Текст книги "Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности"

Но иногда частный и публичный интерес настолько интегрированы между собой, что ограничение первого приведет к неминуемому воздействию на второй и следуемому за этим дисбалансу системы, что диктует необходимость комплексного воздействия на оба интереса в совокупности. Реализуя частные интересы, участники системы саморегулирования осуществляют публичные функции и этим реализуют публичные интересы, что предопределяет не только границы реализации частных интересов, но и создает почву для противоречий между частными и публичными интересами.

Универсальной идеей разрешения таких противоречий в области прав человека ученые справедливо называют конституционализм, означающий, что власть действует на основании закона и в рамках закона[123]123
  Нудненко Л.А. Принцип сочетания частных и публичных интересов – высшая конституционная ценность //Конституционные ценности: Материалы Международной научно-теоретической конференции 4 – 6 декабря 2008 г.: В 2 т. Т. 1 / Под ред. Я.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2009. С. 214.


[Закрыть], что вполне применимо и к саморегулированию, в ходе осуществления которого необходимо не только соблюдать важнейшие естественные права и свободы человека, общеправовые принципы справедливости, гуманизма и социального равенства, но и искать баланс интересов между частным и публичным, законодательно закрепляя механизмы его обеспечения.

Принцип функциональной субсидиарности системы саморегулирования

Выделяемый Г.А. Тосуняном[124]124
  Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование: Монография. – М.: Издательство «СПЕЦ-АДРЕС», 2006. С.40. 48.


[Закрыть] принцип единства и функциональной субсидиарности системы саморегулируемых банковских организаций должен отвечать на следующие «…вопросы: сколько саморегулируемых организаций должно быть в банковской системе России для организации эффективного банковского саморегулирования и как они должны взаимодействовать друг с другом». Функциональная субсидиарность означает взаимодополняемость федерального и регионального уровней банковского саморегулирования.

В нашем понимании функциональная субсидиарность должна восприниматься с учетом места саморегулирования в системе государственного регулирующего воздействия на экономику. Государственное регулирующее воздействие может быть реализовано несколькими способами: прямым государственным регулированием; квази-регулированием; саморегулированием; сорегулированием.

Саморегулирование в отличие от прямого государственного регулирования (например, лицензирования) позволяет разрешать проблемы рыночными механизмами при минимальном государственном вмешательстве, осуществляемом зачастую не для целей регулирования, а для устранения нарушений, привлечения к ответственности и пр. В данном случае необходимо, чтобы рынок имел возможность самостоятельно решить возникающие проблемы, которые в свою очередь не являются значительными и влекущими необоснованно высокие риски для общества. Осуществляет это посредством реализации саморегулируемыми организациями регулятивной функции – создания правил поведения и осуществление контроля за их соблюдением с возможностью применения мер воздействия к правонарушителям.

В этом контексте саморегулирование является не основным способом в системе государственного регулирующего воздействия на экономику, а дополнительным и существующим при определенным образом заданных условиях, а потому функционально субсидиарным. Субсидиарность (от лат. subsidiarius) означает «вспомогательный», что говорит о взаимодополняемости саморегулированием способов регулирующего воздействия.

Таким образом, функция регулирующего воздействия на экономику выполняется, но субсидиарно по отношению к основному методу – прямому государственному регулированию.

Из этого принципа вытекает еще одно рассуждение – об ответственности самой саморегулируемой организации перед своими членами (за невыполнение делегированных профессиональным сообществом функций) и публичной властью (за невыполнение переданных этой властью функций).

Однако эта ответственность должна быть не имущественной, а обеспечиваться мерами административного воздействия, механизмами выборности и отчетности органов управления, возможностью перехода субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности из одной саморегулируемой организации в другую.

Принцип корпоративности характерен как для организации и деятельности саморегулируемых организаций, так и для деятельности каждого их члена, а в его основе лежит общность профессиональных интересов. Corporatio (лат.) – объединение, сообщество. В этом качестве и выступает саморегулируемая организация как объединение субъектов, осуществляющих определенный вид деятельности.

Этот принцип предопределяет использование саморегулируемой организации в качестве особого способа организации отношений между государством, субъектами, осуществляющими определенный вид деятельности, и потребителями товаров (работ, услуг). С учетом этого саморегулируемая организация не должна быть отдельной разновидностью некоммерческой организации и ее организационно-правовой формой. Саморегулируемая организация – это статус, приобретаемый некоммерческой организацией, отвечающей установленным законом критериям.

