Текст книги "Публичные и частные интересы в финансовом праве"

Публичные и частные интересы в финансовом праве
Монография

Монография подготовлена в Отделе бюджетного и налогового законодательства, одобрена на заседании секции Публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правителстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Авторский коллектив:

Спектор Е. И., к.ю.н., заведующий Отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП – предисловие, глава 1, заключение, руководитель авторского коллектива;

Конюхова Т. В., заслуженный юрист РФ, с.н.с. – глава 2;

Акопян О. А., к.ю.н., с.н.с. – глава 3;

Журавлева О. О., к.ю.н., в.н.с. – глава 4;

Гармаева М. А., к.ю.н., с.н.с. – глава 5;

Логинов П. Б., соискатель Отдела – глава 6.

Рецензенты:

С. М. Зырянов – доктор юридических наук; А. Н. Чертков – кандидат юридических наук.

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

Предисловие

Несмотря на то что судебная практика широко применяет и использует понятия «частный и публичный интерес», отрасли действующего законодательства продолжают оставлять их без должной легализации, используя при этом обильно в текстах нормативных правовых актах указанные понятия, ограничиваясь, однако, лишь опосредованными установлениями соотношения интересов и гарантиями их реализации, что позволяет правоприменителю по-разному трактовать их в зависимости от конкретного случая, отчего в процессе правоприменения роль и значение интересов приобретает все более выразительный оттенок. При анализе имеющейся многоаспектной судебной практики становится очевидным, что процесс достижения баланса между частным и публичным интересом является более чем сложным ввиду динамичности и подвижности границы между ними.[1]1
  См.: Лазарев Л. В. «Правовые позиции Конституционного Суда России» М.: Городец, 2003. С. 12.


[Закрыть]

Хотя правовые доктрины, как зарубежная, так и отечественная, серьезное внимание уделяли и уделяют исследованию вопросов категории «интерес», сложившаяся понятийная расплывчатость и неоднозначная правоприменительная практика побудила авторов настоящего монографического исследования предпринять попытку не только рассмотреть правовую природу интересов, причины их противоборства, уяснить критерии их равновесия, механизмы и пропорции их согласования, пределы правового вмешательства государства в частные интересы, но и выяснить, насколько такая фундаментальная и самостоятельная отрасль публичного права, как «финансовое право», учитывает и способна ли она в принципе учитывать частные интересы наряду с публичными, какие интересы определяют содержание финансового права.

Правильное соотношение в рамках финансового права публичных и частных интересов, тонкая граница между которыми достаточно лабильна и обусловлена социально-экономическим уровнем развития общества, государственными потребностями и волей законодателя, диктует применение и оценку публично-правовых и частноправовых норм.

Современное финансовое право берет ориентир на гуманитарность публичного регулирования,[2]2
  См.: Тихомиров Ю. А. Развитие концепции публичного права. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 12.


[Закрыть] что позволяет иначе взглянуть на отдельные подотрасли (налоговое право, бюджетное право, валютное право) и институты (обязательное страхование, бюджетные инвестиции, производные финансовые институты и др.) финансового права. Совместное, параллельное действие норм финансового законодательства с другими отраслями (гражданское, таможенное и т. п.) предполагает использование межотраслевых институтов, обеспечивающее более эффективное регулирование всех правовых отношений и каждого их элемента в отдельности, что подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.

Конституцией РФ установлено, что права человека и гражданина являются высшей ценностью и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти. Примечательно, что Основной закон не говорит о балансе частных и публичных интересов, речь идет именно о ценностях и их гарантиях, соответственно, возможность удовлетворения одного интереса за счет ограничения другого должна быть максимально нивелирована как на уровне законодательства, так и в сфере правоприменительной практики. Имеющаяся неоднозначность толкования коллидирующих правовых норм зачастую затрудняет возможность достичь соразмерности и равновесия разнопрофильных интересов.

Специфический резонанс проблема баланса частных и публичных интересов приобрела с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», согласно которой Европейский суд по правам человека обязал национальные суды при разрешении споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшим шагом для справедливого судебного разбирательства. При решении вопроса о защите имущественных прав Европейский суд указывает, что любые ограничения частных интересов во имя поддержания публичного не должны носить фискального характера, в большинстве случаев ограничения частных имущественных прав должны быть допустимы лишь при условии возмездности.

