Читать книгу "Информационное общество – 2030. Политика развития науки Республики Казахстан"

2. Доктрина научно-технической политики РК в практике управлении наукой

В 2011 году был очередной принят Закон «О науке», который заменил собой одноименный Закон от 2001 г. и существенно изменил модель управления наукой. Но этот закон не вполне ясно отразил проблемы НТП и доктрину развития науки, т. е. те концептуальные принципы, которые приняты к руководству в деле разрешения проблем научно-технической политики, хотя и возник не на пустом месте. Если взять хронику развития науки Казахстана за годы независимости по данным государственного центра научно-технической информации, то мы увидим как минимум 4 «пятилетки» с 1991 по 2010 годы, а также отсутствие доктринальных основ в политике развития науки на текущий момент.

2.1. Научное наследие СССР и перевод науки на рыночные основы (1991–1995)

Казахстан унаследовал от СССР мощный потенциал научно-технического прогресса (НТП) из 279 научных учреждений и по обеспечению их кадрами был в то время близок к лидерам мировой науки. У нас были свои научные школы в металлогении, металлургии и горном деле, физике, математике и космических исследованиях, химии, биохимии и физиологии человека, биологии и медицины, географии и ботаники, а также аграрной науки. Численность специалистов, выполняющих НИОКР и технологические работы, достигала 39,4 тыс. человек, в т. ч. 8,2 тыс. – в вузах по совместительству. Общее число научно-исследовательских, проектно-конструкторских организаций и вузов в Казахстане на конец 1994 г. достигло 406 единиц. Из них научно-технической деятельностью (НИОКР) занимались 283 научных учреждений, в т. ч. 48 вузов, 41 проектных институтов и 18 предприятий. Однако из-за кризисного сокращения финансирования из государственного бюджета, к 1996 году число работников в этой сфере сократилось с 50,6 тыс. человек в 1990 г. до 20,6 тыс. (в 2,45 раза).

Чтобы обеспечить востребованность науки обществом требовались реформы. Надо было как-то «встраивать» в систему рыночных отношений всю длинную и сложную, явно не рыночную цепь добавления стоимости в НТП: «научная идея – фундаментальные исследования – прикладные НИОКР (наука) – внедрение НИОКР (инновации) – подготовка научных кадров (образование)».

Поэтому было начато формирование научно-технической политики как основы управления наукой страны в условиях рыночной экономики. Сделаны как минимум три принципиальных шага для перевода науки на качественно новые рельсы развития:

Во-первых, осуществлён переход от чисто административного к программно-целевому методу планирования и финансирования исследований, для создания конкурентной среды реализации научных идей (проектов), которые в наибольшей степени соответствовали потребностям страны. С 1995 г. внедрена система госрегистрации научно-технических программ, которая включает ведение их государственного реестра, банка данных о программах и отчетов выполнения заданий программ, одним словом – всё информационно-аналитическое сопровождение НТП. Программно-целевой метод управления научными исследованиями в Казахстане стал основой научно-технической политики государства.

Во-вторых, внедрен хорошо зарекомендовавший себя в мировой практике механизм независимой научно-технической экспертизы всех проектов и разработок, создана государственная научно-техническая экспертиза (ГНТЭ).

В-третьих, сформированы национальные научные центры – также принципиально новая для Казахстана форма организации исследований, которая позволила объединить чисто научные организации с мощным прикладным потенциалом научно-технических центров и полигонов СССР (Национальный ядерный центр, Национальный центр биотехнологии, Национальный центр комплексной переработки минерального сырья, Национальный центр радиоэлектроники и связи).

