Текст книги "Публичные и частные интересы в финансовом праве"

4. Договоры и соглашения

Одним из способов диспозитивного метода в бюджетном праве является заключение договоров и соглашений. Частью 3 ст. 11 Конституции России установлено, что разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и иными договорами. Впервые такие договоры появились в Российской Федерации в переходный к рыночной экономике период (их было около 50). Ранее было высказано предположение, что постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенной Конституцией, многие договоры отомрут, их заменят конкретные договоры о совместных инвестициях, о займах и др..[126]126
  См.: Конюхова Т. В. Основные направления развития бюджетного законодательства // Законодательство России в XXI веке. М.: «Городец-Издат», 2003. С. 83–84.


[Закрыть] Ряд договоров между Российской Федерацией и ее субъектами в 2003 г. фактически утратили силу в связи с достижением цели (и по другим причинам) и после заключения отдельных договоров, как правило, прекратили свое существование.[127]127
  См.: СЗ РФ. 2002. № 15, 16, 21; См.: Конюхова Т. В. К вопросу об актах бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 12. С. 46–55.


[Закрыть] Однако регулирование бюджетных отношений в бюджетном праве в форме договоров и соглашений продолжается.

На конференции, состоявшейся 30 июня – 1 июля 2007 г. на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета на тему «Договор в публичном праве»,[128]128
  См.: Договор в публичном праве. М.: Волтер Клувер, 2009. С. 3, 4.


[Закрыть] выявилось, что по вопросу публичного права среди ученых не имеется единства мнений в понимании природы, сущности договоров. Между тем использование договорных отношений в бюджетном праве является важным признаком развития демократического общества. Сочетание односторонне-властного воздействия публичных субъектов на частных лиц с использованием договорных механизмов позволит усовершенствовать государственное управление и явится важным средством демократического общества.

В. В. Полянский на указанной конференции в своем выступлении «Конституционно-правовой договор как средство гармонизации публичных интересов» указал, что при тенденции к децентрализации более целесообразен договор, при централизации – закон. В арсенале федеральной власти: законодательство и договоры (ч. 3 ст.11 Конституции России) и соглашения (ч. 2 ст. 78 Конституции). В настоящее время договор как средство гармонизации публичных интересов государства и частных интересов субъектов бюджетного права заключается, главным образом, по финансированию социально значимых сфер жизни, когда публичные интересы необходимо защищать для поощрения, например, частного спонсорства.[129]129
  См.: Договор в публичном праве. М.: Волтер Клувер, 2009. С. 1–9.


[Закрыть] Он считает эти договоры и соглашения конституционными, но отмечает, что в них имеются нормы финансового права. По мнению автора настоящей главы, в основном это нормы бюджетного права. Гриценко Е. В., раскрывая роль нормативных договоров и соглашений в развитии федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации и пределы их использования в сфере регулирования как муниципальных отношений, так и договоров и соглашений о сотрудничестве, приходит к заключению, что все еще не все вопросы указанных договоров в нормативно-правовой системе решены.[130]130
  «Договор…». С. 21–42.


[Закрыть]

По мнению автора главы, нуждаются в правовой регламентации как порядок заключения, утверждения, прекращения, так и сам предмет названных договоров, механизмы их реализации, ибо, несмотря на тенденцию их сокращения, в сфере публичной власти невозможно полностью отказаться от договоров и соглашений, поскольку они в бюджетной деятельности государства выполняют важную роль в сочетании федеральных интересов и интересов субъектов Российской Федерации. Однако существует мнение, что ошибочно признавать самостоятельность финансово-правовых договоров.[131]131
  См.: Мороз С. Д. Договор займа. Понятие и особенности. Юристъ. Сноска извлечена из кн. «Договор в публичном праве». М.: Волтерс Клувер. С. 214; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006. С. 108.


[Закрыть] С данной точкой зрения невозможно согласиться.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации – регулятор публичных и частных интересов

Нам предстоит исследовать, как Бюджетный кодекс РФ регулирует публичные и частные интересы субъектов бюджетного права. В БК РФ имеется ряд статей, где указывается, что правовое регулирование части отношений осуществляется гражданским законодательством либо договором, и мы рассмотрим некоторые из них.

К бюджетным ассигнованиям с 1 января 2011 г. относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

1. Оказание государственных (или муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (или муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг[132]132
  Более подробно см.: Публичные услуги и право / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: Изд. Норма, 2007.


[Закрыть] для государственных (или муниципальных) нужд раскрывается во многих статьях БК РФ (ст. 69, 69.1 БК РФ и др.). К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:

обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), физическим и (или) юридическим лицам;[133]133
  О применении абзаца третьего статьи 69.1 (в части бюджетных учреждений) до 1 января 2012 г. см.: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.