Финансовое обеспечение деятельности государства, являясь экономическим публичным интересом, в целом оправдывает свое вмешательство в интересы частных лиц. Вместе с тем наряду с позицией Европейского суда надлежит учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер.[3]3
  Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1416.


[Закрыть]

Проведение монографического исследования о публичных и частных интересах в финансовом праве позволило использовать комплексный подход к исследованию основных подотраслей и институтов финансового права, определить основные тенденции их развития и сформулировать предложения по их совершенствованию.

Предлагаемое читателю монографическое исследование подготовлено на основе анализа юридической литературы, обобщения законодательства и практики его применения.

Глава 1. Публичные и частные интересы в финансовом праве: теоретический аспект

Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, максимально точно отображающей экономические и политические изменения в стране, призвано обеспечивать правовое регулирование финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, которые и выступают предметом финансового права.

В современной юридической литературе отмечается, что особенностью финансового права, обладающего синергическим потенциалом, является наличие институтов, которые своим регулированием охватывают как весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, так и комплексных институтов, которые регулируются нормами не только финансового права, но и других отраслей.

Рассматривая финансовое право как публичную отрасль российского права, следует обозначить некоторую условность деления права в целом на публичное и частное, что подтверждается взглядами ученых. Критерии такого деления неоднозначны, границы довольно размыты.

Классическое разграничение публичного и частного было предложено Ульпианом: Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem («Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства; частное – которое (относится) к пользе отдельных лиц»).[4]4
  Римское частное право: Учебник / под ред. проф. И. Б. Новицкого и проф. И. С. Перетерского. М., 1994. С. 4; Ульпиан. Дигесты 1,1,1,2.


[Закрыть] Г. Гоббс и Дж. Локк также считали, что появление самого государства предполагает наделение его правом ограничения частного в целях публичного.[5]5
  Гоббс Г. Сочинения: В 2-х т. М., 1991; Локк Дж. Два трактата о правлении. Соч. в 3 т. М., 1988.


[Закрыть] Полагаем, что данные прямолинейные утверждения вызывают больше вопросов, нежели ответов.

Необходимо отметить, что основной смысл разведения частного и публичного права должен заключаться в установлении пределов вмешательства государства в сферу имущественных и иных интересов граждан и их объединений, где государство должно выступать в роли защитника и арбитра прав и законных интересов граждан, при этом защита публичных интересов должна осуществляться не столько для защиты самого государства как конечной цели, сколько для осуществления прав участников гражданского оборота.

В юридической литературе отмечается спорность и несостоятельность взглядов относительно сведения различий частного и публичного права исключительно к различию охраняемых интересов: частных и общих.[6]6
  См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории и права. СПб., 1898. С. 165–183.


[Закрыть] Критерий отграничения права публичного от права частного до сих пор остается не вполне выясненным, и «чем далее, тем более вопрос запутывается и делается безнадежно неразрешимым». «Что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и наоборот».[7]7
  Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 37, 40–41.


[Закрыть] Справедливо подчеркивал и К. Д. Кавелин: «…Граница между публичнымъ и частнымъ, как мы ихъ определили, проводится иначе, колеблется, изменяется. Одно и то же юридическое отношение можетъ иметь сегодня частный, завтра публичный характеръ…».[8]8
  Кавелин К. Д. Что есть гражданское право и гдъ его предълы? Один изъ современныхъ юридическихъ вопросовъ. Санкт-Петербургъ, 1864. С. 3.


[Закрыть] Г. Ф. Шершеневичем также было отмечено, что публичные интересы государства могут присутствовать и в частноправовых отношениях, что, «собственно, и образует так называемое отраженное значение публичных интересов для частного права».[9]9
  Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве // сб. трудов профессоров и преподавателей Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926. С. 8–35; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М.: Издание бр. Башмаковых, 1910. С. 536.


