Текст книги "Политология"

Демократическое реформирование общества связано с формированием правового государства, призванного быть на страже интересов и потребностей людей, их прав и свобод. Это государство, основанное на праве и ограниченное им в своих действиях, подчиненное воле народа как суверена власти.

Идея власти закона, одинакового для всех граждан, звучала еще в VI веке до н. э. в устах афинского политического деятеля Солона. Проблема соотношения естественных прав человека и законов государства была поставлена Аристотелем и Цицероном. Концепция же правового государства в основных проявлениях сформировалась в XVII–XIX веках в трудах Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, Джефферсона, Мэдисона, К.Т. Велькера, Р. фон Моля (в работах двух последних окончательно утвердился термин «правовое государство»).

Правовое государство – объективная необходимость и величайшая социальная ценность, эффективный способ организации общества и управления им. Оно означает состояние всеобщей подвластности закону: закон – единственно возможное средство выражения и закрепления потребностей и интересов каждого человека и всего общества, превращения воли народа в общеобязательный регулятор общественных отношений, возведения этой воли в ранг правил, которым подвластны все.

Правовое государство есть правовая форма осуществления государственного суверенитета народа. Это означает, что все публично-властные полномочия находятся у государства и его органов, а организация и функционирование самой власти строится на правовых началах. Создание такого государства предполагает, по мысли ряда исследователей, признание порочности концепции о приоритете государства над правом и ошибочности этатистского правопонимания, при котором право сводится к законам, целиком зависящим от волеизъявления тех, кто фактически осуществляет господство. Правовое государство может базироваться только на утверждении закономерного воздействия права на государство, исключающего несвязанность любой политической деятельности основами права, нравственности, гуманизма. «Правление закона» может быть атрибутом правового государства лишь тогда, когда сами законы адекватны необходимому правопорядку.

Пути формирования правового государства.

1. Превращение закона в решающее средство управления всеми сторонами жизни общества, для чего необходимо изменение соотношения закона с подзаконными актами в пользу первого.

2. Достижение такого состояния общества, при котором соблюдение закона было бы выгоднее, чем его нарушение, что предполагает высокий уровень правовой культуры населения, его правовую грамотность.

3. Четкое разделение властей, предполагающее разграничение объема полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти, между центром и регионами, а также использование системы сдержек и противовесов, позволяющей осуществлять взаимный контроль, не допускать чрезмерной концентрации полномочий одной из ветвей или одним из институтов власти, что предостерегает от волюнтаризма, создания культа личности.

4. Превращение правоохранительных органов в рабочий механизм, активно содействующий становлению правопорядка.

5. Децентрализация управления, разграничение функций центральных структур власти и органов самоуправления, расширение компетенции последних.

Таким образом, государство занимает в политической системе центральное место, обусловливаемое его природой и назначением как особого инструмента, обладающего наибольшими властными полномочиями.

1. Определите роль и признаки политического института.

2. Прокомментируйте положение Ф. Энгельса: после раскола на противоположные классы у государства появилась принципиально новая функция – посредством насилия охранять условия существования и господства правящего класса против класса угнетенного.

3. Правы ли основоположники марксизма, предположившие, что в далеком будущем (бесклассовом обществе) государство как политический институт отомрет?

4. Выберите словосочетания, раскрывающие патернализм государства: «государство заботится о малоимущих», «государство создает равные стартовые условия», «государство – ночной сторож», «государство использует налоговые послабления».

5. Дайте комментарий выведенному Платоном закону: закон – господин, правитель – его раб.

1. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства, церкви и граждан. Соч. в 2 т. Т. II. М., 1991.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Эксмо, 2011.

3. Сахаров НА. Институт президентства. М., 1994.

4. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства / Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21.

Государственное устройство – один из ключевых вопросов функционирования общества. От его особенностей зависит степень эффективности сочетания вертикали и горизонтали управления.

Форма государственного устройства – это способ территориально-политической организации государства. Различают две основные формы государственного устройства: унитарное, федеративное (федерация). Иногда выделяют такие формы, как конфедерация, союзы, содружества и объединения. При этом следует подчеркнуть, что конфедерация – это межгосударственный союз, образованный путем подписания международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет.

Унитарное государство (от фр. unitaire, лат. unitas – единство) – это единое централизованное государство, не разделенное на самоуправляющиеся единицы.

