Текст книги "Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)"

Определим финансово-правовые – бюджетно-правовые – особенности характеристики государств различных типов. Такой подход позволит сделать вывод о специфике бюджетной деятельности, бюджетного метода ведения государственного хозяйства государств различных типов, а значит, о предпосылках установления юридической конструкции их модели бюджетного устройства в том или ином содержании.

Анализ законодательства различных государств показывает, что структура бюджетной системы устанавливается в зависимости от административно-территориальной структуры государства. Так, согласно зарубежному законодательству, бюджетная система унитарных государств включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты (коммуны – во Франции; области, провинции, коммуны – в Италии); бюджетная система федеративных – три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов Федерации (ландов (земель) – в ФРГ; штатов – в США, Нигерии, Бразилии; провинций – в Канаде; субъектов РФ – в Российской Федерации) и местные бюджеты.[175]175
  По анализу ст. 1, 5, 72, гл. 8 Конституции РФ; преамбула, ст. 28 Основного закона ФРГ; ст. 72 Конституции Французской Республики; ст. 114 Конституции Италии; ст. 137 Конституции Испании; ст. 18 Конституции Бразилии. Региональное законодательство федеративных государств также закрепляет основы построения разноуровневой бюджетной системы.


[Закрыть]

Реформирование административно-территориального деления государства, в свою очередь, приводит к изменению структуры бюджетной системы. Например, в результате проведения муниципальной реформы в Бельгии в 1976 г. упразднены мелкие административные единицы (число муниципальных образований было сокращено с 2359 до 596).[176]176
  См.: Черкасов А. И. Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития // РЮЖ. 2012. № 1. С. 97–105.


[Закрыть] Это привело к сокращению количества местных бюджетов и увеличению их объема. В свою очередь, присоединение новых территорий к государству усложняет его административно-территориальное деление, а значит, и структуру бюджетной системы (увеличение количества бюджетов) (пример Акта о соединении с Шотландией: Конституционный акт Великобритании 1707 г.).[177]177
  Конституции зарубежных государств. С. 11–13.


[Закрыть]

Отличительные черты государственного устройства обуславливают также особенности формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы, полномочия публично-правовых образований по отношению к ним, образно говоря, возможности «распределения» государственного суверенитета между публично-правовыми образованиями.

Нормативные требования к формированию и функционированию бюджетной системы унитарных государств основаны на том, что бюджеты всех уровней публично-правовых образований в составе государства по принципу единства объединяются в государственный бюджет, поэтому подвергаются управлению со стороны самого государства. Например, государственный бюджет Китая объединяет бюджеты провинций, автономных районов, городов, уездов и др. (п. п. 2, 4 Закона о бюджете КНР).[178]178
  По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55–63.


[Закрыть]

Включение бюджетов публично-правовых образований в общегосударственный бюджет означает подчинение их бюджетной компетенции превалирующему статусу государства. Бюджеты нижестоящих уровней по отношению к государственному разрабатываются и исполняются при активном «участии» «центральных» органов власти в бюджетном процессе. Бюджетный процесс и бюджетный контроль общегосударственного и местного уровня «сливаются» вследствие централизации управления. Это свидетельствует о неприменимости в унитарных государствах принципа самостоятельности бюджетов, характерного для федеративных государств.

Следовательно, превалирующая роль общегосударственного бюджета, низкий уровень самостоятельности территориальных бюджетов объясняются тем, что в унитарных государствах значительная часть государственных функций находится в ведении «центральных» органов власти, ответственных за финансовую деятельность нижестоящих органов.[179]179
  По анализу: разд. V Конституции Италии; разд. VIII Конституции Испании; гл. VII Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).


[Закрыть] Например, во Франции государственная администрация включает три уровня: центральные и децентрализованные государственные службы и государственные учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы, государственные учреждения реализуют полномочия в административных округах.[180]180
  По анализу разделов I–V, XII Конституции Французской Республики. См. также: Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13–20.