[Закрыть]

Н. М. Коркунов за основу разграничения критерия публичных и частных интересов положил способы приобретения и утраты частных и публичных прав, различное содержание прав и обязанностей. Частные права приобретаются в силу обстоятельства, имеющего индивидуальный характер и принадлежат исключительно самому индивиду, в публичных же правах объектом права пользуется целая группа индивидов, при этом не требуется особого акта приобретения.[10]10
  См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 9-е изд. СПб., 1914. С. 179.


[Закрыть] Согласно теории Тона,[11]11
  См.: Сторонниками теории германского ученого Тона были С. А. Муромцев (Римское гражданское право: курс лекций. СПб., 1877–1878. С. 2627), Ю. С. Гамбаров (Курс гражданского права. Т. 1. Общая часть. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1911. С. 52–54), Н. Дю вернуа (Конспект лекций, читанных по гражданскому праву в 1886–1887 акад. году. СПб., 1898. С. 28).


[Закрыть] в основе деления публичного и частного права лежит распределение инициативы защиты права от нарушений, т. е. охраняется нарушенное право по инициативе самого потерпевшего или по инициативе общественной власти. «Если направление интереса представляет собой защиту отдельного интереса против другого такого же отдельного интереса, то получается отношение гражданского права; в противном случае, если направление идет от отдельного интереса к государственной власти и обратно, – то следует говорить о праве публичном».[12]12
  Гамбаров Ю. С. Курс гражданского права. Т. 1. Общая часть. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1911. С. 52–53.


[Закрыть] М. М. Агарков различие между частным и публичным правом видел в том, что гражданское право является лично-свободным и в его границах субъект может осуществлять его в любом направлении. Частноправовая мотивация ставит только известный предел действию других моментов (эгоистических, альтруистических и т. д.), не вытесняя и не заменяя их собой; публично-правовая мотивация сама указывает направление, в котором должно осуществляться право и исключает действие других мотивов.[13]13
  Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. № 1. С. 25–41.


[Закрыть] Иными словами, публичные права связаны в своем осуществлении, а частные в этом отношении свободны. Вместе с тем М. М. Агарков отмечал возможное наличие смешанных публично-правовых и частноправовых институтов – государство, его органы могут выступать в качестве юридических лиц участниками частноправовых отношений.

Современные ученые-юристы также высказывают различные точки зрения и подтверждают «перемешанность» публичного и частного права, наличие разнопрофильных элементов, одни из которых относятся к частному праву, другие – к публичному (например, публичные договоры в гражданском праве[14]14
  См., в частности: Алексеев С. С. Частное право: Научно-публицистический очерк. М.: Статут, 1999. С. 26.


[Закрыть]). Тем не менее все вышерассмотренные воззрения возможно свести к тому, что в основу отграничения публичного права от частного положено именно разграничение интереса (отдельного лица, группы лиц и т. п.), присутствующего в правоотношении, критерий которого следует искать через призму предмета и метода правового регулирования.

Важное значение имеет деление интересов по субъектному признаку: в зависимости от их носителя их можно классифицировать на частные, коллективные (групповые) и публичные интересы. В публичном и частном праве интересы отражаются по-разному – они либо взаимодействуют, либо противоречат друг другу. В идеале – они должны быть сбалансированными.

Обеспечение согласованного сочетания частных и публичных интересов требует уяснения роли интереса в правовом регулировании в целом.

Интерес как социально-психологическая категория является важной осознанной потребностью и побудительной причиной функционирования людей, деятельности общественных и государственных институтов. Но, как справедливо отмечено в юридической литературе, потребность и интерес – не одно и то же, хотя между ними существует неразрывная связь.[15]15
  Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве. С. 239; Экимов А. И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л., 1984. С. 9.


[Закрыть] Потребность – это состояние нужды в предметах и условиях, без которых невозможно развитие и существование живых организмов, их жизнедеятельность.

Интерес является потребностью, получившей в процессе развития общественных отношений «социальную окраску». Потребность выступает в качестве исходного момента интереса, обусловливая его содержание.[16]16
  Лавриненко В. Н. Проблемы социальных интересов в ленинизме. М., 1978. С. 34.


[Закрыть] Существует и иной взгляд на понятие «интерес» – осознанная и опредмеченная потребность.[17]17
  Першина И. В. Технико-юридические аспекты отражения интересов в российском законодательстве // Проблемы юридической техники. Н. Новгород, 2000. С. 220.


