Текст книги "Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)"

В федерациях разграничение функций по разработке и исполнению бюджетов определяется такими факторами, как право собственности субъектов федераций (муниципальных образований) на бюджетные средства, необходимость оптимизации процедур бюджетного процесса и оперативность исполнения финансовых обязательств на территориальных уровнях. Во многих федеративных государствах принцип финансовой автономии и ответственности распространен и на субъектов федерации, муниципальные образования.

В частности, в ФРГ раздельное казначейское обслуживание бюджетов земель отвечает ст. 109 (2) Основного закона ФРГ, закрепляющей самостоятельность и независимость финансовой деятельности Федерации и земель. В ФРГ на федеральном уровне управление исполнением бюджета возложено на банковскую систему, на нижестоящих уровнях – казначейскую.[217]217
  Согласно ст. 144 Конституции земли Гессень (ФРГ), расчеты по бюджету земли проверяются и фиксируются казначейством.


[Закрыть]

В США бюджетный процесс относительно региональных бюджетов урегулирован законами штатов, что служит показателем территориальной самостоятельности в бюджетной сфере. Согласно Конституции Виржинии, «все налоги, сборы и другие бюджетные поступления штата собираются уполномоченными должностными лицами штата и поступают в казначейство штата» (разд. 7 ст. 1 °Constitution of the State Virginia). Законодательство США не допускает управление исполнением бюджетов штатов федеральными органами либо их вмешательство в бюджетный процесс на региональном уровне.

Американская федеральная модель управления бюджетом, основанная на разграничении функций публично-правовых образований по исполнению бюджетов, послужила основой для бюджетного процесса во многих федерациях (Австралия, Канада, Венесуэла, Аргентина). Хотя в некоторых федеративных государствах территориальные бюджеты не функционируют абсолютно изолированно, что показывает схожесть их бюджетной деятельности с таковой в унитарных государствах. В частности, в Малайзии исполнение бюджетов штатов осуществляется ими самостоятельно, но под контролем Федерации в лице Генерального аудитора (ст. 106 Конституции Малайзии).[218]218
  См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом// ЗиЭ. 2006. № 6// СПС.


[Закрыть]

Наряду с этим, «раздельное» функционирование территориальных бюджетов, опосредованное бюджетным процессом, практикуется не только в федерациях, но и во многих современных унитарных государствах.

Например, согласно Конституции Италии, области пользуются финансовой автономией относительно управления формированием и исполнением бюджетов в формах и пределах, предусмотренных законами Республики, которые приводят ее в соответствие с потребностями бюджетной деятельности государства, провинций и коммун. «В распоряжение областей поступают местные налоги и отчисления от государственных налогов, определяемые в зависимости от потребностей в расходах, необходимых областям для выполнения их обычных функций» (ст. 119 Конституции Италии).

В Испании автономные сообщества не только взимают налоги, пошлины и специальные сборы и, соответственно, исполняют бюджеты в части формирования доходов, но и пользуются финансовой автономией в управлении финансами – в целях осуществления своих полномочий в соответствии с принципом координации деятельности с государственным казначейством и принципом «солидарности испанцев», а также самостоятельно несут ответственность за должное функционирование бюджета (ст. 156, 157 Конституции Испании).

В Великобритании довольно широкие бюджетные полномочия предоставлены Шотландии. В соответствии с Актом «О Шотландии» 1998 г. в этом регионе сформирован шотландский консолидированный фонд, сосредотачивающий его денежные ресурсы, поступающие от иных звеньев финансовой системы, в соответствии с требованиями бюджетного процесса территориального уровня. Подобные правила установлены и в других государствах. Согласно ч. 1 ст. 226 Конституции Южноафриканской Республики, «в каждой провинции формируется фонд доходов провинции, в который должны поступать все денежные средства, полученные правительством провинции, за исключением средств, обоснованно исключенных из его состава законом Парламента». В Уругвае департаменты имеют право вводить отдельные местные налоги (на недвижимость, на пустующие земли и др.), взимаемые с различных «участков» финансовой системы, направлять налоговые и иные доходы в бюджет, а также самостоятельно осуществлять управление обслуживанием своих бюджетов (ст. ст. 297, 298 Конституции Уругвая).[219]219
  Там же.