2.2 Поиск новых моделей управления наукой (1996–2000)

Несмотря на эти меры научно-технической политики, кризис в экономике 1990-х привел к резкому сокращению объемов спроса на НИОКР, особенно для отраслевой науки, потенциал которой мог быть практически потерян. Численность научно-технических работников продолжала снижаться и к 2000 г. достигла всего 14,76 тыс. Таким образом, по сравнению с 1990 годом, персонал науки сократился в 3 раза, а затраты на НИОКР – в 6,6 раза. Но при этом корпус докторов наук удалось не только сохранить по количеству, но и увеличить. Число кандидатов наук уменьшилось в два раза, во много раз сократился приток в науку молодежи. При этом, если в 1992 году доля докторов и кандидатов наук в области естественно-технических и социально-гуманитарных наук практически совпадала (40 и 41,5 % соответственно), то в дальнейшем доля гуманитариев увеличивается до 45 % в 1999 г. и до 50,0 % в 2003 г., а по техническим уменьшается до 36,7 %. То есть развитие науки, как и образования, всё более отклонялась от потребностей реального сектора экономики. Поэтому активно продолжался творческий поиск новых моделей управления наукой для ее органического включения в жизнь страны.

Одним из таких механизмов стало создание Межотраслевого научно-технического совета (МНТС). Сконцентрировав ограниченные бюджетные средства на наиболее актуальных научно-технических разработках, Казахстан получил возможность сохранить значительную часть отраслевых научных и проектных организаций.

Национальная академия наук, Казахская академия сельхоз наук и Министерство науки и новых технологий были объединены в единый орган разработки и финансирования научно-технической политики (Министерство науки – Академию наук). На это Министерство-Академию легла вся ответственность за эффективное использование бюджетных ассигнований на финансирование науки, составлявших львиную долю научно-технических расходов из всех источников.

В 1999 г. при Правительстве создана Высшая научно-техническая комиссия как консультативно-совещательный орган, а в июле 2000 г. принято постановление Правительства РК № 1059 «О Концепции научной и научно-технической политики Республики Казахстан». Эта концепция обозначила необходимость инновационного процесса и частных инвестиций в НИОКР для запуска НТП, но оставила на заднем плане (в тени) созидание научной среды в республике, которая составляет главную операционную проблему в НТП и реализации научно-технической политики.

2.3 Новая модель управления наукой и запуск инновационного процесса (2001–2005)

Наконец, в июле 2001 г. уже был принят Закон РК № 225 «О науке», соответствующий новым реалиям выхода Казахстана из этапа кризисного развития.

После реорганизации, республиканским органом научно-технической политики вместо Министерства науки-Академии наук стало Министерство образования и науки РК и в Казахстане начала внедряться новая модель управления наукой, учитывающая опыт таких государств, как Финляндия, США и Южная Корея.

Новая модель заключалась в переходе от финансирования научных учреждений к финансированию научно-исследовательских проектов. Переход на новый принцип работы привел к перераспределению части бюджета МОН РК между отраслевыми министерствами для концентрации научно-технического потенциала на самых приоритетных нуждах реального сектора экономики страны. С использованием норм закона удалось укрепить целевое использование бюджетного финансирования НИОКР по государственным научно-техническим программам на основе конкурсных госзаказов, а также начать аттестацию научных организаций, необходимую для реорганизации научно-технической сферы республики, все еще отстающей от социально-экономических преобразований в стране.

В 2002 году принят Закон РК «Об инновационной деятельности», а в марте 2003 года Указом Президента РК Национальная академия наук приобрела статус республиканского общественного объединения с передачей академических институтов от неё отраслевым министерствам, что повлекло заметное сокращение численности специалистов академической науки и рост численности специалистов отраслевой науки. Эта перестройка, с одной стороны, усилила контроль за государственными научными центрами, разграничила финансирование их исследований из бюджета на НИОКР, выполняемые «по заказу», и на «независимые» от них фундаментальные науки и сферы высшего образования. Программно-целевой подход в НИОКР содействовал введению межотраслевого метода руководства научными исследованиями и интеграции в единый комплекс научно-технических стратегий различных отраслей.