[Закрыть] Иными словами, потребность является лишь предпосылкой интереса.

Общенаучная категория «интерес» используется многими науками: философией, социологией, психологией, юриспруденцией, экономикой и т. д.

В философии интерес рассматривается как реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов.[18]18
  Философский энциклопедический словарь / гл. редакция: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев, В. Г. Панов. М., 1983. С. 213.


[Закрыть] В социологии интерес определяется как «свойство той или иной социальной общности – класса, нации, профессиональной или демографической группы и т. д., – которое самым существенным образом воздействует на социально-политическое поведение в данной общности, предопределяет ее важнейшие социально значимые акции»;[19]19
  Здравомыслов А. Г. Потребности. Интересы. Ценности. М., 1986. С. 75.


[Закрыть] в психологии интерес рассматривается через призму эмоциональной окрашенности – как определенное психическое состояние человека, как направленность его внимания на какой-либо предмет.[20]20
  Рубинштейн С. Л. Основы общей психологии. 2 т. М., 1989. Т. II. С. 111.


[Закрыть] Экономисты понимают интерес как непосредственное отношение между социальными субъектами по поводу воспроизводства продукта для удовлетворения экономических потребностей;[21]21
  Пахомов Ю. Н. Интересы в системе экономических отношений социализма. Киев, 1974. С. 45.


[Закрыть] стимул и мотивация хозяйственной деятельности субъектов.[22]22
  Кронрод Я. А. Законы политической экономии социализма: Очерки методологии и теории. М., 1966. С. 549–550.


[Закрыть]

Отдельного разговора требует понимание интереса правовой наукой. В юридической науке роль интереса впервые была исследована немецким ученым, родоначальником юриспруденции интересов Р. Иерингом, который считал, что право являет собой не формальную систему норм, а первостепенный метод упорядочения общества, представляющий собой переплетение массы состязающихся интересов.[23]23
  Иеринг P. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881.


[Закрыть] Р. Паунд рассматривал интерес в качестве требования или желания, которое человеческое существо индивидуально или в сообществе стремится удовлетворить и с которым поэтому социальный порядок должен считаться.[24]24
  Pound R. Jurisprudence, vol. 1–5. St. Paul, 1959. Р. 16.


[Закрыть] Впоследствии теория социальных интересов нашла отражение в воззрениях Ф. Гека, Г. Штоля, Р. Мюллер-Эрзбаха и др.

В исследование и развитие теории интересов внесли существенный вклад и дореволюционные отечественные правоведы: Г. Ф. Шершеневич, Е. Н., Е. В. Пасек, Е. Н. Трубецкой, И. А. Покровский, Ю. С. Гамбаров, Н. М. Коркунов, К. И. Малышев, С. А. Муромцев, П. П. Цитович, Л. И. Петражицкий и др.

Интересы в праве неоднократно становились предметом научного исследования в разных отраслях права и у советских/российских ученых, таких как М. М. Агарков, М. С. Строгович, Л. С. Явич, Б. Б. Черепахин, О. С. Иоффе, С. Н. Братусь, С. С. Алексеев, И. Л. Брауде, В. Е. Голубцов, В. П. Грибанов, Е. А. Флейшиц, С. И. Аскназий, Ю. К. Толстой, В. В. Лазарев, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. А. Тихомиров, Е. А. Суханов, В. В. Степанян, И. В. Ершова, Н. В. Витрук, Е. А. Ровинский, М. И. Пискотин, А. Я. Курбатов, О. Н. Горбунова, Д. Н. Горшунов, Н. И. Химичева, Г. В. Петрова, С. Г. Пепеляев, Н. С. Малеин, Р. Е. Гукасян, Д. М. Чечот, С. В. Михайлов, А. И. Экимов, С. Н., В. Ф. Попондопуло, С. Н. Сабикенов, М. В. Першин, Л. В. Туманова, О. О. Юрченко, С. В. Михайлов, К. Ю. Тотьев, П. П. Востриков, Ф. Фогельсон и др.