[Закрыть]

Важнейшей чертой бюджета как публично-правовой категории является его подконтрольность, точнее, подконтрольность финансовых правоотношений, развивающихся в связи с его функционированием. Контроль выступает основополагающим условием соблюдения законности в связи с управлением сферой финансов. Для бюджетного устройства характерно то, что бюджетный контроль неразрывно связан с осуществлением бюджетного процесса, оказывающего управленческое воздействие на бюджетные правоотношения в рамках конкретного финансового периода.

В унитарных государствах контроль за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы регулируется и осуществляется централизованно. Например, в Японии полномочия мониторингового характера возложены на Ревизионный совет,[220]220
  Ст. 90 Конституции Японии.


[Закрыть] в Китае – Госсовет.[221]221
  П. 76 Закона о бюджете Китайской Народной Республики. По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55.


[Закрыть] В Великобритании на территориальных уровнях функция контроля возложена на должностные лица, реализующие контрольные полномочия по месту расположения крупных баз государственных заказов, снабжения, военных предприятий. Они независимы от местных органов, подчинены Управлению государственного контроля.[222]222
  См.: Кузьмин И. Ю. Указ. соч. С. 65–72.


[Закрыть]

В федеративных государствах общие требования к осуществлению бюджетного контроля также устанавливаются на общегосударственном уровне.[223]223
  См., напр., гл. 26 БК РФ; п. 2 ст. 114 (1) Основного закона ФРГ; секц. IX Конституции Бразилии.


[Закрыть] Однако вмешательство федеральных контрольных органов в контрольную деятельность территориальных органов ограничивается самостоятельностью бюджетов, разграничением бюджетной компетенции публично-правовых образований, согласованием проведения совместных контрольных мероприятий. Например, Бундестаг ФРГ вмешивается в бюджетную деятельность муниципалитетов, но согласовывает периодичность финансовых проверок, их информационное обеспечение. Специальные контрольные полномочия возложены на Федеральную счетную палату, Земельные счетные палаты. Они являются самостоятельными, ответственными и не зависимыми друг от друга органами, но допускается их сотрудничество с Федеральной палатой. Если осуществление контроля на определенном участке бюджетной деятельности входит в компетенцию как Федеральной счетной палаты, так и палаты одной из федеральных земель, то проверка проводится ими совместно. Если закон не предписывает проведение ревизии Федеральной счетной палатой, она может по договоренности передавать контрольные полномочия счетным палатам земель. Федеральная счетная палата по договоренности также может брать на себя задачи земельных палат по контролю за функционированием бюджета.[224]224
  См.: Кузьмин И. Ю. Указ. соч. С. 65–72.


[Закрыть]

Итак, анализ особенностей бюджета в его многостороннем понимании подтверждает, что они обусловлены типом государственного устройства. Свойства бюджета, юридическая организованность, информационная насыщенность бюджетных правоотношений отражаю характеристики бюджетно-правового статуса государства, что означает оформление в государстве тех или иных юридических подходов к бюджетному устройству.

4. Выявленная взаимосвязь между категориями «государственное устройство», «бюджет», «бюджетное устройство государства» (в пределах известных свойств последнего) позволяет сформулировать следующий вывод. Бюджетное устройство представляет собой юридическую конструкцию, подразумевающую характеристику государства, основанную на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля.

Сущность бюджетного устройства как комплексной финансово-правовой категории характеризуются через его структуру. Структура – это совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его «тождественность самому себе»,[225]225
  См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 1294.


[Закрыть] «способ связи элементов в рамках целого»,[226]226
  См.: Свидерский В. И. О диалектике элементов и структуры в объективном мире и познании. М., 1962. С. 13.


[Закрыть] «упорядоченность системы».[227]227
  См.: Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 107.


[Закрыть] Структура соотносится с понятиями «состав», «целостность».[228]228
  См.: Керимов Д. А. Указ. соч. С. 180, 181.


[Закрыть] Соответственно применительно к понятию «бюджетное устройство государства» юридическая конструкция – структура – подразумевает: взаимосвязанные элементы, в совокупности составляющие сущность бюджетного устройства, подвергаемые бюджетно-правовому регулированию.

