Текст книги "Национальная идея России"

Исполнительная власть – это совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, внешнеполитического представительства, административного контроля, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия.

Правительство РФ – высший орган исполнительной власти РФ. В состав Правительства входят: Председатель Правительства, его заместители, а также федеральные министры. Председатели государственных комитетов, комитетов РФ, агентств, надзоров в состав Правительства по своей должности не входят.

Председатель Правительства вырабатывает основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Конституция РФ определяет круг исключительных (специальных) полномочий Правительства РФ (ст. 114):

♦ разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; предоставление Государственной Думе отчета о его исполнении;

♦ обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики в РФ;

♦ обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

♦ осуществление управления государственной собственностью;

♦ обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

♦ обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка; борьба с преступностью;

♦ осуществление иных полномочий, возложенных на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Назначение на должности Председателя и членов Правительства и прекращение их полномочий. Председатель Правительства утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов по предложению Президента РФ. Предложение по кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее 2 недель после вступления вновь избранного Президента РФ в должность или отставки предыдущего состава Правительства или не позднее 1 недели после отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ. В случае троекратного отклонения Государственной Думой кандидатур на должность Председателя Правительства Президент РФ назначает Председателя Правительства своим указом и распускает Государственную Думу. Председатель Правительства в недельный срок после утверждения представляет Президенту для назначения на должности кандидатуры своих заместителей и федеральных министров.

Правительство осуществляет свои полномочия до окончания срока работы Президента РФ. Однако возможно и досрочное сложение полномочий Правительства РФ:

♦ по решению Президента;

♦ в случае вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству (однако решение об отставке принимает Президент);

♦ Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству;

♦ Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.

Таким образом, кто бы ни был инициатором отставки Правительства, решение об отставке принимает Президент РФ.

Судебная власть – совокупность полномочий по осуществлению правосудия, а также система органов, осуществляющих правосудие. Правосудие – это деятельность судов по рассмотрению и разрешению судебных дел.

Вопрос о судебной системе решен в Конституции лишь частично в связи с тем, что, когда принималась Конституция России, реформирование судебной системы не было завершено. Однако следует отметить, что российская Конституция заложила принципиальные основы организации судебной власти в РФ. Прежде всего Конституция выделила отдельную главу “Судебная власть” (гл. 7), что соответствует принципу разделения властей (отдельные главы посвящены всем трем ветвям власти). В соответствии с указанным принципом органы судебной власти отнесены к органам государственной власти. При этом в главе 7 не говорится о системе органов судебной власти, речь идет о судебной системе, которая устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

Принципиальным является то, что суды образуют единую судебную систему. Судебную власть полномочны осуществлять только суды, входящие в судебную систему России. Создание чрезвычайных судов не допускается (ст. 118 Конституции РФ).

Конституция устанавливает и суд присяжных: “В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей” (ч. 4 ст. 123).

Конституцией предусмотрены: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118).

Конституционное судопроизводство осуществляет Конституционный Суд РФ. К его компетенции относится:

1) разрешение дел о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов законов и других нормативных актов субъектов РФ (как в рамках исключительной компетенции субъектов, так и по предметам ведения Федерации и совместному ведению); договоров между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

2) разрешение споров о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами власти РФ и субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ;

3) кроме того, Конституционный Суд: дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ; выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; дает толкование Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов РФ; осуществляет проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов, может осуществлять другие полномочия, предоставленные ему Конституцией, Федеративным договором и федеральным конституционным законодательством.

При этом Конституционный Суд РФ не рассматривает политические вопросы.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по делам общей юрисдикции, т. е. по гражданским, уголовным, административным и иным делам, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126).

Высший Арбитражный Суд РФ – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Как высший судебный орган в указанной сфере он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью других арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 127).

Однако юридическую чистоту структурного выделения конституционных разделов, положения которых регламентируют организацию трех ветвей государственной власти, нарушило включение в главу “Судебная власть” статей, регулирующих порядок организации и компетенцию прокуратуры. Возможно, в этом сказалось традиционное компактное помещение в предыдущих отечественных конституциях норм о суде и прокуратуре, либо авторы этого раздела предвосхищали будущее ограничение компетенции прокуратуры, сведение ее лишь к участию в судопроизводстве, с лишением надзорных полномочий. Однако осуществляемая реформа прокуратуры не в полной мере оправдала эти ожидания. Поэтому, на наш взгляд, следовало бы избрать более конституционный и прогрессивный подход к определению конституционно-правового статуса прокурорского надзора, учрежденного в России в 1722 г. Более того, такая позиция соответствовала бы и современным государствоведческим идеям. Так, например, по мнению известного государствоведа профессора В. Е. Чиркина, “в современном государстве существует множество других органов…, которых не было во времена, когда формировалась концепция разделения властей”[17]17
  Чиркин В. Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 258.