Несмотря на имеющуюся полемику относительно понятийного аппарата, представляется возможным заключить, что природа интереса рассматривается с трех позиций: либо в качестве субъективной категории, отражающей психическое состояние человека,[25]25
  Е. В. Пассек считал, что в основе интереса лежит элемент чисто субъективный – значение, придаваемое лицом обладанию чем бы то ни было, и, следовательно, он зависит в каждом конкретном случае исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей данного лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным) ценится каждым постольку, поскольку это последнее удовлетворяет субъективным потребностям обладателя. Поэтому естественным мерилом ценности (и, наверное, величины интереса) должно было бы, таким образом, служить субъективное чувство управомоченного. Е. В. Пассек. Неимущественный интерес и непреодолимая сила в гражданском праве. М.: Статут, 2003. С. 51.


[Закрыть] либо объективной, формируемой общественными отношениями и определяемой внешними по отношению к субъекту условиями.[26]26
  Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976, с.187; Мальцев Г. В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов советских граждан // Советское государство и право. 1965. № 10. С. 20; Экимов А. И. Интересы и право в социалистическом обществе. М., 1984. С. 6; Гукасян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 20–23; Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 23.; Глезерман Г. Е. Интерес как социологическая категория. Вопросы философии. 1966 № 1 °C. 18; Сабикенов С. Н. Об объективном характере интересов в праве // Советское государство и право. 1981. № 6. С. 38; Мальцев Г. В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов советских граждан // Советское государство и право. 1965. № 10. С. 20 и др.


[Закрыть] В юридической литературе существует и подвергшаяся критике[27]27
  Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 20.


[Закрыть] позиция, объединяющая в себе объективно-субъективную составляющую интереса, отражающую одновременно не зависимое от человека содержание и зависимую от его сознания форму.[28]28
  Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве // Советское государство и право. 1967. № 1; Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические вопросы субъективного права. Саратов, 1972. С. 210; Малько А. В. Законные интересы советских граждан: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1985. С. 5; Дзгоева Б. О. Соотношение частных и публичных интересов в правовом регулировании рекламы: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.


[Закрыть]

В настоящее время преобладают взгляды на интерес как на объективную категорию. Полагаем, что именно сочетание субъективного и объективного моментов наиболее полно отражает природу интереса.[29]29
  См. Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве // Советское государство и право. 1967. № 1. С. 51.


[Закрыть] Большинство социально значимых интересов попадают в сферу правового регулирования, объективная необходимость которого является причиной появления законных интересов.

Социальная обусловленность интересов позволяет их классифицировать на личные и общественные.

Частный и публичный интерес как основание и предел государственного регулирования

Обратимся к этимологии слова «частный»: толковые словари раскрывают его как «личный, не общественный, не государственный, принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству».[30]30
  Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 780.


[Закрыть] Иными словами, частные интересы являют собой интересы конкретных физических и юридических лиц, социальных групп (коллективный интерес). Соответственно, те отношения, где отсутствует непосредственный интерес государства как субъекта публичной (суверенной власти), и есть отношения, преследующие частный интерес, т. е. частноправовые отношения.[31]31
  Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений в участием государства. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2005. С. 44.


[Закрыть] В. Ф. Яковлев рассматривает частное право как право автономии, децентрализации, координации;[32]32
  Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 5.


[Закрыть] В. М. Корельский считает, что частное право есть юридическое выражение частной собственности.[33]33
  Корельский В. М. О сочетании частного и публичного в праве. В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 6.


[Закрыть]

Публичные интересы – это интересы общества и государства. В советской юридической литературе понятие публичности отсутствовало, ученые оперировали понятиями «общественный», «государственный», «социальный». Данное понятие стало усиленно обсуждаться лишь с проведением в 90-х гг. XX века в России государственно-правовых реформ. Несмотря на то, что действующее законодательство до сих пор не предусматривает термин «публичный интерес» (равно как и «частный интерес»), в юридической науке существует полемика относительно этимологии данного понятия.

Сразу необходимо отметить, что понятия «публичный интерес» и «государственный интерес» не тождественны и ставить знак равенства между ними ни в коем случае нельзя. В отечественной философской литературе публичный интерес (общественный) понимался как интерес большинства,[34]34
  Соловьев В. С. Предварительные замечания о праве вообще // Власть и право: Из истории русской православной мысли. Л. 1990. С. 93–94.