При формулировании подхода к структуре бюджетного устройства следует учесть трактовку понятия «элемент». Согласно толковым словарям, элемент – «одна из черт в содержании чего-нибудь»; «основное или характерное свойство»; «компонент структуры».[229]229
  См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 845; Ушаков Д. Н. Указ. соч. С. 950.


[Закрыть] Отсюда структура – охватываемая юридической конструкцией – бюджетного устройства государства[230]230
  В дальнейшем – «юридическая конструкция бюджетного устройства государства», «юридическая конструкция модели бюджетного устройства государства» – понятия идентичные; употребляются в зависимости от терминологической, «словесно-смысловой» загруженности предложения.


[Закрыть] – это система элементов бюджетного устройства, в совокупности определяющих его сущность. Элемент юридической конструкции бюджетного устройства государства[231]231
  В дальнейшем – «элемент юридической конструкции бюджетного устройства государства», «элемент бюджетного устройства государства», «элемент юридической конструкции модели бюджетного устройства» – понятия идентичные; употребляются в зависимости от терминологической, «словесно-смысловой» загруженности предложения.


[Закрыть] – составная часть содержания бюджетного устройства, выражающая отдельные его характеристики, соответствующие направлениям и свойствам бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Определение понятия бюджетного устройства позволяет наметить подход к составу его элементов – слагаемых юридической конструкции. Целесообразной является разработка так называемой юридической конструкции универсальной модели бюджетного устройства, подходящей для государства вне зависимости от его типа. Представляется, юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства государства должна включать следующие элементы: 1) бюджет как централизованный денежный фонд, правовой акт; 2) бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований; 3) легитимные целевые фонды, образованные в составе и вне бюджета; 4) бюджетная компетенция публично-правовых образований, органов и организаций, уполномоченных управлять бюджетными правоотношениями от их лица, в т. ч. распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать; 5) бюджетный процесс как процедура придания правовой формы бюджету, его исполнения; 6) доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации; 7) формы взаимосвязи бюджетов (по линии доходов и расходов, в т. ч. регулирующих доходов, межбюджетных трансфертов (бюджетное регулирование)).

Исследование показало, что модели бюджетного устройства как федеративных, так и унитарных государств содержат общие элементы, но качественные свойства, признаки этих элементов, содержание их нормативного правового регулирования различаются в зависимости от особенностей типа государственного устройства. Иными словами, модели бюджетного устройства государств различаются качественными (содержательными) проявлениями общих параметров, получивших нормативную основу. В общем виде эти их различия сводятся к следующим критериям: характер и пределы государственного бюджетно-правового регулирования по отношению к бюджетам публично-правовых образований в составе государства, выраженные в установлении бюджетной компетенции публично-правовых образований; степень самостоятельности территориальных бюджетов.

Отмеченное позволяет охарактеризовать бюджетное устройство федеративных и унитарных государств, учитывая выявленные в настоящем исследовании отличия сложившихся в них подходов финансово-правового регулирования.

Бюджетное устройство унитарных государств характеризуется следующими особенностями: бюджет государства и местные бюджеты образуют двухуровневую бюджетную систему; централизация бюджетно-правового регулирования, определяющая управление бюджетными правоотношениями в части установления бюджетной компетенции публично-правовых образований; бюджетного регулирования; легитимности создания целевых бюджетных и внебюджетных фондов; единообразия по отношению к бюджетам бюджетной системы бюджетной классификации доходов и расходов, источников финансирования бюджетного дефицита; приоритет бюджетной компетенции государства по сравнению с бюджетной компетенцией публично-правовых образований в его составе; вмешательство государственных органов в бюджетный процесс, управление бюджетными, финансовыми правоотношениями на территориальных уровнях; бюджетное регулирование, межбюджетные отношения строятся, в основном, «по вертикали» – затрагивают государственный бюджет и территориальные бюджеты (бюджетные средства распределяются «в пользу» территориальных бюджетов адекватно возлагаемым на них государством расходным обязательствам); единый государственный бюджетный контроль, обеспечивающий финансовую дисциплину в связи с функционированием бюджетов.