В том же 2003 г. разработана Стратегия индустриально-инновационного развития РК до 2015 г. Объем произведенного ВВП в 2003 г. (около 4.5 триллионов тенге) был в основном обеспечен за счет нефтегазового комплекса. Учитывая это, Казахстан должен был разработать долговременную модель постепенного перехода от сырьевой экономики к сервисно-технологической, с высоким уровнем развития ориентированных на экспорт производств, восстановить и усилить востребованность науки экономикой. Для реализации поставленных задач были созданы: Банк развития Казахстана, Инвестиционный фонд Казахстана, Национальный инновационный фонд, Центр инжиниринга и трансферта технологий, Госстрахкорпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций. Утверждены программы по развитию национальной инновационной системы, строительной индустрии, энергосбережения и др.

Принято более 20 новых законов, в том числе «О техническом регулировании», «Об инвестиционных фондах», «Об Инвестиционном фонде Казахстана», началась реализация проектов транспортной и энергетической инфраструктуры.

Уже к 2006 году в рамках Стратегии индустриально-инновационного развития и Программы по формированию и развитию национальной инновационной системы было реализовано 520 инвестиционных проектов. Под эгидой вышеозначенных институтов развития начато финансирование 90 проектов стоимостью $2,2 млрд.

В целях развития несырьевого сектора экономики началась успешная реализация важнейших проектов, таких как строительство третьего Жанажольского газоперерабатывающего завода, горно-обогатительных комбинатов и медеплавильного завода в Актюбинской области, строительство алюминиевого завода и завода по производству хлора и каустической соды в Павлодарской области, организация сортопрокатного производства и производства металлургического кремния в Карагандинской области и многих других проектов.

2.4 Направления научного процесса и его интеграция с инновационным и образовательным процессом (2006–2010)

Постановлением Правительства РК от 21 июля 2006 г. № 700 создается Комитет науки МОН РК, основной задачей которого является реализация единой государственной политики в сфере науки. Разрабатывается Государственная программа развития науки на 2007–2012 годы, в рамках которой повышен статус Высшей научно-технической комиссии при Правительстве (ВНТК). ВНТК возглавляет теперь премьер-министр страны. При данной комиссии действует Международный экспертный совет из всемирно признанных отечественных и зарубежных ученых. Решение о финансировании новых научно-исследовательских программ принимается на основании рекомендаций ВНТК.

В ноябре 2006 г. образован Фонд науки, призванный играть одну из ключевых ролей в реализации Государственной программы развития науки в РК на 2007–2012 годы. С июля 2008 г. фонд входит в состав национального научно-технологического холдинга «Парасат» и призван содействовать развитию приоритетных, инициативных, рисковых исследований и опытно-конструкторских работ.

На сегодняшний день в Фонд науки поступило 575 заявок на финансирование проектов по НИОКР, из них Фондом науки отобраны и реализуются 33 проекта. Финансирование путем предоставления грантов осуществлено по 22 проектам, реализация которых к 2011 г. была завершена: по 7 – получены патенты, по 2 – авторские свидетельства, по 13 поданы заявки в РГКП «Национальный институт интеллектуальной собственности». По всем объектам интеллектуальной собственности правообладателем на паритетных правах с исполнителями проектов является также Фонд науки.

В 2008 г. Фондом науки принято 197 заявок на сумму более 18 млрд. т., из них 129 – на гранты в сумме около 2 млрд. т. Фондом профинансировано 9 проектов по нанотехнологиям и новым материалам на 263 млн.т., 33 проекта на 2,240 млрд. т. – по биотехнологиям, 73 проекта на почти на 8 млрд.т. – по технологиям углеводородного и горно-металлургического секторов и связанных с ним сервисных отраслей. Ядерные технологии и технологии возобновляемой энергетики (16 проектов), информационные и космические технологии (21 проект) соответственно профинансированы на 830 млн.т. и 2,117 млрд. т. В 2008 г. по возвратным механизмам финансирования профинансированы три проекта на 301,2 млн. тенге.