[Закрыть]

В унитарных государствах носит централизованный характер и финансово-правовое регулирование. Регионы в целях формирования доходов их бюджетов наделены правом взимать лишь небольшое число местных налогов, при этом их начисление контролируется государством.[181]181
  По анализу: ст. 84 Конституции Японии; ст. 119 Конституции Италии; ст. 133 Конституции Испании.


[Закрыть] Например, области Италии имеют в распоряжении отчисления от доходов государства, а также местные налоги в зависимости от затрат на финансирование выполнения их «обычных» функций (ст. 119 Конституции Италии). Такое разграничение государственных и территориальных доходов в пользу государственного бюджета усиливает роль бюджетного регулирования в связи с зависимостью территориальных бюджетов от отчислений доходов из бюджета государства в рамках межбюджетных отношений «по вертикали».

Своего рода интеграция муниципальных бюджетов в бюджет унитарного государства – одна из предпосылок того, что перечень вопросов местного значения, в т. ч. финансово-бюджетных, устанавливается не в одном законе, нацеленном на регулирование местного самоуправления, а в нескольких, упорядочивающих различные сферы государственной деятельности (Дания).[182]182
  См.: Соколова О. С., Соколова Е. Д. Информационно-аналитическое обеспечение оптимизации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // ЗиЭ. 2009. № 12. С. 57.


[Закрыть] Это характеризует отличия федеративных государств от государств унитарных, не всегда нуждающихся в целостном урегулировании конфликтных вопросов установления и разграничения государственной и региональной компетенции.

Таким образом, особенности бюджетно-правовых характеристик унитарных государств обусловлены свойствами соответствующего типа государственного устройства. Применительно к рассматриваемой сфере они заключаются в следующем: двухуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с двухуровневым административно-территориальным делением; подчинение бюджетов публично-правовых образований единому государственному бюджету; слияние бюджетного процесса и бюджетного контроля относительно государственных и территориальных бюджетов; ограниченный объем бюджетной компетенции публично-правовых образований; централизованное финансово-правовое регулирование.

В федеративных государствах сложился иной подход к формированию и функционированию бюджетов разных уровней бюджетной системы, соответственно, реализации бюджетной компетенции субъектов федерации, муниципальных образований. В условиях децентрализации управления публично-правовые образования наделены довольно широкой бюджетной компетенцией, их бюджеты функционируют самостоятельно при ограниченном влиянии федеральных органов власти. Это означает установление в законе следующих принципов бюджетной системы: самостоятельность бюджетов; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля на территориальных уровнях; разграничение доходов и расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы, учитывающее разграничение бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения субъектов федерации и вопросами местного значения и др. (в России – гл. 5 БК РФ).

Отмеченное подчеркивает актуальность вопросов разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, делая их частью конституционного регулирования.[183]183
  По анализу: ст. 71–73; разделы 8, 10 Конституции США 1787 г.; ст. 20–37, 70–82, 91 – а, разд. X Основного закона ФРГ; ст. 23, 24, гл. 3 Конституции Бразилии; разд. 2 Органического закона о федеральной публичной администрации (Мексика, 22 дек. 1976 г.); Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (ФРГ) // Там же. С. 438–446; ст. 153 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Kantor Z. The Hungarian Status Law: nation building and /or minority protection. S., 2004. P. 58–87; Morris R., Baskin L. The Framing of the Federal Constitution. W., 1986. P. 25–35, 103.


[Закрыть] Так, по Основному закону ФРГ, Федерация и земли самостоятельны, независимы друг от друга в осуществлении финансовой (бюджетной) деятельности; раздельно несут бюджетные расходы на решение своих задач. В отдельных случаях «финансовым законом» могут устанавливаться общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель (ч. 1 ст. 104 а(1), ст. 109(2)).