Бюджетное устройство федеративных государств характеризуется следующими особенностями: бюджет федерации, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований образуют трехуровневую бюджетную систему; приоритет федерального бюджетного законодательства исключительно по «ключевым» вопросам бюджетно-правового регулирования и управления финансами (разграничение бюджетной компетенции публично-правовых образований; подходы к формированию и использованию бюджета, его сбалансированию, бюджетному регулированию, организации бюджетного процесса, бюджетного контроля); в пределах установленной федеральным законом бюджетной компетенции – самостоятельность субъектов федерации и муниципальных образований, в т. ч. в части бюджетного процесса, создания финансовых органов и т. д.; многоуровневая система распределения бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений, управление межбюджетными отношениями в связи с наделением публично-правовых образований широким объемом расходных обязательств (по вертикали, по горизонтали); самостоятельность бюджетного контроля на территориальных уровнях, за исключением федерального контроля за использованием средств, полученных из бюджета федерации.

Систематизация и анализ законодательной и правоприменительной практики разных государств показывают, что некоторые черты бюджетных правоотношений, традиционно характерные для государств федеративных либо унитарных, становятся условными. Этот вывод подтверждают приведенные выше примеры самостоятельного исполнения территориальных бюджетов унитарных государств (Италия, Испания, Уругвай и др.). Более того, в современных унитарных государствах публично-правовым образованиям для формирования доходов бюджета предоставлено право взимать «собственные» обязательные платежи, за территориальными бюджетами также «закрепляются» отдельные виды расходов. В свою очередь, в федеративных государствах многие публичные расходы «управляются» строго централизованно (затраты на социальное обеспечение возложены на внебюджетные фонды), а доходы поступают в бюджет в т. ч. в ходе бюджетного регулирования, юридическая организация которого рамочно установлена федеральным законом.

Следовательно, черты бюджетного устройства унитарных и федеративных государств становятся все более «размытыми». Размытость характерных черт стран с разным государственным устройством констатирована еще в 19 в. экономистами, анализирующими взаимосвязь экономических и политико-юридических особенностей государства. Например, по мнению Дж. С. Милля, в федерациях «сущность центрального правительства может совмещаться с различными степенями централизации не только административной, но и законодательной».[232]232
  Милль Дж. С. Размышления о представительном правлении. С. 241.


[Закрыть] В настоящей работе показано, что бюджетному устройству России, являющейся федерацией, присущи некоторые черты бюджетного устройства унитарных государств. С одной стороны, это свидетельствует о специфике модели бюджетного устройства России, с другой – усложняет бюджетно-правовое регулирование в силу влияния на него многообразия свойств типов государства.

Исходя из отмеченного, сочетание централизма и децентрализации в государственном устройстве, будучи важнейшим вопросом государственного управления, неизбежно находит свое проявление и в сфере финансов – непосредственно, бюджетном устройстве государства. Это означает, что никакой вопрос государственного управления не может быть решен вне разрешения связанных с ним финансовых проблем. Причем эти проблемы могут носить как политический, экономический – материальный, так и концептуально-теоретический характер – заключаться в неясности смысла юридических конструкций, значимых для упорядочения соответствующих финансовых правоотношений. На разрешение подобных проблем концептуального характера и нацелена настоящая работа.

Итак, «бюджетное устройство государства» выражает характеристику государства, определяющую требования к формированию и функционированию его бюджета, взаимосвязь бюджетов в составе бюджетной системы, их виды и структуру, взаимоотношения между наделенными бюджетами публично-правовыми образованиями, процедурные вопросы сосредоточения и использования бюджетных средств и иные моменты управления «участками» деятельности государства и общества в сфере финансов. Сущность бюджетного устройства проявляется в его взаимосвязи с государственным устройством, государственным суверенитетом в силу следующих свойств названных категорий: обязательное установление государством юридических основ бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства; наделения территорий в составе государства бюджетами в соответствии с волеизъявлением государства; юридико-организационный охват бюджетным устройством форм финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства; охват, непосредственно, расходными обязательствами государства затрат на деятельность органов государственной власти; суверенность бюджетных полномочий государства в сфере и в связи с реализацией элементов бюджетного устройства, управлением бюджетными отношениями.