[Закрыть] где последний трактовался как интерес общности субъектов отношений, в которых они уравнены в своих интересах. Понятие публичного интереса как усредненного индивидуального и групповых интересов в каждой из сфер общественной жизни проявляется в различных формах и сочетается с «видовыми нормативными понятиями – интересы общества и государства, национальной безопасности, интересы народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы».[35]35
  Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 3–33.


[Закрыть]

Вместе с тем необходимо учитывать, что сущность правового государства в первую очередь исходит из социального аспекта своего функционирования, соответственно, основополагающим публичным (общественным) интересом должен являться признанный и гарантированный государством интерес граждан в получении социальной защиты и социального обеспечения (медицинская помощь, компенсации, льготы (ст. 7, 39 Конституции РФ)), удовлетворяемый за счет средств фондов обязательного государственного социального страхования (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пр.).

Отметим неоднозначную позицию Конституционного Суда РФ в ряде его актов в части отождествления интереса неопределенного круга лиц и государства, общественного интереса и государственного.[36]36
  Определение Конституционного Суда РФ от 20.11.2003 № 407-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мамиева Евгения Владимировича на нарушение его конституционных прав частью второй пункта 4 статьи 4 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине».


[Закрыть] Подчеркиваем, публичные интересы не должны ограничиваться только интересами государства.

Следует согласиться с определением «публичный интерес», предложенным Ю. А. Тихомировым, – «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»;[37]37
  Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.


[Закрыть] признанный государством и обеспеченный правом публичный интерес (интерес социальной общности) служит условием и гарантией его существования и развития.[38]38
  Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 54–55.; Корельский В. М. О сочетании частного и публичного в праве // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 53.


[Закрыть] Принимая данную позицию, можно заключить, что государство становится выразителем публичного интереса, отражающего суммарное отражение частных интересов и реализуемого в нормах права. Иными словами, общественные интересы должны преломляться через деятельность государства.[39]39
  См.: Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 75.


[Закрыть] При этом идеальной моделью должно стать именно совпадение государственного интереса и интереса публичного (общественного).

В юридической литературе по данному вопросу существует понятийная полемика. Так, по мнению М. И. Васильевой, публичные интересы включают в себя, во-первых, государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом, и, во-вторых, общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню их познания и которая может быть обеспечена правовой защитой.[40]40
  Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003.


[Закрыть] В понятие «публичные интересы» А. В. Кряжков вкладывает лишь те потребности, от которых зависит существование и развитие общества. Определение границы государственного вмешательства и составляет проблему разделения государства и гражданского общества, баланса публичных и частных интересов, интересов отдельного субъекта и интересов всего общества.[41]41
  Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 92.


[Закрыть] К. Ю. Тотьев понимает под публичным интересом – жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве.[42]42
  Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 25.


[Закрыть] В литературе иногда рассматривают публичный интерес как урегулированные нормами права, исторически сложившиеся и объективно существующие социальные потребности, пути и способы их удовлетворения.[43]43
  Сабикенов С. Н. Право и социальные интересы в период социализма. Алма-Ата, 1986.


[Закрыть]

Несмотря на имеющуюся понятийную вариативность и различные представления о соотношении интересов и потребностей, полагаем возможным заключить, что публичный интерес всегда должен выражать потребности гражданского общества. Без удовлетворения публичных интересов невозможно реализовать и частные интересы. Государство не может в отдельности реализовывать частные интересы, поскольку «частные интересы противоположны между собой; поэтому государство может только заботиться об общей границе всех интересов».[44]44
  Соловьев В. С. Указ. соч. С. 94.


[Закрыть]

Публичный интерес, всегда законодательно оформленный, имеет установленные формы правового признания. Иными словами, государство, согласованно выражая интересы общества, наделившего его соответствующими полномочиями, официально их закрепляет в установленных порядке и форме и обеспечивает мерами государственного принуждения,[45]45
  См., в частности, Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004; Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. С. 82.


[Закрыть] которые и являются гарантией их осуществления и развития.

В юридической литературе публичные интересы справедливо подразделяются по различным основаниям, в том числе на: а) материальные (экономические), связанные с производством, распределением и потреблением материальных благ; б) политические, лежащие в сфере государственной власти; в) духовные, связанные с духовными ценностями, продуктами духовного творчества (нравственностью, наукой, искусством).[46]46
  Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 94.


