и среде их обитания;

о) непредоставление мер государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел;

п) совершенствование системы регистрации судов рыбопромыслового флота;

р) определение правил обращения с конфискованными судами в целях недопущения их повторного вовлечения в незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел;

Во исполнение п. 2. распоряжения Правительства от 25 декабря 2013 г. необходимо утвердить перечень мероприятий по реализации Национального плана действий РФ по борьбе с ННН промыслом.

На наш взгляд, в этот перечень следовало бы включить нижеследующие важнейшие мероприятия.

1. Провести анализ соответствия российского законодательства в области противодействия ННН промыслу международным договорам в этой сфере и практике противодействия ННН промыслу и представить в правительство Российской Федерации предложения по имплементации норм международного права в российское законодательство и внесению изменений в Национальный план противодействия ННН промыслу и настоящий перечень, в том числе создание и установление порядка ведения и использования перечня судов рыбопромыслового флота, в отношении которых достоверно подтверждено осуществление незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла; маркировка судов рыбопромыслового флота и орудий добычи (вылова) водных биоресурсов; инспектирование судов, плавающих под флагом иностранного государства, в российским морском порту.

2. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» в связи с усилением уголовной ответственности за нарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, предусматривающих в том числе усиление уголовной ответственности в отношении нарушителей законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, соответствующих уровню допущенных нарушений и учитывающих стоимость полученных уловов водных биоресурсов и произведенной рыбной и иной продукции, а также величину ущерба.

3. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в связи с усилением административной ответственности за нарушение в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, предусматривающих в том числе усиление административной ответственности в отношении нарушителей законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранение водных биологических ресурсов, соответствующих уровню допущенных нарушений и учитывающих стоимость полученных уловов водных биоресурсов, а также величину ущерба; введение административной ответственности за невыполнение требований по установке и обеспечению эксплуатации технических средств контроля, обеспечивающих автоматическую передачу данных о местоположении судна.

4. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части установления требований по оснащению судов, осуществляющих приемку, перегрузку, транспортировку, хранение и выгрузку уловов водных биоресурсов, добытых (выловленных) во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Каспийском (включая низовья впадающих рек) и Азовском морях, в районе действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов техническими средствами контроля, обеспечивающими автоматическую передачу данных о местоположении судна; по предоставлению судами, осуществляющими приемно-транспортные операции, информации о результатах такой деятельности и установление полномочий Минсельхоза России по определению порядка предоставления такой информации.

5. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», предусматривающий порядок осуществления электронного взаимодействия граждан и юридических лиц с федеральным органом исполнительной власти по рыболовству с использованием специальных аппаратных и программных средств и электронной подписи, в том числе предоставление отчетности о деятельности судов рыбопромыслового флота и о деятельности организаций рыбохозяйственного комплекса; порядок осуществления контроля функционирования технических средств контроля местоположения судов (далее – ТСК); возможность выдачи разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов в электронном виде; возможность применения при осуществлении рыболовства электронного промыслового журнала (далее – ЭПЖ), позволяющего формировать судовые суточные донесения (далее – ССД) в соответствии с показателями судового, промыслового и технологического журналов, а также заверять ССД электронной подписью с целью обеспечения их юридической значимости.

6. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающих в том числе за неподачу ССД либо включение в ССД сведений, не соответствующих показателям судового, промыслового и технологического журналов; за принудительное (умышленное) нарушение функционирования ТСК; за неисполнение требований об обязательной регистрации в ОСМ предприятий рыбохозяйственного комплекса и судов рыбопромыслового флота.

7. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и другие законодательные акты, предусматривающий порядок выдачи документов в отношении уловов водных биоресурсов и произведенной из рыбной и иной продукции из них, ввозимых на территорию Российской Федерации, добытых (выловленных) в морских районах при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства, подтверждающих законность происхождения таких уловов водных биоресурсов и произведенной из рыбной и иной продукции из них; порядок доставки на территорию Российской Федерации уловов водных биоресурсов, добытых (выловленных) в морских районах при осуществлении рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях, рыболовства в целях аквакультуры (рыболовства), любительского и спортивного рыболовства, а также рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, а также выдачи в отношении таких уловов документов, подтверждающих законность их происхождения.

8. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации предложения по изменению законодательства Российской Федерации в части создания правового механизма для отказа в предоставлении или в части прекращения (приостановления) права на добычу (вылов) водных биоресурсов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, участвующим в ННН промысле, а также находящимся под управлением лица, лишенного права занимать должность капитана; в части установления запрета на выдачу разрешений на добычу (вылов) в случае наличия неоплаченных штрафов и исков по возмещению ущерба, причиненного водным биоресурсам, наложенного на капитана судна или судовладельца; приостановки и аннулирования действия разрешения на рыболовство судами, участвующими в ННН промысле; возмещения вреда, причиненного водным биоресурсам ведением ННН промысла в районах действия международных договоров в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, и определения порядка возмещения такого ущерба; ведения и использования Национального списка судов ННН промысла и определения порядка возмещения такого ущерба; ведения и использования Национального списка судов ННН промысла и определения порядка и условий включения судов в такой список и исключения из него, а также полномочий Минсельхоза России по определению порядка ведения и использования такого списка; возможности изъятия и конфискации тех уловов водных биоресурсов и произведенной из рыбной и иной продукции из них, в отношении которых в ходе инспекции судна было установлено, что они не были внесены в судовые промысловые документы и (или) не были отражены в ССД.

9. Подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения о целесообразности создания реестра судов рыбопромыслового флота, а также установления порядка его ведения и процедуры и условий внесения в реестр и исключения из него судов рыбопромыслового флота, обеспечивающих дальнейшую имплементацию реестра в международный реестр рыболовных судов.

10. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект нормативного правового акта, направленного на организацию выполнения Соглашения ФАО 2009 г. о мерах государства порта.

11. Разработать и представить в Правительство Российской Федерации предложения по сокращению избыточных промысловых мощностей, а также сокращению субсидий и экономических стимулов, предоставляемых индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, участвующим в ННН промысле.