[Закрыть]. К таким органам он, в частности, относит контрольные органы и прокуратуру: “…прокуроры во многих развивающихся странах не просто состоят при судах, поддерживая обвинение, а приобретают более широкие полномочия и составляют особую систему”[18]18
  Чиркин В. Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 258–259.


[Закрыть]. Тот факт, что данные и им подобные (контрольные, надзорные) органы создаются и действуют независимо от других ветвей государственной власти, свидетельствует “отчетливее всего о процессе отпочкования особой ветви государственной власти – контрольной”[19]19
  Чиркин В. Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 260.


[Закрыть].

Конституция РФ посвящает регулированию конституционно-правового статуса Президента России главу 4.

Правовой статус Президента России характеризуется следующими положениями.

Президент РФ является главой государства. В соответствии со своим положением Президент олицетворяет единство многонационального народа России, суверенную государственность.

Согласно Конституции Президент России выступает как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Конституция России, не относя Президента РФ ни к одной из ветвей власти, наделяет его правом и обязанностью обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением. Для федеративного государства с достаточно большим количеством субъектов очень важно обеспечить слаженное сотрудничество как органов трех ветвей власти, так и органов власти Федерации и ее субъектов.

Как глава государства Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Данные функции Президент осуществляет не любыми способами, а только теми, которые входят в круг его полномочий, установленных Конститу-цией России (ч. 2 ст. 80).

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Данная функция вытекает из положения Президента как главы государства. Однако следует иметь в виду, что Президент не обладает абсолютным правом руководить внутренней и внешней политикой; он осуществляет указанную функцию в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, которые и очерчивают поле его деятельности.

Как глава государства Президент представляет РФ внутри страны и в международных отношениях (ч. 4 ст. 80). Это соответствует международной практике.

Часть 2 ст. 80, в соответствии с которой Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, является типичным примером конституционной “каучуковой” формулировки. Данная формула может стать основанием и для чрезмерного расширения полномочий Президента, и для предъявления к нему чрезмерных претензий. (Известны случаи предъявления к Президенту судебных исков в связи с несвоевременной выплатой и недостаточными размерами пенсий.)

Пока, правда, на основании ч. 2 ст. 80 Конституции на Президента возложено только непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Важным средством нейтрализации формулировки ч. 2 ст. 80 Конституции является ст. 10 (гл. 1), закрепляющая принцип разделения властей. Интересно, что Конституционный Суд отказался принять к рассмотрению запрос Государственной Думы о толковании положений ст. 80 и ч. 2 ст. 95 Конституции, указав, что в его компетенцию “не входит проверка конституционности конституционных положений” и “результатом толкования конституционной нормы вообще не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой юридической природе толкования” (определение от 28 декабря 1995 г. Мв137-О). Но отказ Суда от проверки конституционности конституционных норм, по сути, есть признание недействующей ч. 2 ст. 16 Конституции. Возможно (полностью данное определение не опубликовано), Суд исходит из того, что реализация ч. 2 ст. 16 в его практике должна осуществляться путем проверки конституционности нормативных актов, принятых в развитие конституционных положений (правда, с учетом принципа прямого действия Конституции этого явно недостаточно) и толкования норм глав 2–9 в соответствии с принципами, составляющими основы конституционного строя Российской Федерации.

Порядок избрания и вступления в должность Президента России. Президент РФ избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. “Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда” – это ограничение избирательного права, предусмотренное ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, распространяется и на выборы Президента Российской Федерации. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ (при отсутствии двойного гражданства) не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд. Порядок выборов определяется федеральным законом. Сегодня это Закон “О выборах Президента Российской Федерации” от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ. Выборы Президента РФ считаются состоявшимися, если в них приняли участие более 50 % зарегистрированных избирателей. Избранным считается кандидат, набравший более 50 % от явившихся на выборы избирателей. В случае, если ни один из кандидатов не набрал более 50 %, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие большее количество голосов. Избранным считается кандидат, набравший больше голосов, при условии что против обоих подано меньше голосов, чем за победителя.

Президент РФ вступает в должность по истечении 4 лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, а при повторных выборах – на 30-й день со дня опубликования результатов выборов. Исполнение обязанностей начинается с момента принесения присяги, текст которой утвержден в Конституции (ст. 82). По определению ч. 2 ст. 82 присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ.

Полномочия Президента России. Полномочия Президента России весьма обширны. Условно их можно разбить на несколько групп:

1) полномочия по взаимодействию с органами законодательной власти: назначение выборов Государственной Думы; роспуск Государственной Думы; внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов; обращение к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики РФ; назначение референдумов;

2) полномочия по взаимодействию с органами исполнительной власти и органами при Президенте РФ: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; обладает правом председательствовать на заседаниях Правительства РФ; назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Госдумой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; назначает и освобождает высшее командование Воору женных Сил РФ; назначает и освобождает после соответствующих консультаций дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях; формирует Совет Безопасности и возглавляет его; формирует Администрацию Президента РФ;

3) полномочия по отношению к судебной власти и прокуратуре: представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ; назначает на должности других федеральных судей; вносит предложение Совету Федерации о назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

4) полномочия в области обороны и безопасности: является Верховным Главнокомандующим; утверждает военную доктрину России; в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение, о чем незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе; вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

5) в области внешней политики: осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей;

6) в отношении граждан: решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.