Бюджетное устройство подразумевает взаимосвязанное формирование и функционирование бюджетных правоотношений различных видов, опосредующих наличие бюджета, что позволяет судить о комплексном характере исследуемой категории.

1.5. О перспективных мерах по совершенствованию бюджетного законодательства РФ

Экономический кризис, разразившийся в 2014 году, предопределил необходимость дальнейшего совершенствования всей финансовой системы в комплексе и, особенно, бюджетной деятельности государства. В сфере бюджетных отношений формируются инфраструктурные цели и задачи государства по осуществлению инвестиций, по развитию экономики, в области социальной политики, внешних связей, повышения обороноспособности страны. Поэтому закономерной реакцией на изменение экономической обстановки под воздействием кризиса стала разработка и обнародование проекта нового Бюджетного кодекса, разработанного Министерством финансов РФ.[233]233
  Гарант. Ру. 08.05.2015.


[Закрыть]

Не претендуя на всеобъемлемую оценку законопроекта, хотелось бы отметить его функциональность, глубокую проработку многих организационных и правовых вопросов регулирования бюджетной деятельности, усиление связи бюджетного права с иными отраслями и сферами правового регулирования экономики и государственного управления. Вместе с тем, ознакомление с законопроектом порождает новые и оживляет ранее высказывавшиеся предположения по совершенствованию теоретических основ построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Бюджетное право, охватывающее широкий круг взаимоотношений между центром и регионами, а так же муниципалитетами в сфере экономики, служит средством преломления конституционных основ государственного строя в сфере государственных доходов и государственных расходов, предопределяя тем самым реальные возможности всей системы органов власти управления делами общества. От того, насколько эффективно распределяются мобилизованные в государственные финансовые фонды в виде налогов и неналоговых платежей денежные средства, во многом зависит осуществление программ и планов социально-экономического развития, укрепления обороноспособности, инновационного совершенствования производства.

За период постсоциалистического существования бюджетное право подверглось значительной реконструкции. Фиксируя в прежние годы плановые финансовые пропорции и показатели, бюджетное право преимущественно строилось на компетенциональной регламентации полномочий финансовых органов, обеспечивая последним практически неограниченные возможности для одностороннего распоряжения доходами и расходами государства. Наряду с положительным эффектом, наблюдались и негативные последствия такого положения вещей: регулирование бюджетных отношений отчетливо носило односторонний характер, поскольку доходные и расходные возможности носителей бюджетных полномочий жестко ограничивались плановыми показателями. Поэтому принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации (1998 г.) мы рассматриваем как принципиально новый этап развития бюджетного права в нашей стране.

Важнейшим следствием принятия действующего сейчас Бюджетного Кодекса РФ, других законодательных актов бюджетного характера стало придание бюджетным отношениям предоставительно-обязывающего характера и возникновения у участников бюджетной деятельности реальных возможностей ведения самостоятельной экономической политики. В настоящее время актами высшей юридической силы закреплены все «несущие конструкции» этой сферы экономической деятельности государства, а именно – бюджетное устройство, состав бюджетной системы, порядок распределения мобилизуемых государственных доходов, основные правила в государственном долге и государственном кредите, процедура межбюджетных трансфертов; появились новые, неизвестные ранее бюджетно-правовые институты, такие как механизм осуществления государственных расходов, бюджетный контроль. Важным политико-правовым решением стало выделение в самостоятельные экономические институты внебюджетных Пенсионного фонда, фонда социального страхования и фонда медицинского страхования.

В то же время, в силу «болезней роста» правоприменительная, а иногда и законодательная практика проявляет тяготение к прежней, советской доктрине, юридические достоинства нового бюджетного устройства реализуются далеко не с полной их возможной эффективностью.