Согласно устоявшемуся в федерациях бюджетно-правовому регулированию, если федеральный «финансовый закон» оказывает влияние на бюджетные правоотношения регионального уровня, необходимо определить направления возможного влияния.[184]184
  П. 5 § 95 Регламента Бундестага ФРГ.


[Закрыть] Важно также нейтрализовать последствия такого влияния, выражающиеся, например, в недостатке финансовых средств у территорий, предоставлением дополнительных средств из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования.

Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга, создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ).[185]185
  Например, согласно ст. 141 Конституции Земли Гессен (ФРГ), «денежные средства могут быть взяты в кредит только в случае чрезвычайной надобности».


[Закрыть] В России на федеральном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных государствах централизованно установлены жесткие ограничения на осуществление территориальных заимствований.[186]186
  См., напр.: ст. 87 Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).


[Закрыть] Это объясняется тем, правительство государства несет ответственность за задолженность нижестоящих бюджетов.

В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм», отражающее одноименный принцип бюджетного права.[187]187
  См.: Тедеев А. А., Парыгина В. А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11–14.


[Закрыть] Бюджетный федерализм исследуется многими учеными.[188]188
  См.: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 17; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: автореф. дис. … к.ю.н. М., 1999. С. 3–20; Каюров Е. А. Общая характеристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма // История государства и права. 2013. № 4. С. 46–52; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 39–74; Утешев Р. Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2004. С. 3–4; Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2003. С. 3–20.


[Закрыть] Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов. Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой.[189]189
  См.: Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17.


[Закрыть] Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней».[190]190
  См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 103.


[Закрыть] Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения.[191]191
  См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 40.


[Закрыть] Иными учеными бюджетный федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных отношений между территориальными образованиями различных уровней;[192]192
  См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 43; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 225.


[Закрыть] бюджетная система с присущими федеративному государству принципами организации;[193]193
  См.: Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 15.


[Закрыть] сопоставляется с особенностями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве[194]194
  См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Указ. соч. С. 198.


[Закрыть] и т. д.

Бюджетный федерализм, как правило, связывают с наделением бюджетной компетенцией членов федерации и реализацией ими направлений государственной деятельности (финансовой, бюджетной). В зарубежной литературе федерализм анализируется и в аспекте содержания компетенции муниципальных образований.[195]195
  См.: Alder J. Указ. соч. P. 123; An Outline Of American Government. P. 104–108.


[Закрыть] Это объясняется тем, что развитие бюджетных правоотношений между федерацией и субъектами федерации предопределяет ход этих правоотношений «внутри» последних: задействуются региональные и местные бюджеты как части единой бюджетной системы государства.

Особенности бюджетного федерализма, обусловленные соответствующим типом государства, накладывают отпечаток и на формирование системы финансовых органов, контрольных органов, реализующих компетенцию в рамках бюджетной деятельности. Например, в ФРГ создано федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов, в каждой земле – Верховная финансовая дирекция, выполняющая полномочия самостоятельно.[196]196
  См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Финансовые системы зарубежных государств: учеб. пособ. Ростов-на-Дону, 2004. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm (дата обращения: 23.02.2012).


[Закрыть]

Содержание принципа федерализма применительно к бюджетному устройству России анализируется в судебной практике: баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ;[197]197
  П. 3.5 Постановления КС РФ от 4 апр. 2002 г. № 8 – П // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497; п. 5 Постановления КС РФ от 15 дек. 2006 г. № 10 – П // Вестник КС РФ. 2007. № 1.


[Закрыть] необходимость при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать разграничение предметов ведения органов власти в сфере бюджетного регулирования.[198]198
  П. 5.2 Постановления КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16 – П // Вестник КС РФ. 2003. № 6.


