Текст книги "Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении"

VI. Цифровые технологии в инновационной экономике

Чтобы иметь будущее, нужно быть готовым сделать что-то новое.

Питер Друкер

Основным драйвером развития информационных технологий в рамках той или иной социально-экономической системы являются государственные инициативы. Наличие государственных инициатив создает определенный фундамент, в том числе и финансовый для более глубокого и комплексного использования цифровых технологий не только в деятельности органов государственной власти, но в аспекте формирования механизмов повышения цифровизации социально-экономических процессов в целом. Реализация государственных инициатив в области развития информационных технологий должна быть подкреплена комплексной нормативно-правовой базой. Одним из наиболее актуальных документов в отечественной практике законодательного регулирования является Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)». Применение данной программы способствовало достижению определенных результатов и формированию устойчивых трендов в области цифровизации системы государственного управления, наиболее актуальными из которых являются следующие:

– максимизация доли информационно-коммуникационных технологии при построении механизмов коммуникационного взаимодействия государства, общества и бизнеса;

– повышения качества предоставления государственных услуг на основе более активного внедрения информационных технологий;

– создание доступной информационно-коммуникационной среды взаимодействия в рамках функционирования национальной экономической системы, что является основной для снижения трансакционных издержек и повышения уровня производительности труда в целом;

– построение устойчивого каркаса информационного общества в России, которое направлено на повсеместное использование информационно-коммуникационных технологий, в числе и в ракурсе осуществления взаимодействия между гражданином и государством;

– максимальная интеграция России в процессы функционирования мировой информационно-коммуникационной системы;

– построение современной информационно-коммуникационной инфраструктуры на всей территории России, которая должна стать основой создания единой платформы образования информационного общества и развития цифровой экономики.

В целом основные отечественные и мировые тенденции законодательного регулирования цифровизации социально-экономических процессов схожи между собой. Ключевые аспекты их направленности можно свести к следующим основным векторам:

– регулирование использования «больших данных» или Big data в области управления социально-экономическими процессами;

– максимизация безопасности использования информационного пространства, защиты информации и частной жизни при построении общего информационного пространства и цифровой экономики;

– правовое регулирование использования информационных технологий и прав частной собственности на них в условиях динамизма их использования при построении информационного общества.

Успешное и законное использование больших данных в развитой цифровой экономике предполагает осторожное и последовательное разрешение вопроса о правовом режиме обработки массивов данных, формально-юридически не относящихся к категории информации ограниченного доступа, но потенциально являющихся таковыми (при агрегации больших разрозненных массивов данных). Такие данные только становясь персональными должны подпадать под особое правовое регулирование. В ином случае их обработка не должна быть ограничена строгим правовым режимом (что станет непосильной мерой), но, как вариант, новым особым промежуточным режимом для таких категорий данных. При этом, должны быть четко определены критерии относимости информации к той или иной категории.

Использование облачных вычислений, как отмечалось выше, уже получило широкое развитие, которое прогнозируется и в дальнейшем как существенный сектор цифровой экономики. Данная сфера правоотношений хоть и сформировалась практически, нуждается в достижении определенности и упорядоченности, корректном отнесении их к той или иной группе правовых институтов, описываемых общими и специальными нормами гражданского законодательства, а также обеспечении соблюдении прав субъектов (прежде всего, субъектов персональных данных), закреплении основных положений правосубъектности облачных провайдеров, заказчиков и пользователей облачных информационных систем.

Вопрос о режиме правового регулирования криптовалютных отношений и использовании технологии блокчейн не закрыт большинством национальных регуляторов практически, а сами отношения формируются в правовом вакууме (за некоторым исключением, например, Японии, где данная деятельно уже урегулирована законодательно). Разрешения требует ряд ключевых юридических сложностей, возникающих при использовании технологии блокчейн, в том числе: правовые характеристики виртуальных валют, лицензирование деятельности криптовалютных организаций, налогообложение в данной сфере, а также обеспечение соблюдения законодательства сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Анализ тенденций правового регулирования в различных государствах позволяет заключить, что в основном цифровая валюта не квалифицируется в качестве финансового продукта, но признается альтернативой валютам разных стран. То есть, так называемая криптовалюта не является деньгами и валютой и не подпадает под действие финансового законодательства. Деятельность криптовалютных организаций предлагается лицензировать только при осуществлении ими обменных операций (то есть, в случае обращения объектов финансового законодательства), но не предоставления услуг по использованию криптовалютных кошельков.