Решением Правительства РК в 2006 г. проведен комплексный аудит научного потенциала страны, выявлены его сильные и слабые стороны. К этой работе были привлечены ведущие ученые Национальной академии наук США. По итогам данного аудита, с учетом того, что в республике есть необходимая база, чтобы в этих отраслях добиться результатов мирового уровня, были даны рекомендации, определены приоритетные направления развития казахстанской науки. ВНТК утвердил на 2007–2009 годы пять приоритетов:

1) нанотехнологии;

2) биотехнологии;

3) технологии для углеводородного, горно-металлургического секторов и связанных с ними сервисов;

4) ядерные технологии и возобновляемой энергетики;

5) информационные и космические технологии.

По каждому направлению разработаны специальные научно-технические программы, которые уже реализуются ВНТК.

Однако в сфере практического освоения научных достижений ситуация продолжала оставаться сложной. Недостаточными темпами формировалась технологическая инфраструктура, способная эффективно превращать научные результаты в инновационные продукты и технологии. Не удалось в должной мере заинтересовать бизнес во вложении средств в эту сферу, хотя правительство стремится уменьшить масштабы своей деятельности в области НИОКР и активизировать ее в частном секторе, оставив себе лишь те фундаментальные направления, которые не могут быть выполнены частными промышленными фирмами.

Возникло понимание, что реализация стратегических наукоемких технологий невозможна без госпрограмм, так как рыночная конкуренция еще не стала реальным механизмом научно-технического прогресса. Поэтому и возникла идея создания научно-технологических холдингов – государственных по форме, но рыночных по содержанию. Постановлением Правительства РК от 10 мая 2007 г. № 375 создан «Национальный научно-технологический холдинг «Самгау». Но в 2008 г. в результате реорганизации НТХ «Самгау» образованы три АО: «Национальный информационный холдинг «Арна Медиа», «Национальный научно-технологический холдинг «Парасат» и «Национальный инфокоммуникационный холдинг «Зерде». В стране один за другим открываются новые технологические парки: в Алматы – информационных технологий (в настоящее время – инновационных технологий), в Уральске – по машиностроению, в Караганде – по металлургии, технопарк – в Усть-Каменогорске.

В целях интеграции образования с научным и инновационным процессами в 2007–2008 годах созданы 20 научных лабораторий открытого типа с самым современным оборудованием, где может проводить исследования любой гражданин республики. Ярким примером интеграции науки, образования и инноваций, которую обозначил наконец президент республики, является создание Назарбаев Университета. В нем создано три научных центра мирового уровня, ориентированных на конкретный выход результатов исследований в производство, в коммерческие инновации. Начат процесс создания университетов, имеющих в своем составе научно-исследовательские институты и центры: Казахстанско-Британский технический университет, в составе которого функционируют десять научно исследовательских лабораторий и уже вошли Институт химических наук им. А.Б. Бектурова и Институт органического катализа и электрохимии им. Д.В. Сокольского. В Астане построен новый Национальный центр биотехнологий, отвечающий всем мировым стандартам.

Опираясь на выработанную научную базу, глава государства выдвигает для Казахстана новую программу форсированного индустриально-инновационного развития (ПФИИР) на предстоящие пять лет (2010–2014) как основу деятельности страны в посткризисный период (Указ Президента РК от 19 марта 2010 г. № 958). Это развитие будет жестко ориентироваться на диверсификацию экономики, качественное повышение технологического уровня и наукоёмкости продукции. Утвержденной Правительством РК 30 ноября 2010 г. Программой по развитию инноваций и содействию технологической модернизации на 2010–2014 годы закреплен показатель повышения доли затрат на НИОКР до 1 % ВВП (в 2009 г. он составлял 0,23 %).