[Закрыть]

Следовательно, свойства федеративного типа государственного устройства предопределяют особенности бюджетно-правовой характеристики государства. Эти особенности заключаются в следующем: трехуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с трехуровневым административно-территориальным делением; самостоятельность бюджетов бюджетной системы, находящихся в ведении публично-правовых образований; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы; наделение публично-правовых образований собственной бюджетной компетенцией; сочетание общегосударственного и территориального бюджетно-правового регулирования; многоуровневая система распределения бюджетных средств в режиме бюджетного регулирования, межбюджетных отношений.

Таким образом, тип государственного устройства обуславливает особенности финансово-правовой характеристики государства, непосредственно – содержание его бюджетно-правового статуса. Это подтверждает связь между известными свойствами категорий «бюджетное устройство» и «государственное устройство», а также обусловленность бюджетного устройства типом государственного устройства. От типа государственного устройства зависят не только виды и правовой статус публично-правовых образований в составе государства (субъекты бюджетного права, их бюджетная компетенция, подходы к разграничению бюджетных полномочий, пределы управленческого воздействия на сферу финансов), но и состав бюджетной системы, требования к формированию и функционированию бюджетов, принципы бюджетной системы, развитие отношений межбюджетного характера, распределение финансовой ответственности органов власти.

Итак, именно тип государственного устройства имеет определяющее значение для установления бюджетного устройства в том или ином содержании. Но существует и противоположная точка зрения: государственное устройство зависит от бюджетного устройства и «распределения полномочий между центром и регионами. Степень реальности федерализма определяется прежде всего тем, имеют ли субъекты Федерации финансовую автономию».[199]199
  Козырин А. Н. Публичные финансы и финансовое право // Финансовое право России: актуальные проблемы/ под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. С. 9 (серия «Монографические исследования. Право»).


[Закрыть] Представляется, это суждение носит оценочный характер: касается последствий наделения публично-правовых образований финансовой самостоятельностью, обеспечения их финансовыми средствами для реализации требований федерализма, поэтому не может рассматриваться в аспекте причинно-следственной связи между сущностью анализируемых категорий. Как отмечалось, бюджетное устройство государства подразумевает наличие бюджетов. Виды публично-правовых образований, пределы их бюджетной компетенции, соответственно, состав бюджетов бюджетной системы, обусловлены административно-территориальным делением государства – государственным устройством. Поэтому высказывание относительно первичной зависимости государственного устройства от бюджетного устройства является несостоятельным. Дальнейшее исследование известных сторон бюджетного устройства во взаимосвязи с категорией «бюджет» подтверждает вывод относительно зависимости бюджетного устройства от типа государственного устройства.

Обусловленность бюджетного устройства государственным устройством констатирована законодательством Российского государства еще периода СССР.[200]200
  Ст. 2 Закона СССР от 30 окт. 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.


[Закрыть] В современном законодательстве – ст. 6 БК РФ – подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы РФ.

Обратим внимание, что мы рассмотрели особенности бюджетно-правового регулирования на примере государств федеративного и унитарного типа государственного устройства. В мировой практике особый статус сложился также у конфедераций – союза государств, в состав которого входят государства, сохраняющие суверенитет (Европейский Союз, СНГ).[201]201
  Договор о Европейском союзе. Г. Маастрихт, 7 февр. 1922 г. // Конституции зарубежных государств. С. 286–306.


[Закрыть] Конфедерация сочетает в себе черты и международно-правовой, и государственной организации, созданной для достижения общих целей – политических, экономических, военных и др.[202]202
  См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые проблемы. М., 1991. С. 20–34; Шинкарецкая Г. Г. Содружество независимых государств (правовые основы деятельности). М., 2006. С. 9; Шульженко Ю. Л. Объединение Европы: история и современность (рецензия на научную статью Смирновой Е. С. «Объединение Европы как свершившееся или желаемое? (Мнение исследователя в ракурсе истории права)») // История государства и права. 2009. № 24. С. 10.