Необходимость выделения этого принципа означает указание на действие в рамках саморегулируемой организации так называемых корпоративных норм, занимающих среднее положение между социальными нормами (исторически сложившимися правилами общественного поведения, соблюдение которых обеспечивается моральной ответственностью их нарушителей) и юридическими нормами (правилами поведения, установленными законом или иным нормативным правовым актом, распространяющими свое действие на неограниченный круг лиц, соблюдение которых обеспечивается государственным принуждением в виде меры наказания, установленной законом).

В силу этого корпоративные нормы не должны противоречить закону и иным нормативным правовым актам. Они распространяют свое действие на строго определенный круг лиц – членов данной корпорации (сообщества), последними же принимаются и контролируются. Этими нормами обеспечивается внутреннее упорядочивание отношений между членами саморегулируемой организации, преобразование их воли в волю организации в целом, что позволяет ей выступать в гражданском обороте от своего имени.

Из принципа корпоративности вытекает право осуществления контроля над соблюдением корпоративных правил саморегулируемой организации ее членами. В частности, с этим принципом связана возможность саморегулируемой организации в установленном порядке рассматривать вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью ее членов за нарушение юридических и корпоративных норм. Вплоть до исключения из числа членов саморегулируемой организации, означающем лишение права для осуществлять определенные виды деятельности при делегированном саморегулировании и затрудняющем деятельность при добровольном.

Корпоративное (организационное) единство юридического лица проявляется в создании органов управления и иных специальных органов (ревизионных, контролирующих и дисциплинарных), находящихся в определенной соподчиненности и иерархии, определении компетенции этих органов, четкой регламентации отношений между его участниками.

Принцип дополнительной ответственности членов саморегулируемой организации базируется на устанавливаемом п.3 ч.3 ст.3 Закона о СРО требовании об обеспечении саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст.13 Закона о СРО. Способами обеспечения такой дополнительной имущественной ответственности являются создание системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирование компенсационного фонда.

Саморегулируемая организация, принимая на себя обязанности по разработке и установлению стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществляя контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил, фактически создает дополнительные конкурентные преимущества для своих членов и способствует привлечению потребителей. При этом конкуренция может наблюдаться и между саморегулируемыми организациями, среди которых будут как безусловно заслуживающие доверия в силу своей известности, так и менее известные, вступление в обязательственные отношения с членами которых более рискованно.

В таких условиях обеспечиваемая дополнительная имущественная ответственность каждого члена саморегулируемой организацией перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами выступает дополнительным элементом в деле формирования ее позитивного образа.

Кроме того, поскольку член саморегулируемой организации, признанный профессиональным сообществом, становится в силу этого членом профессионального коллектива, гарантирующего этот профессионализм, что позволяет поставить вопрос об ответственности этого коллектива (т. е. саморегулируемой организации) за действия своего члена. Соответственно убытки, причиненные членом саморегулируемой организации путем нарушения установленных ею требований, являющихся предметом саморегулирования, должны быть возмещены этой организацией. Причина этих убытков зачастую кроется либо в некачественной проверке при приеме субъекта в члены саморегулируемой организации, либо в неосуществлении ею должного контроля.

Конечно, возможны элементарные недобросовестность или непредвиденное стечение обстоятельств. Но и в этом случае профессиональное сообщество должно встать на защиту более слабой стороны – потребителя товаров (работ, услуг) и иных лиц.

Способы обеспечения дополнительной имущественной ответственности тоже специфические – страхование и создание компенсационного фонда, чем дополнительная ответственность существенно отличается от гражданско-правовой субсидиарной ответственности.

§ 7. Реализация принципа законности в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений

В связи с динамичным развитием экономических отношений вопросы, касающиеся реализации принципа законности в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений, привлекают внимание. Правовое регулирование деятельности учреждений осуществляется различными нормативными правовыми актами: Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 года № 51-ФЗ[125]125
  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.


[Закрыть] (далее – ГК), Федеральными законами «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 года № 174-ФЗ[126]126
  Об автономных учреждениях: федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.


[Закрыть] (далее – Закон об автономных учреждениях), «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 года № 7-Ф3[127]127
  О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.


[Закрыть] (далее – Закон о некоммерческих организациях), а также рядом подзаконных нормативных правовых актов. Опираясь на положения законодательства, рассмотрим особенности реализации принципа законности в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений.

Сделаем небольшое отступление и скажем по поводу ключевых понятий, которые по-разному представлены в законодательстве, регулирующем деятельность учреждений. Так, Закон об автономных учреждениях использует понятие приносящая доход деятельность (п. 3.7. ст. 2), Закон о некоммерческих организациях – предпринимательская деятельность и приносящая доход деятельность (ст. 10; п.п. 2–3 ст. 24; абз. 2 п. 2 ст. 27), ГК РФ в части учреждений – приносящая доход деятельность. Отметим, что понятие предпринимательской деятельности длительное время без изменений сохраняется в п. 1 ст. 2 ГК РФ. В статье будем использовать оба понятия так, как они закреплены в законодательстве. Обратим внимание, что во многих уставах учреждений также используются оба понятия.

Учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных, иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 123.21 ГК РФ) и играют важную роль в сферах культуры, образования, спорта и др. Одним из основных принципов, на которых строится их деятельность, является принцип законности. Учеными отмечается многогранность явления законности, которая «выступает принципом права, принципом юридической ответственности, режимом государственного руководства обществом, принципом деятельности должностных лиц и поведения граждан»[128]128
  Липинский Д.А. О принципе законности юридической ответственности // Вектор науки ТГУ. № 7(10). 2010. С. 42.


[Закрыть]. В предпринимательском праве принцип законности проявляется в двух аспектах: «Во-первых, сама предпринимательская деятельность должна осуществляться при строгом соблюдении требований законодательства. Во-вторых, не менее важно, что государством должна быть обеспечена законность правовых актов, законность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующих предпринимательство»[129]129
  Ершова И.В. Предпринимательское право. М.: Изд-во «Юриспруденция», 2008. С. 12.


[Закрыть]. В нашей статье принцип законности будем рассматривать как основную идею, которая пронизывает нормы права, устанавливающие режим осуществления приносящей доход деятельности учреждений.

Деятельность учреждений направлена на выполнение задач публично-правового характера. Гражданским законодательством учреждения отнесены к некоммерческим организациям, которые «могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям» (п. 4 ст. 50 ГК РФ). Как видим, для учреждений существует особый режим осуществления приносящей доход деятельности, в силу которого она должна быть предусмотрена уставом, служить достижению целей учреждения и соответствовать им. Это критерии, которые определяют законность осуществления приносящей доход деятельности учреждений.

Принцип законности развит в ст. 298 ГК РФ, регулирующей распоряжение имуществом учреждений. Вторая часть каждого из четырех пунктов статьи 298 последовательно конкретизирует право на осуществление приносящей доход деятельности частного, автономного, бюджетного, казенного учреждений (п.п. 1–4). Так, для частного учреждения право на осуществление приносящей доход деятельности должно быть предусмотрено в учредительном документе (абз. 2 п. 1 ст. 298 ГК РФ); автономное и бюджетное учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (абз. 2 п. 2 ст. 298 ГК РФ; абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ); казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ). Как видим, в каждом из четырех случаев критерии, которые определяют законность осуществления приносящей доход деятельности, сохранены и соответствуют изложенным в п. 4 ст. 50 ГК РФ.

Каковы с точки зрения закона виды приносящей доход деятельности, которые могут осуществляться учреждениями? Какой должна быть приносящая доход деятельность, чтобы соответствовать целям создания учреждений (как написано в законе)? Конкретные виды деятельности в законе не прописаны. Дозволительный подход позволяет учреждениям заниматься любыми, не запрещенными законом видами приносящей доход деятельности. Пределы свободы осуществления приносящей доход деятельности, очерченные законодателем как «соответствие целям», являются очень условными, так как установить (определить) это соответствие в некоторых случаях бывает очень сложно. Такую возможность используют учреждения, включая в уставы необоснованные виды предпринимательской и приносящей доход деятельности, которые с большой долей условности соответствуют целям, для которых созданы учреждения. Соответствуют ли уставной деятельности, например, образовательных учреждений приобретение акций, облигаций и иных ценных бумаг, заготовка древесины для ее переработки и реализации, деятельность по предупреждению и тушению пожаров и другие виды? С точки зрения закона эти виды деятельности не запрещены, но с точки зрения некоммерческих функций учреждений сложно говорить о соответствии этих видов целям образовательной организации. Практика показывает, что сегодня приносящая доход деятельность учреждений многогранна. Достаточно зайти на официальные сайты учреждений и внимательно почитать их уставы. Таким образом, законодательство определяет необходимые требования к приносящей доход деятельности учреждений, однако ограничения по видам деятельности отсутствуют, а «соответствие» уставным целям установить в отдельных случаях можно только условно.

Излишняя свобода при осуществлении приносящей доход деятельности приводит к значительной коммерциализации деятельности учреждений. Обратим внимание, что гражданское законодательство уже уравнивает некоммерческие организации с коммерческими в части приносящей доход деятельности: «некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью» (п. 5 ст. 50 ГК РФ). В ГК РФ в части учреждений используется понятие «приносящая доход деятельность», которое является более широким по содержанию, чем используемое ранее – «предпринимательская деятельность». Также Законодатель отказался от детального регулирования в федеральном законе «Об образовании в РФ»[130]130
  Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7598.