За 2007–2010 годы объем финансирования научных исследований увеличился с 16,9 до 20 млрд. тенге, или на 18 %. Действует свыше 400 научных организаций, в НИИ и вузах работают 22 тыс. ученых с научными степенями докторов и кандидатов наук, докторов философии Ph.D. Стажировку в зарубежных научных организациях прошли более 400 казахстанских ученых. Реализуется 27 крупных международных проектов. Совместно с Всемирным банком запущен проект «Коммерциализация технологий».

2.5 Закон РК «О науке» от 2011 г. и приоритетные направления развития науки

На базе всех этих проблем и достижений, в феврале 2011 года принят Закон «О науке», реализующий абсолютно новую модель ее управления. Она усиливает роль ученых по всей вертикали формировании тематики научных исследований и принятии рекомендаций по ее реализации через сеть национальных научных советов по направлениям наук.

Управление научной и научно-технической деятельностью будет основываться на разделении стратегических, экспертных и административных функций, распределенных между Высшей научно-технической комиссией при Правительстве РК (ВНТК), национальными научными советами, Национальным центром государственной научно-технической экспертизы, уполномоченным органом в области науки и отраслевыми уполномоченными органами.

С учетом специфики научной и научно-технической деятельности и более рационального использования бюджетных средств предусмотрены следующие формы финансирования: базовое, программно-целевое и грантовое.

Новая система управления упрощает процедуру прохождения и рассмотрения научных проектов и программ, законодательно выводит науку из сферы действия закона о государственных закупках, снижает формализм и препятствует бюрократизации. Все это должно было повысить объективность отбора научных проектов, обеспечит качество и актуальность исследований.

В законе отражены также вопросы аттестации и подготовки научных кадров, в частности, вопросы, связанные с подготовкой докторов философии (Ph.D), а также законодательно закреплены нормы, направленные на стимулирование научного труда, в том числе молодых ученых.

Утверждены правила базового, грантового и программно-целевого финансирования и перечень организаций, подлежащих базовому финансированию (в нем 161 научная организация).

Уже состоялось заседание ВНТК, на котором определены приоритетные направления развития науки на 2011–2013 годы. Все приоритеты формулируют конечные цели исследований – выход науки на мировой уровень и высокую востребованность ее результатов инновационным процессом в экономике общества:

1) энергетика;

2) глубокая переработка сырья;

3) инфокомтехнологии;

4) науки о жизни;

5) интеллектуальный потенциал страны.

Первые три приоритета предусматривают исследования с перспективой последующего выхода на производственные инновации. Четвертый приоритет – науки о жизни – включает социально ориентированные исследования (медицина, биотехнологии, экология и др.), а пятый приоритет – интеллектуальный потенциал страны – предусматривает развитие фундаментальных исследований, как естественнонаучных, так и социально-гуманитарных, что особенно важно для созидания научной среды в обществе.

В рамках реализации закона сформированы национальные научные советы с участием казахстанских и зарубежных ученых. Создан Национальный центр государственной научно-технической экспертизы (постановление Правительства РК от 19 июля 2011 г. № 831). Исследовательским университетам будет выделяться 2 млрд. т. в год. Кроме того, на конкурсной основе будут отобраны 10 инновационно-ориентированных вузов, для которых одним из обязательных требований будет не только развитие науки у себя, но и эффективное взаимодействие с научными организациями и коммерциализация исследований. Каждому такому вузу в год будет выделяться 200 млн. т.

Еще одна точка роста взаимодействия – национальные лаборатории открытого типа и лаборатории инженерного профиля, будут поддерживаться на новом уровне, т. е. получать базовое финансирование.

Для привлечения молодежи в научно-техническую сферу правительством республики принят ряд мер по стимулированию научного труда. Учреждены Государственная премия в области науки, техники и образования и именные премии в области науки им. Ч. Валиханова, М. Ауэзова, К. Сатпаева, Д. Кунаева, А. Бараева, Кюль-Тегина; 225 государственных научных стипендий для ученых и специалистов, внесших выдающийся вклад в развитие науки и техники, и талантливых молодых ученых.