[Закрыть] У конфедерации есть собственный бюджет, формирующийся из добровольных взносов входящих в нее государств. Но у государств – членов конфедерации – имеются и свои бюджетные, налоговые системы, поэтому в рамках настоящего исследования нецелесообразно вести речь о целостной бюджетно-правовой характеристике конфедерации.

Подчеркнем, в настоящем работе мы исследуем признаки бюджетного устройства во взаимосвязи именно с такой характеристикой государства как «государственное устройство». Юридическая наука типологию государств рассматривает и с позиций политического режима, формы правления.[203]203
  См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 1996. С. 40–45; Нудненко Л. А. Теория демократии. М., 2001. С. 6–10.


[Закрыть] На наш взгляд, модель бюджетного устройства учитывает, прежде всего, тип государственного устройства. Это объясняется тем, что сущность бюджетного устройства обусловлена наличием «бюджета», которым наделяются территориальные образования в составе государства, обеспечивающие его функционирование, целостное существование как субъекта права в соответствии со сложившимся типом государственного устройства. Иные характеристики государства – форма правления, политический режим – в широком смысле подразумевают организацию власти в государстве. Они не «порождают» модель бюджетного устройства, а обеспечивают реализацию бюджетного устройства в соответствии со сложившимися подходами ведения государственного хозяйства. Иными словами, именно государственное устройство является предпосылкой формирования содержания бюджетного устройства, а не иные характеристики типологии государства, «обслуживающие» бюджетное устройство уже в «готовом» виде, влияющие, например, на реализацию компетенции органов власти, в лице которых государство выступает в бюджетной деятельности. Вместе с этим, нельзя отрицать, что форма правления, политический режим оказывают влияние, например, на формирование системы доходов и расходов государства.

3.2. В основу категории «бюджетное устройство государства» также положены свойства правовой категории «бюджет». Она является исходной для формирования многих бюджетно-правовых понятий, категорий, выражающих различные стороны содержания бюджетной деятельности государства и муниципальных образований («бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная классификация», «бюджетное регулирование» и др.). Считается, что в бюджете «объединяются» и получают взаимообусловленную реализацию «все финансовые категории»: государственные доходы, расходы, возможные источники сбалансирования бюджета и др.[204]204
  См.: Герасимов Б. И., Дьякова О. В. Региональная экономика: качество казначейского исполнения бюджета по расходам. Тамбов, 2001. С. 3–5; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 25–26.


[Закрыть] Эти и некоторые иные категории исследуются нами в контексте элементов бюджетного устройства. Различные аспекты понимания бюджета позволяют охарактеризовать особенности финансово-правового статуса государства (публично-правовых образований) как субъекта, к ведению которого относится бюджет. В свою очередь, определение этих особенностей позволяет установить те или иные стороны бюджетного устройства.

Материально-правовое понимание бюджета, выражающее наделение публично-правовых образований правом собственности на бюджет как денежный фонд, также учитывает свойства типа государственного устройства. В федеративных государствах бюджетные средства субъектов федерации и муниципальных образований принадлежат им на праве собственности (применительно к России – ст. 214–215 ГК РФ). В унитарных государствах бюджетные средства местного уровня выступают частью общегосударственной материальной базы. Входящие в их состав публично-правовые образования реализуют правомочия пользования и распоряжения бюджетными средствами с учетом ограничений, установленных «центральными» органами власти. Такой подход к разграничению собственности, связанный с образованием государственных и муниципальных бюджетных фондов, обуславливает развитие отношений межбюджетного характера, бюджетного регулирования для распределения бюджетных средств между бюджетами, но в общегосударственных целях. В частности, государственный бюджет КНР включает доходы, перечисляемые местными органами власти центральному правительству, и расходы в форме субсидий, выделяемых центральным правительством местным органам (п. 4 Закона о бюджете КНР). В Италии коммуны за счет перераспределения средств из государственного бюджета получают около 80 % своих доходов.[205]205
  См.: Емельянов А. М. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006. № 6. С. 21–23.