[Закрыть] видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и ввел еще более широкое понятие экономической деятельности. Тем не менее, полагаем, что учреждение может заниматься только теми конкретными видами приносящей доход деятельности, которые соответствуют не только уставным целям, но и предмету деятельности.

Что касается критерия «достижения целей». В современных условиях приносящая доход деятельность действительно способствуют достижению целей учреждения. Осуществление деятельности, приносящей доход, является правом, но не обязанностью: учреждение может воспользоваться этим правом или отказаться от него. Однако стремление обеспечить финансовую устойчивость в современных условиях жесткой конкуренции для учреждений имеет первостепенное значение. Сегодня правовой механизм финансового обеспечения деятельности учреждений имеет сложный характер и специфику в отношении различных типов учреждений. Его основной недостаток – субсидии, которые могут иметь непостоянный (нерегулярный) характер. Поэтому учреждения ориентированы не только в направлении уставной деятельности, но и в направлении извлечения дополнительного дохода от приносящей доход деятельности. Осуществляя различные виды деятельности, при этом используя имеющееся имущество, учреждение достигает целей, ради которых и создано. Обратим внимание, что принцип законности реализован и в требованиях к количеству имущества бюджетного и автономного учреждений: оно должно быть достаточным для осуществления приносящей доход деятельности (п. 5 ст. 50 ГК РФ).

Требование соблюдения и исполнения предписаний правовых норм как основа законности находит выражение в юридической ответственности. Так, «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных п. 4–6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 настоящего Кодекса, несет собственник соответствующего имущества» (п. 3 ст. 123.21 ГК РФ). Особенности ответственности государственных и муниципальный учреждений регламентированы в п… 3–6 ст. 123.22 ГК РФ, частных учреждений – в п. 2 ст. 123.23 ГК РФ. Добавим, что институт юридической ответственности важен для субъектов права, так как «не только стимулирует участников гражданского оборота к соблюдению требований закона и тем самым предотвращает правонарушения, но и обеспечивает восполнение тех имущественных потерь, которые понес потерпевший в результате совершенного против него правонарушения»[131]131
  Гражданское право: учеб, в 3 т. Т. 1. – 6-е изд., перераб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев (и др.); отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 647.


[Закрыть]. Таким образом, можно говорить

0 проявлении принципа законности как обязанности действовать законно и подвергнуться неблагоприятным последствиям в случаях нарушения исполнения обязательств.

Нужно добавить, что в предпринимательской деятельности принцип законности реализован в требованиях государственного регулирования, которые установлены нормативными правовыми актами. Так, законодательством определено понятие предпринимательской деятельности, установлены требования по ее осуществлению (регистрация в установленном законом порядке, получение лицензий для отдельных видов деятельности, соблюдение технических регламентов, экологического законодательства, использование государственного имущества и пр.). Законность предполагает предоставление одинаковых прав и предъявление единых требований ко всем участникам предпринимательской деятельности, предусматривает существование определенных гарантий, равенство субъектов предпринимательской деятельности перед юридической ответственностью. Реализация принципа законности предполагает право обжаловать (оспорить) незаконные решения и действия (бездействие) органов государственной власти, а также соблюдение установленного законодательством порядка рассмотрения и разрешения экономических (хозяйственных) споров. Основные требования принципа законности выражены в обязанности соблюдать предписания правовых норм. Законность достигается при выполнении всех требований. Таким образом, все вышеназванные требования являются критериями законности предпринимательской деятельности, они закреплены в различных нормативных правовых актах и распространяются на всех субъектов предпринимательской деятельности, в том числе и учреждения.

В оценке предпринимательской деятельности в целом, и в частности приносящей доход деятельности учреждений необходимо исходить с точки зрения законности, как универсального принципа права, который выражается в соблюдении норм действующего законодательства и осуществлении действий только в рамках закона. С одной стороны, закон предоставляет большую свободу по выбору видов предпринимательской и приносящей доход деятельности; с другой стороны, такая широкая свобода не безгранична – она ограничена законом в отношении видов деятельности, которые запрещены законом, критериями достижения целей и соответствия целям. Активно осуществляя приносящую доход деятельность, учреждения получают доход, наращивают свой имущественный потенциал, тем самым обеспечивая не только свою финансовую устойчивость, но и способствуя осуществлению основной (уставной) деятельности, что во многом определяет качество предоставляемых услуг, потенциал инновационной деятельности учреждения, стабильность развития самого учреждения. Правовое регулирование приносящей доход деятельности должно осуществляться с учетом высокой социальной значимости учреждений в современный период.