2.6 Основная проблема научно-технической политики

Однако, фактическая доктрина развития науки с ориентацией на государственную диверсификацию экономики, на запуск инновационного процесса при отсутствии инвестиционного климата для частных инвестиций в НИОКР привела к наличию большого количества администраторов программ научных исследований. Это затрудняет администрирование и координацию проводимых исследований в рамках единой научно-технической политики. Управление наукой понимается уполномоченным органом как тотальный учёт и контроль государства, вследствие чего научные работники перегружены составлением отчетной документации, поэтому им не до открытий в рамках текущего, пятого технологического уклада, не говоря уже о будущем, шестом.

Какой же должна быть модель управления казахстанской наукой? Должна ли она быть похожей на систему Сетевого Планирования и Управления Тематическими Научно-Исследовательскими Коллективами (СПУТНИК), которая была разработана П.Б. Кузнецовым для автономного жизнеобеспечения космических кораблей СССР?

Эта система сетевого планирования и координации разноплановой научной работы хорошо зарекомендовала себя в СССР в рамках программно-целевого подхода в управлении научной и научно-технической деятельности («освоение космоса», «создание атомной энергетики» и т. п.). Программно-целевое управление и финансирование науки вроде бы ясно объявлены как приоритетные и у нас в стране, но по факту это не так. С одной стороны, управление и финансирование науки осталось «полуведомственным» по примеру нефтегазовых, сельскохозяйственных и иных исследовательских анклавов. А с другой, – даже та часть, которая осталась централизованной и прозрачной, управляется не в соответствии с персональной ответственностью за реализацию научных программ по стандартам управления проектами, а многоуровневыми и, конечно же, коллегиальными Научными советами. Таким образом, административная ответственность за научные результаты, подбор кадров и распределение финансирования весьма и весьма размыта, так как не делегируется непосредственным исполнителям. Коллегиальность в науке, да и не только в ней, необходима лишь в планировании и контроле деятельности общества, поэтому не должна подменять собой единоначалия в организации и мотивировании процессов исполнения намеченных планов, проектов и программ.

Какие методы управления наукой обеспечат ее качественный рост: организационные, административные, экономические или психологические (манипулирование, согласование)? Как решить актуальные проблемы науки – социальный заказ государства и спрос промышленности на НИОКР, обеспечение фундаментальной науки финансами и кадрами? О

Очевидно, что главная техническая проблема на сегодня это отсутствие кадров науки, поскольку вопрос о том как управлять наукой бессмыслен без того чем управлять, т. е. без наличия самой науки как научной среды в обществе, без коллективной формы научного мышления. Все остальные проблемы в принципе снимаемы в условиях высоких цен на нефть. Будет инвестклимат благоприятный, будет и спрос на науку, значит – будет и финансирование. Что же касается кадров, то, даже если будет благоприятный инвестклимат для инноваций, научные кадры из воздуха не возникнут и без научной среды, куда они могли бы вливаться, где они могли бы работать, «утечка мозгов» из страны никуда не исчезнет. Наши выпускники зарубежных ВУЗов молодые научные кадры не возвращаются в страну, потому что им негде, да и не с кем, заниматься наукой. Они не могут вернуться в страну, так как для них здесь нет работы, а также авторитетов и референтных групп в области их научного знания, что более важно.

На сегодня в республике, по-прежнему, существует дефицит кадров высшей квалификации даже для таких базовых отраслей как добыча, переработка и транспортировка полезных ископаемых, а также механика и машиностроение, не говоря уже о приборостроении, информатике и биотехнологиях. И вряд ли все вышеперечисленные организационно-правовые меры и финансирование смогут эту проблему разрешить без восстановления специфической цели высшего образования и непрерывного академического образования по подготовке именно научно-педагогических кадров.

Таким образом, единые подходы к управлению и финансированию прикладной и фундаментальной науки не дают должного эффекта без преодоления разрыва между наукой и образованием, без созидания научной среды в обществе посредством системы образования, без образовательной доктрины развития науки.