[Закрыть]

Денежный характер сосредоточиваемых в бюджете средств, обуславливающий его материально-правовое понимание, указывает, что эти средства выступают объектами многих бюджетных правоотношений. Поэтому многие правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, носят характер материальных бюджетных правоотношений. Процессуальные правоотношения, выражающие организационные основы бюджетного устройства, позволяют управлять обращением с этими средствами в соответствии со сложившимися подходами бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, обеспечить контроль за правоотношениями. В гл. 2 природа бюджетных правоотношений исследуется в аспекте правовых основ бюджетного устройства России.

Как отмечалось, бюджет, будучи публично-правовой категорией, имеет публичную целевую предназначенность – финансовое обеспечение реализации государственных задач и функций. Поэтому наличие бюджета выступает обязательным атрибутом государства, условием и средством государственного управления сферой финансов. Однако задачи и функции государства, требующие финансирования бюджетными средствами, могут реализовываться публично-правовыми образованиями на различных территориальных уровнях в зависимости от административно-территориальной структуры федеративных и унитарных государств. Это также связано с экономическим пониманием бюджета, заключающимся в его распределительной функции – в т. ч. распределении бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в ходе бюджетного регулирования в целях формирования финансовой основы их функционирования. Например, Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 104 а(1)) предусматривает, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач. Соблюдение целевого предназначения использования средств бюджета на территориальных уровнях обеспечивается установлением в государстве институтов финансового контроля, юридической ответственности.

Исследование подтверждает, что и иные свойства бюджета, обуславливающие содержание бюджетно-правового статуса государства, предопределены типом государственного устройства.

Так, в структуре государственного бюджета обособлены фонды для финансирования мероприятий на территориальных уровнях в связи с осуществлением общегосударственных расходов (унитарные государства) либо для оказания поддержки бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы в режиме межбюджетных отношений, бюджетного регулирования (федеративные государства, в отдельных случаях – унитарные). Формы межбюджетных трансфертов, выражающие распределительную функцию бюджета, по своему правовому режиму совпадают в государствах разных типов.[206]206
  См. также: Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. Р. 101; Axelrod D. Указ. соч. Р. 135; Grant D., Omdahl L. Указ. соч. С. 26; Palumbo D. Указ. соч. Р. 324; Ross R. S. Указ. соч. Р. 79–81; Saffel D. Указ. соч. Р. 39; Wilson J. K. Указ. соч.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного управления в ФРГ// Государство и право. 1992. № 10. С. 96; Кнемайер Ф. Л. Организация местного управления в Баварии // Государство и право. 1995. № 4. С. 116; Третнер К. Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. 2003. № 1. С. 66; Хаузер Х. Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1995. № 5. С. 53.


[Закрыть]

В государствах – как федеративных, так и унитарных – установлены исключения из правила единства бюджетного фонда: «дополнительные», «присоединенные» бюджеты, специальные счета казначейства, функционирующие обособленно от бюджета государства (публично-правовых образований). Такие «бюджеты» и «счета» информируют о тенденциях государственной политики в сфере финансов, заключающихся в сосредоточении и использовании денежных средств государства на определенные нужды. Например, в унитарной Франции планируются «присоединенные» бюджеты помимо основного: гражданской авиации, монетного двора, издательства официального вестника «Journal Official», Почетного легиона, Ордера освобождения, социальных сельскохозяйственных расходов и др.[207]207
  См.: Самойлова Л. М. Принципы бюджетного права Франции // ФП. 2006. № 3. С. 31–36.


[Закрыть] В Великобритании сформирован обособленный бюджет Национального фонда займов для обеспечения сбалансирования бюджета – осуществления платежей по государственному долгу; законопроект о расходах вносится в парламент в виде смет военных и гражданских министерств и ведомств. В Японии наряду с центральным бюджетом («счет центрального правительства») формируется инвестиционный бюджет, а также 57 специальных счетов. В США наряду с федеральным бюджетом существуют временные и постоянные специализированные фонды (кредитные, научно-технические).[208]208
  См.: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965. С. 189–190; Куфакова Н. А. Указ. соч. С. 16–17; Самойлова Л. М. Указ. соч.