Одна из самых актуальных проблем развития теории бюджетного права – определение предмета этой подотрасли финансового права в новых условиях. Традиционно в качестве цели регулирования бюджетных отношений, а, следовательно, и предмета бюджетного права рассматривается формирование и распределение централизованных финансовых ресурсов государства, создание с этой целью системы публичных денежных фондов – бюджетной системы. Данная точка зрения породила устойчивую доктрину – фондовую теорию, согласно которой предметом бюджетного права является создание и распределение бюджетных средств. В этом ключе ведутся многие правовые исследования, из этого же исходит Бюджетный кодекс РФ, бюджетное законодательство многих стран-членов СНГ.[234]234
  См. Научные труды по финансовому праву. Алматы. 2011 с. с. 365–405


[Закрыть] По мнению сторонников этой теории – публичный денежный фонд является центральным инструментом регулирования финансовых и, конкретно, бюджетных отношений.[235]235
  См. Д. М. Щекин. Публичные денежные фонды как основная категория финансового права. Там же с. 231 и след.


[Закрыть]

Заметным событием в расширении представлений о предмете бюджетного права стал выход монографии «Казна и бюджет»,[236]236
  Казна и бюджет. М., Наука. 2014.


[Закрыть] в которой бюджет рассматривается как денежное состояние казны; последняя понимается как совокупность публичного имущества и средств бюджета. Есть основания считать эту концепцию гражданско-правовой теорией бюджетного права. Ее разделяют многие ученые, анализирующие финансовую систему сквозь призму имущественных отношений.

Вопрос о предмете бюджетного права – далеко не праздный вопрос. От его решения зависят дальнейшие пути развития этого важного инструмента экономической политики государства. Без излишней полемики попытаемся представить читателю наше собственное видение. Бюджетное право, безусловно, связано с казной и определяет правовой режим публичных денежных фондов, но в той степени и в тех пределах, в которых публичный экономический оборот является составной частью национального экономического оборота. Современные высокоразвитые государства – не только организаторы, но и активные участники осуществления хозяйственной политики. В этом качестве они монополизируют часть экономики, а именно значительный сектор непроизводственных отраслей, стимулирование экономики, оборону страны, социальное обеспечение, государственное управление, межгосударственные отношения и т. д.

Бюджетная деятельность призвана создать возможность финансирования мероприятий и программ, не содержащих в себе эквивалентно-возмездное начало и не строящиеся на началах встречного удовлетворения. Именно поэтому как формирование бюджетных ресурсов, их распределение внутри бюджетной системы и использование строится на императивных началах и не допускает (за редкими исключениями) свободы волеизъявления участников. Создание публичных денежных фондов, вхождение их в структуру казны есть характерные, но внешние признаки бюджетного права, являющегося комплексом юридических инструментов осуществления государственной финансовой политики. Исходя из этого, можно назвать кратко изложенную точку зрения инструментальной теорией. Исходя из нее, мы должны рассматривать фискальную политику, межбюджетное регулирование, расходы бюджета, бюджетный контроль, систему бюджетов как правовые инструменты, каждый из которых призван и создан для выполнения общей для всех них задачи обслуживания особого сектора экономики – публичного денежного оборота.

Здесь важно подчеркнуть, что бюджетное право оперирует особым платежно-расчетным средством – бюджетным рублем. Это качество национальной денежной единице придает механизм фискализации, а именно обращение в собственность государства или муниципалитета в результате взимания налога, иного императивного для юридического или физического лица платежа, предусмотренного законодательством. Отсюда – изначальная неприемлемость регулирования бюджетных и связанных с ними отношений гражданско-правовыми средствами. Между тем, бюджетная политика знает нимало примеров искусственного внедрения диспозитивных форм регулирования финансовых потоков, предоставления финансовым органам и органам отраслевого управления возможностей коммерческого использования бюджетных средств. Достаточно упомянуть не поддержанный Государственной Думой РФ проект создания коммерческой компании, оперирующей бюджетными средствами для выдачи кредитов крупным корпорациям и иным заемщикам практически в режиме инвестиционного банка. Поэтому разграничение бюджетных отношений и предпринимательской деятельности была и остается актуальной проблемой как науки, так и практики регулирования бюджетных отношений.

С учетом предусмотренных законодательством правил привлечения доходных источников в публичные денежные фонды можно выделить: 1) собственные доходы государства, которыми являются средства, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну публично-правового образования, заемные средства; 2) фискальные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятие имущества частных субъектов. К ним относятся налоги, сборы, штрафы, иные виды принудительных изъятий.