При организации интернета вещей (выстраивании системы передачи и обмена данными) неизбежно возникают серьезные риски, во многом вызванные колоссальным и непрекращающимся накоплением и приростом информации, которую уже нельзя отнести к категории исключительно технической (поскольку при определенных условиях она способна приобрести ценность, значимость и идентифицирующие свойства – проблемы, наиболее проявляющиеся при использовании больших данных). Масштаб внедрения интернета вещей определяет масштаб возможных правонарушений в сфере информационной безопасности и несанкционированного доступа к данным, накапливаемым на устройствах – части систем интернета вещей.

Также особенно преломляются аспекты ответственности вовлеченных в правоотношения субъектов и правосубъектности в целом. Наиболее практичным представляется вопрос распределения юридической ответственности между пользователями устройств, оснащенных технологиями искусственного интеллекта, их производителями и, в некоторых случаях, страховыми компаниями (в частности, в сфере транспорта).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что формулировка и совершенствование подходов правового регулирования правоотношений в сфере цифровой экономики происходит в настоящее время во многих правопорядках, что обусловлено динамичностью и сложностью отношений по использованию совершенных информационных технологий. В целях развития цифровой экономики необходимо упорядочить мозаичное информационное правовое регулирование, проработать упомянутые базовые модели правоотношений (как минимум, по объектному принципу), определить субъектный состав типовых правоотношений, принципы их формирования, регулятивные подходы. Требуется масштабная работа с понятийным аппаратом информационного права и устранение препятствий правового характера, имеющих место в настоящее время в информационном законодательстве и практике его применения. В частности, требуют развития отдельные правовые институты в сфере цифровой экономики. Ключевым принципом при реализации реформ по развитию цифровой экономики должно стать достижение баланса в обеспечении свободного обмена информацией и роста защищенности частной жизни и уровня личной конфиденциальности, что в настоящее время является действительно сложной задачей.

Отметим основные тенденции, характерные для российского рынка высоких технологий за последние два десятилетия. За годы реформ расходы на исследования в России сократились более чем в пять раз и приближаются к уровню развивающихся стран. Россия сегодня тратит на науку в семь раз меньше, чем Япония, и в семнадцать раз меньше, чем Соединенные Штаты. Количество исследователей сократилось более чем вдвое.

С точки зрения развития технологий, наша страна откатилась, по самым скромным подсчетам, 15–20 лет назад. Что касается некоторых интегральных параметров, то вклад научно-технического фактора в рост ВВП составляет менее 10%, а доля машиностроительной продукции в экспорте составляет чуть более 5%.

Несмотря на значительные инвестиции в образование, науку и инновации, предпринятые в последние годы, Россия по-прежнему заметно отстает от мировых лидеров по базовым показателям, определяющим уровень научно-технического развития. Доля России на мировом рынке высокотехнологичной продукции составляет около 0,3–0,5%, в то время как доля США составляет 36%, Японии – 30%, а Германии – 17%.

Структура затрат на исследования и разработки в России по источникам финансирования и социально-экономическим целям в определенном смысле уникальна. Спрос на научно-техническую продукцию создается в основном государством, что компенсирует низкую инвестиционную активность бизнеса, а также недостаточную эффективность налоговых, законодательных и других инструментов поддержки научной и инновационной деятельности. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где 60–75% расходов на науку приходится на частный сектор, соответствующий процент в России обеспечивается бюджетом. А зависимость науки от государственного финансирования в последние годы только возросла. В развитых странах доля высокотехнологичных отраслей с повышенным спросом на знания в среднем составляет 30–35% ВВП. В России этот показатель составляет всего 12% [74].

Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. На сегодняшний день он является флагманом развития цифровизации и весьма убедительным примером инновационной проектной экономики, формирующей зарос на цифровые технологии иерархического типа.

Основополагающие принципы развития энергетики, закреплены в энергетической стратегии России на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р) [75]. В числе основных механизмов, способствующих реализации энергетической стратегии – правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса, создание развитого стабильного законодательства, учитывающего специфику функционирования предприятий ТЭК.

Концепция цифровизации электросетевой компании представлена на рис. 1.