[Закрыть]

предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения), в том числе в целях:

оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

закупки товаров в государственный материальный резерв.

Общим нормативным актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), приняты и конкретные нормативные правовые акты.[134]134
  См.: Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540; Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «Об оборонном заказе» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 6.


[Закрыть]

Законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса и состоит из указанного Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону № 94-ФЗ.

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Такой контракт имеет публичный характер.

Гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях Закона № 94-ФЗ считается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются на срок, не превышающий трех лет, за исключением гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, обслуживанию и (или) эксплуатации объектов капитального строительства, а также образовательных (высшее и среднее профессиональное образование) услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые могут заключаться на срок, превышающий три года, в случае, если длительность производственного цикла выполнения данных работ, услуг составляет более трех лет.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 ст. 72 БК РФ. Бюджетные учреждения,[135]135
  Следует иметь в виду, что бюджетные учреждения в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 г. будут переводиться в новый тип – в казенные учреждения.


[Закрыть] органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок,[136]136
  См.: постановление Правительства РФ от 3 марта 2006 г. № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов», которым установлено, что указанным органом является Федеральное казначейство (СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1110).


[Закрыть] осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов (ст. 73 БК РФ). В законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета. До утверждения указанного порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.[137]137
  См.: Приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н (в ред. 17.08.2010). (Здесь и далее акты Минфина РФ приведены по данным СПС Консультант-Плюс.)


[Закрыть]

Таким образом, полагаем, что предусмотрено создание публичного контракта как комплексного (смешанного) института на основе гражданского, административного и бюджетного права; нормы различных отраслей права позволяют сочетать как публичные (государственных органов), так и частные интересы производителей.

Комплексный институт является неотделимой частью определенной отрасли (подотрасли) права, и вместе с тем он комплексный, поэтому в него входят элементы другой отрасли, так характеризовал комплексный институт С. С. Алексеев.[138]138
  См.: Алексеев С. С. Общетеоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 83.


[Закрыть] На двойственную природу комплексных институтов указывает и Т. Я. Хабриева.[139]139
  См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 7.


[Закрыть] Ранее в юридической доктрине считалось, что договоры о размещении государственного заказа относятся к административному праву. Представляется, что такое утверждение в настоящее время не соответствует действительности, поскольку в самом Законе № 94-ФЗ указывается на наличие норм различных отраслей права.

2. Статья 80 БК РФ регулирует порядок предоставления бюджетных инвестиций (ст. 6 БК РФ) юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, указанным в п. 1 указанной статьи, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований, после чего заключается договор. Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций. Как ясно видно, такие договоры имеют публичный характер. Правовая природа договора о предоставлении инвестиций как публичного договора определяется властными предписаниями, т. е. публичный его характер позволяет его отнести к бюджетному праву, но имеются и частные интересы (более подробно о бюджетных инвестициях см. ниже).

3. Бюджетный кредит (ст. 6, 93.2 БК РФ)[140]140
  См. ст. 6 БК РФ о понятии дефицита бюджета – превышения расходов бюджетов над его доходами. В то же время в ст. 92 БК РФ установлен другой порядок определения дефицита. Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных статьей 92.1 БК РФ ограничений влечет применение предусмотренных БК РФ мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. До 1 января 2013 г. установлен иной порядок. См. Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ (СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 18).


[Закрыть] предоставляется Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующими законами (решениями) о бюджете. Он является одной из мер, принимаемых при дефиците бюджета.

Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) в определенных случаях. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности.

Если иное не установлено договором, обязанность по возврату бюджетных кредитов, а также по внесению платы за пользование ими считается исполненной с момента совершения Центральным банком Российской Федерации операции по зачислению (учету) денежных средств на единый счет соответствующего бюджета.

Под реструктуризацией обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения.

В порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о судопроизводстве, об исполнительном производстве и о несостоятельности (банкротстве), финансовые органы вправе принимать решения о заключении мировых соглашений.

Установлено предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, всем местным бюджетам (ст. 93.3 БК РФ) на срок до трех лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете.

Определен порядок взыскания денежных средств при просрочке погашения бюджетных кредитов с субъектов Российской Федерации за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, предусмотренных специальными режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. Если просрочка погашения произведена поселением, то аналогично взыскание может быть произведено из дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района или за счет доходов от федеральных, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.

Особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией определены статьей 93.4 БК РФ; назовем ряд мер, применяемых Министерством финансов Российской Федерации: а) удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; б) взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам); в) требуются от имени Российской Федерации для возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, в том числе задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность Российской Федерации, и другие меры.