Унитарная форма государственного устройства характеризуется следующими признаками:

1. Единая территория, существует административное деление, но административные единицы не имеют политической самостоятельности, хотя некоторым может быть предоставлен статус автономии (самоуправление) – национальной, территориальной, культурной.

2. Единая конституция, действующая на всей территории страны без каких-либо ограничений; единая система высших органов государственной власти – парламент, глава государства, правительство, судебные органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию страны.

3. Единая система права и судебная система, единое гражданство.

4. Единый государственный бюджет, налоговая, валютная системы.

Унитарность предполагает централизацию всего государственного аппарата, прямой или косвенный контроль над местными органами власти. При этом централизм проявляется в разной степени и в разных формах, вплоть до назначения центральными органами своих представителей для управления административно-территориальными единицами вместо выборных органов власти. В то же время в большинстве современных демократических государств имеются выборные органы местного самоуправления (например, коммунальные советы в Италии и Франции), которым государство делегирует часть функций: сбор местных налогов, благоустройство, строительство, просвещение, здравоохранение и др. Местные судебные органы власти являются звеньями единой судебной системы.

Унитарными является большинство современных государств.

Федеративное государство, или федерация (от лат. foederare – союз, объединение) – это форма государственного устройства, при которой входящие в его состав государственные образования – субъекты федерации – обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Федерация – это союзное государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований.

Федеративное государство характеризуется следующими признаками:

1. Федеративно-территориальное деление, то есть территория государства состоит из территорий субъектов федерации (штатов, провинций, земель, республик), и в политико-административном отношении не представляет собой единого целого (при единой системе охраны границ). Субъекты федерации могут иметь свое административно-территориальное деление.

2. Государственные образования, составляющие федерацию, являются ее равноправными субъектами, обладающими относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью.

3. Субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не имеют права одностороннего выхода.

4. Субъекты федерации могут иметь свои конституции (или уставы), они разрабатываются на основе федеральной конституции, не должны ей противоречить. Это правило распространяется и на государства, вступившие в федерации имея ранее принятую конституцию. Некоторые федерации не предоставляют права своим субъектам иметь конституцию.

5. Субъекты федерации имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т. п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов федерации, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации. Законодательные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, в противном случае они считаются недействительными.

6. Субъекты федерации имеют свою систему законодательных и исполнительных органов власти. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами: порядок их организации, процедуры и пределы юрисдикции определяются федеральной конституцией. Однако название органов власти и форма организации системы власти могут быть в юрисдикции субъектов федерации. Органы власти и управления субъектов федерации обычно копируют федеральную структуру, но могут и отличаться.

7. Федеральный парламент в федеративном государстве обычно двухпалатный. Верхняя палата является представительством субъектов федерации на основе территориального или национально-территориального представительства и состоит из представителей всех субъектов федерации. Нижняя палата является органом федерального представительства и избирается по избирательным округам.

Таким образом, федеративные государства базируются на некоторых общих принципах.

В свою очередь, объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является непременным условием федерации. Федерализм предполагает сохранение целостности государства, поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации, а также не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений.

В настоящее время в мире насчитывается около 50 федеративных государств.

С точки зрения теории управления, представление о принципах федерализма связано в первую очередь с разделением объемов полномочий между уровнями управления. Так, федерализм может быть определен как принцип территориально-политической организации общества, на основании которого отдельные административно-территориальные образования получают в числе других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть функций государственного управления.

В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, что диктует проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.

Обычно конституция федерации устанавливает перечень полномочий, которые относятся к ведению федерации. Все остальные вопросы относятся к ведению ее субъектов. В федеральной конституции может устанавливаться также перечень вопросов совместного ведения. Объем прав и полномочий субъектов федерации зависит от исторических традиций, уровня развития и других факторов, при этом равенство субъектов федерации является непременным условием федерации.

В истории развития государств встречаются различные виды федерации: симметричные и асимметричные, сформированные по административно-территориальному принципу, национально-территориальному и смешанные. Они делятся на государственно-территориальные образования и автономии (Бельгия, Канада) или могут быть основаны на союзе суверенных государств (СССР, Чехословакия, Югославия).

Симметричные федерации, которых большинство, состоят из однотипных субъектов, имеющих равные политико-правовые статусы, сформированные по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции).

Асимметричные федерации состоят из разнотипных субъектов, имеющих разные политико-правовые статусы.

Структурная асимметрия предполагает, что в конституции страны заложена асимметрия, – деление на субъекты федерации и другие территории, которые субъектами федерации не являются (например, острова, анклавы и т. п.). Примером такого типа федерации является Республика Индия.