[Закрыть]

Государство является основополагающим участником публичных отношений, специфика правового статуса которого состоит в порядке определения/приобретения своей правосубъектности, установления метода правового регулирования (императивный или диспозитивный) того или иного законного интереса, способов их защиты, санкций, пределов их реализации. Примечательным является и то, что защита интересов должна прослеживаться не только на стадии подготовки законодательного акта, но и на стадии его применения.

Если назначение государства должно исходить из сочетания противоположных интересов – личного и общественного,[47]47
  См.: Чичерин Б. Н. Общее государственное право. М.: Зерцало, 2006. С. 14; Шигина Н. В. Интерес и его отражение в уголовном праве. Изд-во «Юрлитинформ». М. 2009. С.11; Малько А. В., Субочев В. В. Законные интересы как правовая категория. СПб., 2004. С 31–32.


[Закрыть] то цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе, в нахождении компромисса между ними через соответствующие законодательные акты, выступающие средством внешнего выражения публичного интереса, и в обеспечении порядка их реализации.

Вместе с тем правоприменительная практика подтверждает, что, выражая публичные интересы, государство зачастую допускает чрезмерное вмешательство в частные интересы, что нарушает принципы справедливости, равенства и соразмерности, которые должны соблюдаться при ограничении в конституционно значимых целях права и свободы человека и гражданина, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно подчеркивает, что конституционные ценности «могут вступать между собой в известное противоречие»[48]48
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.11.2004 № 17-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В. И. Гнездилова и С. В. Пашигорова».


[Закрыть] и органы государственной власти обязаны руководствоваться принципами «соразмерности», «разумной достаточности», «баланса публичных и частных интересов».[49]49
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2008 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «СЕБ Русский Лизинг», общества с ограниченной ответственностью «Нефте-Стандарт» и общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие «Нефте-Стандарт».


[Закрыть]

Осуществляя финансовую деятельность, государство одновременно выступает как субъект публичной власти и как собственник своего имущества,[50]50
  Андреева Л. В. Государственные нужды: гражданско-правовое и бюджетное регулирование // Российская академия юридических наук: Научные труды. Т. 1. М.: Юрист, 2001. С. 260; С. В. Запольский. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 22.


[Закрыть] поэтому немаловажным положением является и такой аспект, как противоправность выдавать государством за публичный интерес частные интересы, в том числе социально значимых групп (крупный бизнес, например), что будет не только противоречить принципу гражданского общества, но и являться коррупциогенной составляющей.[51]51
  Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики / пер. с англ. Б. Пинскера и А. Кустарева под ред. А. Куряева. М., 2006. С. 167–274; Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 22–29.


[Закрыть]

Полагаем, что у государства в силу специфики его правового статуса не должно быть частных интересов, должны быть лишь публичные, являющиеся преломлением частных интересов, поэтому постоянной задачей государства должна быть максимальная нейтрализация несанкционированного законом частного интереса в публичной власти, поскольку он искажает цели и задачи государства как общей организации народа.[52]52
  Полянский В. В. Публичные и частные интересы в конституционном праве: проблемы и гармонизация. Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 52.


[Закрыть] Интересной и достаточно справедливой является точка зрения бывшего заместителя министра Министерства экономического развития и торговли РФ А. В. Шаронова «…государство должно перестать быть собственником, ему следует усиливать свои позиции, выступая только в качестве регулятора. Оно должно быть над схваткой, а не становиться одним из игроков на рынке. Ведь менеджеры от государства всегда могут в случае конкуренции с негосударственными структурами прибегать к помощи госмашины и доказывать свою правоту не эффективностью и качеством товаров и услуг, а близостью к власти. Это бесперспективный путь».[53]53
  Докучаев Д. На нефть и газ надежды нет // Московские новости. 2005. № 46. С. 11.


[Закрыть]

«Стирание» четкой грани между публичным и частным правом и наполнение его новым содержанием, изменение масштаба и соотношения между ними позволяет придать финансовому праву на современном этапе его развития гуманитарный оттенок.[54]54
  См.: Тихомиров. Ю. А. Развитие концепции публичного права. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 12.