В стране создан Фонд национального благосостояния как часть средств федерального бюджета и действует Резервный фонд. Полномочия по управлению фондами принадлежат Министерству финансов РФ, которое реализует их в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такие мощные особенности защиты интересов государства, несомненно, не оставляют иного мнения, как отнести договор бюджетного кредита, а также договоры о реструктуризации и мировые сделки к публичному договору, т. е. бюджетному праву. Но следует отметить, что исполнение вышеуказанных договоров влечет за собой удовлетворение также частных интересов юридических лиц.

В юридической литературе отмечалось, что в одних случаях бюджетные нормы отражают публичные интересы, а в других случаях они же выражают частные интересы.[141]141
  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государственное право. 1996. № 1. С. 5.


[Закрыть] Примером этому могут служить трансферты в межбюджетных отношениях. Так, в федеральном законе о федеральном бюджете утверждаются общая сумма ассигнований в целом по России и конкретные суммы, подлежащие передаче субъектам Российской Федерации (трансферт). В этом случае общая сумма ассигнований отражает публичные интересы Российской Федерации, а конкретные ассигнования для субъектов Российской Федерации (трансферт) выражают их частные интересы (все субъекты желают получить как можно больше ассигнований). Когда же трансферт получен субъектом Российской Федерации, он выражает публичные интересы этого субъекта, а трансферты муниципальным образованиям являются их частными интересами (в свою очередь, муниципальные образования также желают получить как можно больше ассигнований).

4. Правовое регулирование государственного и муниципального долга осуществлено нормами главы 14 БК РФ (ст. 6, 97–121). К государственному долгу (ст. 97 БК РФ) относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть в виде обязательств (менее года – краткосрочные, от 1 года до 5 лет среднесрочные и долгосрочные – до 30 лет) по: 1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации; 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 4) государственным гарантиям Российской Федерации; 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

Государственный долг субъекта Российской Федерации, по мнению автора, следовало бы понимать как долг его бюджета по определенным видам обязательств. В статьях БК РФ раскрывается структура государственного долга как группировка долговых обязательств по строго установленным БК РФ видам обязательств. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных видах, за исключением указанных в п. 2 ст. 99 БК РФ по:

ценным бумагам субъекта Российской Федерации[142]142
  Правовое регулирование отношений в области эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации осуществляется в настоящее время целым рядом федеральных актов, в частности, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 5005), Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных бумаг» от 20 апреля 1998 г. № 136-Ф (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814), а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.


[Закрыть] – первый вид;

бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, – второй вид;

кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от иностранных банков и международных организаций, – третий вид;

государственным гарантиям субъекта Российской Федерации – четвертый вид.

В условиях становления рыночных отношений в Российской Федерации стало развиваться обширное региональное законодательство в области государственного долга субъектов Российской Федерации. Это законодательство весьма неоднородно. В субъектах отношения в области государственного долга конкретно регулируются правовыми актами различного характера; так, например, в Республике Коми – Законом Республики Коми от 2 января 2002 г. № 2-РЗ (в ред. от 11 мая 2006 г.) «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике», в Республике Башкортостан – постановлением Правительства Башкортостан «О мерах по регулированию долговых обязательствах Республики Башкортостан» от 14 декабря 2001 г. № 317 (в ред. от 27 июня 2003 г. № 159).[143]143
  Сведения об актах субъектов Российской Федерации указаны по данным СПС Консультант-Плюс.


[Закрыть]

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по: 1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, кроме указанных (ст. 100 БК РФ). Порядок выдачи гарантий, прекращения долговых обязательств по государственному и муниципальному долгу, порядок их списания, а также порядок управления государственным и муниципальным долгом, учета довольно детально урегулирован БК РФ.

Следует учесть, что Гражданский кодекс Российской Федерации в гл. 42 «Заем и кредит», в частности, определил понятия займа (ст. 807), облигации (ст. 816), государственного займа (ст. 817), кредита.

В юридической литературе отмечалось, что, несмотря на наличие гражданско-правового и административно-правового содержания, в сфере государственного долга преобладают нормы финансового законодательства и предлагается определять государственный долг в качестве финансово-правового института как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, в которых государство выступает как заемщик или гарантом с целью финансирования дефицита бюджета.[144]144
  См.: Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9. В своей диссертации диссертант предсказывал финансовый кризис и предлагал антикризисные меры.


[Закрыть]

В правовом институте государственного долга бюджетного права используются как властные методы регулирования бюджетных отношений, так и договорные, причем даже добровольные (например, приобретение облигаций). Публичные интересы государства (выпуск облигаций в связи с необходимостью погасить дефицит бюджета) сочетаются с интересами граждан, при этом более тесные – с гражданами, приобретающими облигации.