Фактическая асимметрия – все субъекты федерации по конституции равноправны, но фактически имеют разные политикоправовые статусы (Российская Федерация).

Скрытая асимметрия – все субъекты федерации по конституции страны равноправны, имеют равные политикоправовые статусы, но разное представительство от субъектов федерации в парламенте страны (Федеративная Республика Германия).

Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Федеративные отношения вносят новый аспект в государственно-управленческие процессы. Становление новой системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития федеративных отношений в России, с выработкой новой региональной политики.

Россия представляет собой особый усложненный тип федерации, что накладывает свой отпечаток на особенности управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной стратегии государства.

Формирование новой модели федеративного устройства происходит в несколько этапов, с чередованием периодов дезинтеграции и реинтеграции, которые поочередно сменяют друг друга. Остановимся на наиболее важных из них.

Федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции РФ. Глава 3 «Федеративное устройство» закрепляет основные принципы федерализма: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в РФ. Субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации».

Российская Федерация – самое большое и многочисленное в мире федеративное государство, оно состоит (по Конституции РФ) из 89 субъектов федерации 6-ти видов: 21 республика, 10 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по удельному весу городского населения, по этноконфессиональ-ному составу, культурно-образовательному уровню и стадии социально-экономического развития. Сам этот факт накладывает свой отпечаток на сложности федеративного устройства и федеративных отношений. Россия представляет собой особый усложненный тип федерации.

Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений.

Еще одной особенностью территориального устройства России является особая «матрешечная» структура Федерации, то есть одни субъекты Федерации входят в состав других. Неопределенным является положение автономных округов и автономной области: с одной стороны, они имеют по Конституции равные с другими субъектами права, с другой – входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и области обладают элементами учредительной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, образуют свои органы власти, являются равноправными участниками международных отношений и внешнеэкономических связей.

Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев и областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. На практике органы власти автономного округа и соответствующего края или области строят свои отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом взаимных интересов, также не исключается возможность передачи со стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом данная схема построения федерации не исключает конфликтов.

Управленческой проблемой номер один является фактическая асимметрия Российской Федерации, так как порождает целый ряд противоречивых тенденций, которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ региональной политики.

Равноправные по Конституции РФ субъекты Федерации имеют разные государственно-правовые статусы:

– республики признаются государствами и могут иметь свои конституции, законодательство, два государственных языка и государственную символику;

– края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – административно-территориальные образования, имеют свой устав и законодательство.

Таким образом, республики обладают практически всеми признаками государственности, в результате чего складывается резкая политико-правовая асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов Федерации.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали». Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федеральных и региональных органов власти, проблема разделения властей по вертикали остается неурегулированной. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Как уже отмечалось, в Конституции РФ выделяются вопросы, относящиеся:

• к ведению Федерации – ст. 71 Конституции РФ;

• к совместному ведению – ст. 72 Конституции РФ;

• к ведению субъектов Федерации – ст. 73 Конституции РФ.

Подобная практика закреплена в конституциях и других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 блоков вопросов. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате очень большое количество вопросов оказываются «спорными» и требуют дальнейшего правового регулирования. Такие вопросы, как природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользования и т. п. Всего, по оценкам специалистов, требуется разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного ведения).

Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются, а лишь обозначается, что вне пределов ведения Федерации и совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты Федерации, особенно республики, в процессе становления часто относили к «своим» ряд вопросов, относящихся к ведению Федерации.

Многие особенности и проблемы современной Российской Федерации коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, то есть не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а «сверху»: центральные власти провозгласили части государства субъектами РФ своими актами (хотя и по их добровольному согласию).

С точки зрения принципов организации федерации могут быть договорные и конституционные. В 90-е годы XX века Российская Федерация получила отдельные дифференцированные договоры с каждым своим субъектом. Всего было заключено около 40 таких договоров. Смешанное конституционно-договорное построение стало еще одной не самой выигрышной особенностью российского федерализма. Следует отметить, что подобная практика заключения договоров – прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. 2000-е годы – период федеральных реформ, направленных на укрепление властно-управленческой «вертикали» власти. Практика заключения сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и центром была прекращена.

Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов Федерации. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. Из 89 субъектов РФ (по Конституции) в разные периоды только 8-10 являются регионами-донорами, остальные в разной степени – дотационные.