[Закрыть] Защищая публичные интересы и цели и обеспечивая их приоритет перед частными интересами, финансовое право постепенно берет ориентир на их защиту. При этом динамика определения объектов публичного права вызывается как объективными причинами, так и научным переосмыслением его предмета.

В период существования советской правовой доктрины идея разграничения права на публичное и частное в целом отрицалась, действовал принцип «применения и расширения государственного вмешательства в частноправовые отношения». Еще В. И. Лениным было указано на тотальное отвержение частного и признание в области хозяйства исключительно публично-правового.[55]55
  Ленин В. И. О задачах Наркомюста в условиях новой экономической политики. Письмо Д. И. Курскому // Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.


[Закрыть]

В настоящее время финансовое право стремится сочетать государственные, общественные интересы с частными. В период развития рыночных отношений в сфере финансов наблюдается активизация применения договорного метода (тенденция к децентрализации), роль государства в регулировании фондов денежных средств изменяется, финансово-правовая составляющая в системе публично-правового регулирования бюджетных, налоговых отношений, отношений в сфере страхования и т. п. также видоизменяется, возрастающую роль[56]56
  Ковальчук А. Т. Финансовое право в рыночных системах. Теоретическое исследование в практическом контексте. Киев, 2008.


[Закрыть] приобретают такие финансово-экономические институты, как холдинги, финансово-промышленные группы, концерны и т. п.

Одним из ключевых критериев разделения права частного и публичного является метод правового регулирования, представляющий собой совокупность приемов юридического воздействия на поведение людей.[57]57
  Теория государства и права: Учебник для вузов / отв. ред. д.ю.н., проф. В. Д. Перевалов. М., 2007. С. 454.


[Закрыть] Еще И. А. Покровский отмечал, что разграничение публичного и частного права следует проводить в зависимости от способа и приема правового регулирования.

Основную сущность публичного права (права государственного, уголовного, финансового и т. п.) составляет прием юридической централизации. Напротив, в областях, причисляемых к сфере частного права, государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений, предоставляя возможность саморегулирования физическим и юридическим лицам. Вследствие этого нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть отменены или заменены частными определениями (jus dispositivum).[58]58
  Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 39–40.


[Закрыть] В процессе определения методов правового регулирования интересов (частных и публичных) нормы, устанавливающие такие методы, могут содержаться в различных отраслях права. Сложившаяся ситуация подтверждается и теорией права, утверждающей, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования как императивные, так и диспозитивные нормы.[59]59
  Общая теория государства и права / под ред. Марченко М. Н. Т. 2. М., 1998. С. 234–235.


[Закрыть] Вместе с тем следует отметить, что их сочетание различно и они должны определяться функционально-целевой направленностью отраслевого регулирования. Более того, необходимо отметить, что субсидиарное применение норм одной отрасли к другой в силу прямой к ней отсылки не меняет их отраслевой принадлежности.

Перемещение акцентов из сферы публично-правового регулирования в частноправовую сферу касается прежде всего таких институтов гражданского общества, как договорное регулирование, саморегулирование и т. п., являющих собой некий компромисс, служащий наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами.[60]60
  Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С.56.


[Закрыть]

Несмотря на то что основным методом правового регулирования финансовой системы является публично-правовой (императивный) метод,[61]61
  Также необходимо отметить, что наряду с методами рекомендаций и согласования в последнее время субъекты финансовых правоотношений все чаще самостоятельно устанавливают финансовые обязанности и определяют их содержание (напр., ст. 67 НК РФ).


[Закрыть] зачастую и ей не чужд диспозитивный метод правового воздействия, приобретающий в последнее время все больший охват (налоговые, бюджетные, банковские, страховые правоотношения и т. п.) и отражающий усиление внимания к законным интересам личности. Вместе с тем необходимо отметить, что зачастую используемый финансовым правом диспозитивный метод носит условный характер и в основном используется для удовлетворения публичного (общественного) интереса (например, общественный контроль, являющийся составным элементом финансового контроля, выражает интересы общества, налоговое стимулирование и др.). При этом в конечном итоге реализация этого принципа отражается на частных интересах личности.