Идея широко распространенной цифровизации заключается в создании новой модели энергосистемы и энергетического рынка будущего, которая отвечает перспективным задачам. В цифровой энергетической экосистеме производители и потребители энергии легко интегрируются в общую инфраструктуру, как техническую, так и информационную, и обмениваются энергией и информацией [77; 78].

В план мероприятий («дорожная карта») Национальной технологической инициативы «Энерджинет», выполнение которого является важным звеном при воплощении в жизнь «Энергетической стратегии России на период до 2030 года» входят:

1) надежные и гибкие сети: проект «Цифровой РЭС»; оборудование цифровой сети, системы управления; стандарты;

2) интеллектуальная распределенная энергетика: микро-энергосистема (кампус, район города, промышленная площадка и т.д.; агрегатор энергоресурсов; самоорганизующиеся энергосистемы;

3) потребительские сервисы: ЮТ в энергетике (на базе открытой платформы); аналитика, билдинг и платежные системы;

4) комплексные решения: «Умный город»; адаптивные коммунальные системы города [79].

Рис. 1. Концепция цифровизации электросетевой компании [76]

(ПС – электрическая подстанция, СУПА – система управления производственными активами предприятия, АСДУ – автоматизированная система диспетчерского управления, ИВК ВУ – информационно-вычислительный комплекс верхнего уровня)

В ближайшем будущем цифровые технологии не только обновят традиционные рынки электроэнергии, но и проложат путь к новым. Среди технологий, перспективных для российской энергетики на данном этапе развития, стоит отметить: дистанционное управление объектами электросетевой инфраструктуры, управление качеством электроэнергии, интеллектуальные коммерческие системы учета, экспертные системы выбора силового электрооборудования [80].

Ведущие компании уже разрабатывают новые модели и продукты на основе цифровых систем. Комплексные решения по цифровизации электросетевых объектов разрабатывают такие компании, как Schneider Electric, ABB, Siemens, Legrand, Microsoft, Oracle, Cisco, IBM, SAP. Анализируя пул проектных решений для этих компаний, мы сразу же выделяем те решения, которые популярны у крупных клиентов: промышленный Интернет вещей (IIoT), облачные вычисления (облачные вычисления), мониторинг сетей передачи данных, управление производительностью ИТ-инфраструктуры (мониторинг работоспособности сети) , анализ больших данных (большие данные), бизнес-аналитика (бизнес-аналитика – BI), искусственный интеллект (искусственный интеллект – AI), магазин приложений (store store – приложения). В то же время большинство реализованных проектов с 2016 года по настоящее время приходится на IIoT, поскольку цифровизация в компании невозможна без своевременной, актуальной и достоверной информации.

Популярность концепции промышленного интернета вещей заключается в повышении эффективности производственных и технологических процессов при общем снижении капитальных затрат. IIoT позволяет электросетевым компаниям сократить нехватку энергии в сети, сократить расходы на техническое обслуживание и ремонт, а также улучшить методы прогнозирования технологических сбоев в работе оборудования [81; 82].

Параллельно формируется спрос на комплексные решения – на основе IIoT, предиктивной аналитики, облачных вычислений [83; 84]. По данным Global Market Insights [85], мировой рынок IIoT в 2017 г. достиг 312,79 млрд долл., что в три раза больше, чем в 2015 г. В период с 2017 по 2023 г. будет расти со среднегодовыми темпами CAGR (от англ. Compound Annnual Growth Rate) в 14,36 %. К 2023 г. его объем составит 700,38 млрд долл. Российский рынок IIoT – это роботизированные системы, датчики, цифровые платформы, инфраструктура и сети. По оценкам экспертного сообщества рынок IIoT составил в 2017 г. 93 млрд руб. и по прогнозам вырастет до 270 млрд к 2020 г. (рис. 2) [86; 87]. Активизация рынка IIoT будет в значительной степени определяться поддержкой государства. Задел здесь уже обозначен – в 2017 г. на правительственном уровне утвержден план мероприятий «Технет» [88] (в рамках проекта национальная технологическая инициатива – НТИ), посвященная внедрению ИТ-систем для управления промышленным производством при создании «фабрик будущего» и Программа «Цифровая экономика РФ», которая предполагает развитие промышленной сенсорики и индустриального интернета. Сдерживать развитие этого направления пока продолжает устаревание производственных активов, отсутствие стандартов и неактуальность нормативных требований. Кроме того, бизнесу сложно инвестировать в долгосрочные высокотехнологичные проекты ввиду сохраняющихся бюджетных ограничений.