В результате все регионы России можно разделить на две неравные группы: «приспособившихся» к новым условиям и «не приспособившихся», в перспективе это означает деление Федерации на развивающуюся и стагнирующую части. Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами 10 % валового внутреннего продукта.

Методы распределения – какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета – несовершенны, это оставшиеся от командно-административной системы методы распределения финансов на нерыночной основе. Нет критериев определения дотационного региона. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Нагрузка на регионы-доноры постоянно возрастает. Данное обстоятельство вызвало нарастающее напряжение в федеративных отношениях.

К концу 90-х годов отчетливо выявился тот факт, что сформировавшаяся модель федеративных отношений не только не отвечает потребностям дальнейшего социально-экономического и политического развития страны, но стимулирует дезинтеграционные процессы и ведет к потере управляемости государством.

Важнейшим этапом в укреплении российской государственности стали мероприятия начала 2000-х, направленные на реформирование сложившейся модели федеративных отношений и восстановления властно-управленческой вертикали. Практические шаги в этом направлении заключались в целом комплексе мероприятий.

Первым шагом по реинтеграции и воссозданию властной вертикали стало создание семи федеральных округов и учреждение в мае 2000 года должности полномочного представителя президента в федеральном округе. Данная мера хотя и не затрагивала конституционных основ отечественного федерализма, являясь по существу лишь реорганизацией системы президентского представительства в регионах, тем не менее серьезно ослабила власть региональных руководителей. Новые полпреды, подчиняясь непосредственно Президенту РФ, стали осуществлять надзор за соблюдением в регионах федеральных нормативных актов и координировать деятельность региональных отделений федеральных ведомств, обеспечивая реализацию кадровой политики Президента РФ.

Полномочные представители получили реальные административные механизмы воздействия на региональные социально-

политические процессы (окружные отделения Главного контрольного управления Президента РФ, контрольные инспекции для комплексных проверок субъектов РФ, контроль использования федерального имущества и средств федерального бюджета в Округе, окружные подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции и т. д.) и сумели, в отличие от прежних территориальных представителей президента, работавших в каждом субъекте РФ, добиться совместно с окружными прокурорами корректировки регионального законодательства в соответствии с федеральными нормами.

Изменение порядка формирования Совета Федерации стало вторым шагом по усилению контроля центра над регионами (август 2000 года): вместо губернаторов и руководителей региональных парламентов в его состав стали входить лица, назначенные этими органами власти. Данная реформа существенно ослабила влияние региональных лидеров.

Третьим шагом по укреплению властной вертикали стало принятие поправок к действующему законодательству с целью усиления механизмов федерального принуждения как правового института, содержащего систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. В результате этого Президент РФ при определенных условиях получил право отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ и добиваться через Федеральное собрание роспуска законодательных органов субъектов РФ.

Следующим (четвертым) шагом стало изменение налогового законодательства, что обеспечило рецентрализацию финансовых потоков путем увеличения объемов и удельного веса поступлений от федеральных налогов. В результате регионы оказались в гораздо большей степени зависимы от трансфертов из центра. Наряду с этим были проведены мероприятия по перераспределению собственности в регионах в пользу ряда общероссийских финансово-промышленных групп (тесно связанных с центральной властью). Все это вело к разрушению барьеров, воздвигнутых региональными элитами в экономике и способствовало интеграции вертикальных связей в экономике, укреплению общенационального рынка.

Вторым этапом федеральной реформы стало создание новых механизмов управления регионами, главной целью которого можно считать исключение возможности повторения сценария «обвальной децентрализации» и обеспечение эффективности регионального управления.

Начиная с 2000 года федеральные власти приступили к последовательной реализации идеи о сокращении числа регионов. Так, Пермская область была объединена с Коми-Пермяцкой АО, Красноярский край – с Эвенкийским и Таймырским АО, Камчатская область – с Корякским АО.

Наряду с административными механизмами для устранения регионализма и вертикальной интеграции политических процессов были использованы партийное и избирательное законодательство. Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» исключил возможность регистрации региональных партий. В 2003 году была введена смешанная избирательная система при выборах региональных законодательных органов власти. Но сейчас происходит процесс перехода в регионах на пропорциональную систему выборов представительных структур.

Реформирование федеративных отношений и восстановление властно-управленческой вертикали, будучи незавершенными и неоднозначными, помогли тем не менее в определенной степени преодолеть правовой и экономический сепаратизм регионов, воссоздав основы единой общенациональной системы государственного управления.