[Закрыть]

В государствах получила распространение также практика обособления социальных фондов, позволяющих финансировать реализацию функции государственного социального страхования. Такие фонды являются легитимными целевыми фондами, образованными вне бюджетов (внебюджетные фонды). Они выступают самостоятельным звеном финансовой системы, выражая взаимосвязь социально-экономической сферы и публичных финансов через процессы формирования и осуществления государственных доходов и расходов соответственно. В одних государствах социальные фонды наделяются бюджетами, имеющими статус звена бюджетной системы (Россия), либо включены в бюджет государства (Бразилия), в других – фонды обособлены от бюджетной системы, имея статус публичных фондов (ФРГ), государственных учреждений (Франция). Например, в ФРГ социальные фонды (Фонд социального страхования и др.) являются важным звеном финансовой системы. В свою очередь, Фонд социального страхования состоит из большого числа автономных фондов, средствами которых финансируются отдельные виды страхования. Они находятся в распоряжении Федерального правительства, их бюджеты подлежат ежегодному утверждению Парламентом.[209]209
  См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Указ. соч. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.


[Закрыть] В России рассматриваемые фонды, фактически «дополняющие» бюджет, обозначаются как «государственные внебюджетные фонды», в их ведении – бюджеты федерального и регионального уровня как часть бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). В другом федеративном государстве – Бразилии – бюджет социального обеспечения включен в годовой финансовый закон о бюджете, т. е. означает формирование соответствующего «внутрибюджетного» фонда (ст. 165 Конституции Бразилии). Внебюджетные фонды также присутствуют в системе социального страхования Франции, основанной на деятельности учреждений: Национальная касса пенсионного страхования наемных рабочих, Национальная касса медицинского страхования наемных рабочих, Национальная касса пособий семьям.[210]210
  См.: Евдокимов А. Н. Указ. соч. С. 13–20.


[Закрыть]

Если организационные формы социальных фондов («бюджет», «внебюджетный фонд», «внутрибюджетный фонд», «государственное учреждение») не зависят напрямую от типа государственного устройства, то общность финансово-правовой политики, правового регулирования управления их функционированием в пределах государства в большинстве случаев обусловлены особенностями унитарных и федеративных государств. Так, если в унитарной Франции действуют единые государственные учреждения социальной специализации, то в федерации – США – общенациональной системы социального страхования не существует. Она основана на социальных программах, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне штатов либо совместно.[211]211
  См.: Замалетдинова Э. Н. Социальное страхование в России и за рубежом // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 8. С. 42–44.


[Закрыть] Напротив, в Российской Федерации система социального страхования (социального обеспечения) управляется на общегосударственном уровне, что сходно с практикой унитарных государств.

Отмеченная особенность правового регулирования режима социальных фондов в унитарных и федеративных государствах касается и иных фондов. Если в унитарных государствах формирование «дополнительных» фондов помимо бюджета строго централизованно, то в федеративных государствах этот вопрос наряду с федеральным законодательством регулируется и законами субъектов (но в пределах «рамочных» требований федерального законодательства). Например, в США бюджетное законодательство штатов достаточно подробно регулируют правовой статус подобных фондов. Так, законодательство штата Делавэр устанавливает, что все денежные поступления и активы штата должны направляться казначеем штата в Общий фонд, если иное не оговорено законом. Однако в состав Общего фонда не включаются: фонды, учрежденные в соответствии со специальными конституционными требованиями; фонды, образованные за счет средств от продажи целевых облигаций; фонды либо денежные средства, полученные в виде финансовой помощи (грантов) по акту, принятому Конгрессом США; целевые пожертвования, дары; фонды погашения, учрежденные в соответствии с законами штата.[212]212
  См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // ЗиЭ. 2006. № 6 // СПС.