5. В главе 15 БК РФ «Внешние долговые требования Российской Федерации» (ст. 122–128) определяются внешние долговые требования Российской Федерации, государственный финансовый кредит, государственный экспортный кредит, их объем, порядок их предоставления, реструктуризации, а также уступка требования. Интересы Российской Федерации защищают все нормы этой главы, а интересы населения более всего защищает, по мнению автора, порядок ратификации договоров о реструктуризации, поскольку «прощение» долга ставится под око парламентского контроля.[145]145
  См.: Право и финансовый контроль / под ред. Н. М. Казанцева и Е. И. Ивановой. М.: Эксмо, 2009.


[Закрыть]

Таким образом, анализ правового регулирования публичных и частных интересов в бюджетном праве, регулируемых нормами БК РФ, показывает, что в последние годы применение договорных отношений несколько расширилось. В юридической литературе отмечалось, что частое изменение норм бюджетного права объясняется многими причинами, в том числе быстрыми изменениями в экономике страны и социальной сфере, а в отдельных случаях – низким качеством нормотворчества, а также его лоббированием отдельными группами, поскольку государство именно с субъектами этих отношений вступает чаще всего в гражданские правоотношения.[146]146
  См.: Мутушев Р. М. Неналоговые доходы федерального бюджета: правовые проблемы регулирования: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2009.


[Закрыть]

Однако это не означает устранения властных полномочий, ибо бюджетные правоотношения, как правило, являются реализацией публичных, а гражданские отношения – частных интересов.[147]147
  Еще Годме П. М. указал, что нельзя забывать о функциональном различии между государственными и частными финансами. См.: Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.


[Закрыть] Все это способствует лучшему сочетанию федеральных интересов и интересов субъектов Российской Федерации, а в конечном счете, способствует защите интересов граждан, поскольку правовое регулирование публичных интересов и частных интересов в бюджетном праве направлено на защиту интересов граждан.

Подводя итоги, следует отметить, что бюджетное правоотношение относится к публичному праву; оно является формой реализации публичных интересов. Бюджетно-правовые нормы, как правило, являются средством реализации интересов государства, всего общества, социальных групп. Они отличаются от норм гражданского права, являющегося выразителем, как правило, интересов хозяйствующих субъектов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг. поставлены ее цели и задачи, указаны основные приоритеты бюджетных расходов, среди которых повышение эффективности социальной защиты населения.

Чрезвычайно важным является своевременное принятие законов, отвечающих основным направлениям бюджетной политики, основным принципам развития общественных отношений на данной стадии общественного развития государства и экономики, что способствует сочетанию публичных и частных интересов государства и общества.

Оценка эффективности законов, правовых норм, действующих в бюджетном праве, осуществляется в целях совершенствования правоприменительной и правотворческой деятельности, что дает возможность своевременно совершенствовать бюджетное законодательство. Поэтому очень важна своевременная ликвидация негативных последствий и осуществление контроля за ходом реализации бюджетной политики, направленной на сочетание публичных интересов и частных интересов в бюджетном праве.

В условиях доктринального признания деления отраслей права на публичные и частные остро встает вопрос о сущности бюджетно-правовых договоров и комплексных отраслей права. В юридической печати высказаны различные точки зрения по вопросу применения термина «финансово-правовой договор». Одни ученые считают, что не существуют финансово-правовых договоров, другие утверждают о наличии в конституционных и административных договорах норм бюджетного права. К последним присоединяется и автор главы.

Когда в соответствии с законодательством в бюджетном праве применяется договор, то не создается новое бюджетное отношение, а появляется лишь сопутствующее правоотношение, способствующее эффективности бюджетного правоотношения.[148]148
  В теории права иногда бытует такое мнение.


[Закрыть] И наоборот, это положение относится и к другим отраслям права, где появляются нормы бюджетного права. Исходя из этого положения, автор полагает, что бюджетные правоотношения не могут быть комплексными. Комплексными могут быть только правовые институты, служащие соединению всех отраслей в единую, национальную систему права. Поэтому автор полагает, что финансовое право (включая его подотрасли, в том числе и бюджетное право) является самостоятельной, теперь иногда именуемой фундаментальной отраслью российского права, пронизывающей все отрасли права.

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации до 2013 г., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р,[149]149
  См.: СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.


[Закрыть] направлена на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации, она способствует повышению эффективности бюджетной системы на основе сочетания принципов самостоятельности всех уровней власти и единства их общих интересов, переходу на формирование проекта федерального бюджета на программно-целевой основе, что ускорит внедрение бюджетирования и будет способствовать стабилизации бюджетного законодательства.

Указание Конституции Российской Федерации на официальный характер статистического и бухгалтерского учета (п. «о» ст. 71) предполагает его публичность, а значит, необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность бухгалтерско-учетной информации. Для этого действует финансовый контроль, который осуществляется органами государственной власти, и дополняется он общественным контролем, выражающим частные интересы общества и граждан.