Чрезвычайно и необоснованно расширенный круг полномочий Президента РФ наводит на мысль о сходстве его конституционно-правового статуса со статусом конституционного монарха, от которого он отличается лишь установленным порядком избрания. И здесь уместно вспомнить предпочтения, отдаваемые духовным отцом либерализма на Европейском континенте Бенжамину Констану (Франция, 1767–1830), по мнению которого в лице конституционного монарха политическое сообщество обретает “нейтральную власть”, стоящую вне трех “классических” властей (законодательной, исполнительной, судебной), независимую от них и потому способнную (и обязанную) обеспечивать их единство, кооперацию, оптимальное взаимодействие. Однако эта попытка вписать соответствующим образом модернизированный институт монархии в устройство правовой государственности для сегодняшней России неприемлема. Думается, разработчикам Конституции надлежало более серьезно отнестись к идее выделения в качестве самостоятельной регулятивной и арбитражной президентской ветви власти, ее гармоничному согласованию с тремя традиционными, но, возможно, уже недостаточными для современной государственности законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Их структурная обособленность и функциональная сбалансированность придали бы большую устойчивость российскому конституционному правопорядку.

Фактическое же доминирование президентской власти над другими ветвями власти, не ограниченное надлежащим образом Конституцией РФ, позволяет современным теоретикам права отмечать, что “по природе и характеру выполняемых согласно Конституции России своих функций, Президент является не только главой государства, но и фактически главой исполнительной власти”, а наличие этой “суперпрезидентской” власти, по их мнению, “ставит под сомнение реальный характер принципа разделения властей в современной России, его надежную гарантированность и ожидаемую эффективность”[20]20
  Марченко Н. Теория государства и права в вопросах и ответах. – М., 2000. – С. 91, 92.


[Закрыть].

Прекращение полномочий Президента России. Общими основаниями прекращения полномочий Президента России является истечение срока полномочий. Однако возможно и досрочное прекращение президентских полномочий в результате:

♦ отставки. В данном случае Президент обращается к парламенту с соответствующим заявлением;

♦ стойкой неспособности исполнять полномочия по состоянию здоровья. Однако механизм прекращения полномочий Президента по данному основанию неясен, так как данная процедура законодательством не урегулирована;

♦ отрешения от должности. Процедура имеет 3 стадии: выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента РФ (Госдума выдвигает обвинение 2/3 голосов и по предложению не менее 1/3 депутатов в государственной измене или иного тяжкого преступления); заключения Верховного Суда РФ (о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления) и Конституционного Суда РФ (о конституционности процедуры обвинения); отрешение Президента от должности Советом Федерации (это решение принимается квалифицированным большинством голосов – 2/3+1 голос от общего состава – в 3-месячный срок с момента выдвижения обвинения; в противном случае импичмент[21]21
  Следует отметить, что российская Конституция не употребляет данный термин.


[Закрыть] считается отклоненным. Если импичмент состоялся, полномочия Президента прекращаются с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения.

В Конституции весьма поверхностно описана процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности (ст. 93). Впрочем, она уже получила свою конкретизацию (как представляется, тоже недостаточную) в Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” и Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Особые проблемы возникают в связи с необходимостью получения заключения Верховного Суда Российской Федерации, подтверждающего наличие в действиях Президента признаков преступления. Это совершенно новая для российского уголовного процесса процедура, которая законодательно не регламентирована. Более того, возложение на Верховный Суд данной функции противоречит его юридической природе: суд – не консультационный орган. Подобное заключение Верховного Суда, по сути, означает предрешение вопроса о виновности Президента (сделанное не в ходе ординарного судебного процесса), что является нарушением презумпции невиновности и ставит под сомнение возможность дальнейшего (после отрешения от должности) уголовного преследования Президента, ибо Верховному Суду тогда неизбежно придется выступить в качестве судьи в собственном деле и его решение не будет правосудным.

Процедура констатации стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ч. 2 ст. 92) в Конституции вообще не определена. Не произведено и подназначение “наследника” на случай, когда Председатель Правительства объективно не может (допустим, в связи со смертью, тяжелой болезнью, отставкой) исполнять обязанности Президента (ч. 3 ст. 92).

Пренебрежение к процедурной форме – характерная черта Конституции. Регламентация процедуры на уровне текущего законодательства не всегда согласуется с конституционной значимостью решаемых посредством нее вопросов.

В случае досрочного прекращения Президентом своих полномочий по любому основанию, исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права роспуска Государственной Думы. Выборы нового Президента проводятся не в 3-месячный срок.