Однако на законодательном уровне не закреплено деление доходов на указанные группы и соответственно, отсутствует «привязка» порядка привлечения государственных доходов к режимам их управления и использования. Иными словами, поступившие в публичные фонды доходы независимо от способов их привлечения могут быть использованы государством как в коммерческих целях, так и на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т. е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и т. п.

Отсутствие на законодательном уровне обособления режима регулирования фискальных доходов от иных видов доходов государства приводит к коммерциализации бюджетных ресурсов. Так, сейчас из суверенного фонда государства (Фонда национального благосостояния), источником формирования которого являются фискальные взимания (налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозные таможенные пошлины на нефть, газ, нефтепродукты), «…утверждены и подлежат предоставлению уже несколько крупных траншей финансовой помощи. Это выделение 239 млрд. руб. на покупку привилегированных акций ВТБ и Россельхозбанка; 150 млрд. руб. на строительство Центральной кольцевой автодороги и столько же – на модернизацию БАМа и Транссиба; 86 млрд руб. – на строительство железной дороги Кызыл – Курагино и портового терминала для экспорта сибирского угля в страны Азии. Претендуют на значительные суммы Роснефть, Росатом, Минтранс России и многие другие структуры».[237]237
  Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 650182–6 «О государственной комиссии по вопросам эффективного размещения средств фонда национального благосостояния и внесении изменения в статью 96.11 бюджетного кодекса РФ» (внесен в ГД РФ 13 ноября 2014 г).// СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

В соответствии с п. 4 ст. 96.10 БК РФ в целях обеспечения достаточности собственных средств государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» до 7 процентов средств Фонда национального благосостояния могут размещаться на депозитах в указанной государственной корпорации на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации. Кроме того, Федеральным законом от 26 декабря 2014 г. № 449 – ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ» в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ, предусмотрено, что до 10 процентов средств фонда национального благосостояния могут размещаться на основании отдельных решений Правительства РФ в российских кредитных организациях. На сегодняшний день Правительством РФ уже приняты соответствующие акты.[238]238
  Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2014 года № 1592 закрепляется порядок размещения средств ФНБ на субординированные депозиты и в субординированные облигации системообразующих кредитных организаций в целях их докапитализации. Распоряжением Правительства от 27 декабря 2014 года № 2739-р утверждается решение о размещении средств ФНБ в сумме 100 млрд. рублей на субординированный депозит в ОАО «Банк ВТБ».


[Закрыть]

Таким образом, средства Фонда национального благосостояния, цель создания которого изначально была связана с обеспечением сбалансированности Пенсионного Фонда РФ, используются на коммерческие цели, на удовлетворение потребностей крупных компаний. Происходящие изменения правил управления нефтегазовыми доходами не остаются без критической оценки. Так, учитывая сложившуюся ситуацию, А. Л. Кудрин отмечает, что «…проводимая политика не является правильной, поскольку величина золотовалютных резервов России будет уменьшаться пропорционально инвестированию средств ФНБ, что в свою очередь уменьшает надежность всей валютной системы России и международной торговли».[239]239
  Кудрин А. Л. Правила игры.// Коммерсантъ. 24 июля 2014 г.


[Закрыть]

Кроме того, такой подход государства, направленный на коммерциализацию фискальных доходов, является серьезным нарушением прав участников фискального правоотношения. Физические лица и организации, исполнив обязанность по формированию публичных денежных фондов, имеют право на получение качественных государственных и муниципальных услуг, безопасность, улучшение благосостояние общества в целом. Особо актуальной изложенная позиция является сегодня, в условиях увеличения фискальной нагрузки на участников гражданского оборота. Как справедливо отмечает министр экономического развития России, увеличение фискальной нагрузки «…не столько вопрос пополнения бюджета, сколько вопрос договора между государством и обществом… государство обеспечивает безопасность, нормальную окружающую среду, развивает медицину, образование, дороги и так далее. А общество, если получает адекватные услуги от государства, соглашается нести определенный уровень налоговой нагрузки».