[Закрыть]

Не менее важным свойством бюджета, позволяющим охарактеризовать особенности бюджетно-правового статуса государства, наметить черты его бюджетного устройства, является правовая форма бюджета.

Как отмечалась, правовая форма «придается» бюджету как публично-правовой категории в рамках бюджетного процесса. Соблюдение взаимосвязанных информационных и юридических требований к правовой форме бюджета, обеспечиваемое в числе прочих методов бюджетным процессом, контролем, – важная гарантия должного функционирования бюджетных правоотношений, поэтому установление этих требований выступает составляющей бюджетно-правового регулирования.

В федеративных государствах требования к правовой форме бюджета, осуществлению бюджетного процесса установлены федеральным и региональным законодательством применительно к соответствующему бюджету, что выражает пределы самостоятельности публично-правовых образований в сфере управления публичными финансами.[213]213
  См.: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС. Применительно к России см., напр.: ст. 89 Конституции Республики Татарстан от 30 нояб. 1992 г. (с изм. от 22 июня 2012 г.)// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 910. Ст. 166; ст. 14 Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. № 1095 – III (ред. от 14 дек. 2012 г.) (с изм. и доп. от 1 янв. 2013 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»// Якутские ведомости. 2007. 29 дек. № 102; 2012. 29 дек. № 99.


[Закрыть] В унитарных государствах бюджетный процесс относительно территориальных бюджетов регулируется общегосударственным законодательством.[214]214
  См., напр.: разд. VII Конституции Испании, ст. 34 Конституции Французской Республики. См. также: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. С. 189–190.


[Закрыть] Зачастую это создает проблемы в связи с управлением бюджетом на местном уровне вследствие отсутствия конкретизации требований к осуществлению бюджетного процесса применительно к конкретным территориальным образованиям.

Бюджет принимается на один финансовый год или на несколько. Разные сроки действия бюджета обусловлены не столько государственным устройством, сколько традициями. Однако в зависимости от типа государства – унитарное либо федеративное – различается подход к юридическому установлению возможностей волеизъявления публично-правовых образований на более продолжительный срок, нежели один год. В унитарных государствах требования к срокам действия бюджета едины для территориальных образований. В отличие от унитарных государств, в федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с федеральным бюджетом (США). Так, если в ФРГ бюджет федерации утверждается на один календарный год, то бюджеты некоторых земель – могут утверждаться на более длительные периоды.[215]215
  По анализу п. 3 ст. 139 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС.


[Закрыть]

Приведенные примеры служат показателем различий установления и реализации правовой формы бюджета, упорядочения бюджетного процесса в федеративных и унитарных государствах.

Особенности государственного устройства влияют и на разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней в связи с функционированием бюджета, их взаимодействием и взаимной ответственностью в рамках бюджетного процесса, разграничением контрольных бюджетных полномочий, а также управлением сферой финансов в целом.

Установленное в унитарных государствах нормативное требование включения в государственный бюджет бюджетов публично-правовых образований оказывает влияние на осуществление бюджетного процесса. Так, в Китае Всекитайское собрание народных представителей проверяет проект как государственного, так и региональных (местных) бюджетов, отчет об исполнении государственного и региональных бюджетов, контролирует их исполнение в части формирования доходов и осуществления расходов, распределения публичных средств. На органы власти поселка, города возложена обязанность незамедлительно подать бюджет, одобренный собранием народных представителей, на регистрацию в органы власти следующего по «восходящей» уровня (то же самое и относительно отчета об исполнении бюджета). Однако исполнение местных бюджетов входит в компетенцию финансовых отделов местных органов (п. 12, 40, 43, гл. 8 Закона о бюджете КНР),[216]216
  По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55.


[Закрыть] что схоже с практикой исполнения территориальных бюджетов федераций.