Рис. 2. Динамика инвестирования в IIoT на российском рынке, в млрд руб.

Аналитики ожидают наибольшей динамики внедрения решений IIoT в энергетике, здравоохранении, горнодобывающей промышленности, промышленном производстве и сельском хозяйстве. Другой тенденцией, связанной с развитием экосистем промышленного Интернета вещей, является растущее участие лицензиаров и производителей промышленного оборудования в разработке специализированных приложений на основе существующей инфраструктуры IIoT, которые впоследствии могут быть опубликованы в магазине приложений. Это позволит повысить мобильность и производительность персонала предприятия, а также будет способствовать решению узкоспециализированных задач повышения эффективности [89].

Практический опыт использования Интернета вещей поможет энергетическим компаниям предотвратить технологические сбои и повысить безопасность сотрудников. Аналогичный результат связан с формированием единого информационного пространства, объединяющего данные со всех первичных датчиков, чтобы интеллектуально обрабатывать текущую ситуацию в режиме реального времени [90].

Внедрение цифровых решений в электросетевой комплекс требует изменения подходов к разработке и продвижению автоматизированных систем управления. Устаревшие производственные мощности заменяются новыми автоматизированными и роботизированными отраслями. Кроме того, переход к цифровой экосистеме предполагает преобразование объектов компании из изолированных систем, внутри которых реализуются все необходимые бизнес-процессы, в открытые кросс-индустриальные системы в соответствии с моделью облачных сервисов [91]. Эффективная стратегия цифровизации в первую очередь основана на объединении данных из множества разнородных систем в облаке с использованием аналитических расчетов и прогнозов. Затем следует разработка интегрированных приложений для обработки и отображения технологической информации. Приложения рассматриваются как сервисы и могут располагаться в облаке, что открывает доступ к дополнительным данным, поступающим с нескольких производственных площадок или отдельных отраслей. После объединения данных из разных источников компании смогут использовать интеллектуальную аналитику для извлечения значимой информации. Благодаря широкому диапазону данных компании смогут разрабатывать и использовать все более сложные аналитические модели в облаке.

Таким образом, в соответствии с энергетической стратегии России [75], развитие энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития невозможно без цифровых технологий иерархического типа. В этом плане развитие законодательства, связанного с цифровизацией, с точки зрения потребности инновационной проектной экономики должно стать главным стимулом её развития. Во всем мире государственные инициативы являются основным двигателем развития информатизации в стране. Россия – не исключение. Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ оказали существенное влияние на уровень использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в стране и привели к ощутимым результатам.

VII. Цифровой локомотив развития России

 
Духовной жаждою томим,
В пустыне мрачной я влачился, —
И шестикрылый серафим
На перепутье мне явился.
 

Пушкин А.С.

Как показывает отечественный и мировой опыт развития ИО, именно цифровая экономика обладает сегодня наибольшим ресурсом обеспечения экономического роста России и многими рассматривается как основное средство, способное обеспечить технологический прорыв страны в будущее. Отражением понимания этого факта стало обращение руководителей страны к идее масштабного внедрения цифровых технологий во все сферы жизни общества и государства. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» разработало паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года его утвердил. В связи с унификацией подхода к приоритетным направлениям развития страны Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол № 7 от 04.06.2019) утвердил «Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», подтвердив статус и приоритетный характер национального проекта. В качестве руководителя национального проекта был утвержден Министр цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, администратором НП назначили Заместителя Минцифры. Куратором национального и всех федеральных проектов стал Заместитель Председателя Правительства РФ.

Каждый из шести федеральных проектов, образующих национальный проект «Цифровая экономика РФ», в той или иной мере связан с цифровизацией органов власти. Однако, среди ФП есть только один, который напрямую, в рамках своих компетенций, призван влиять на решение задачи нормативного правового обеспечения этого процесса. Это – федеральный проект «Нормативное регулирование правовой среды». Он, как и «Кадры для цифровой экономики», возглавляется Заместителем Министра экономического развития РФ. В первом случае, это Шипов Савва Витальевич, во втором – Торосов Илья Эдуардович. Руководителями остальных четырех ФП, в силу преобладающего технико-технологического содержания, определены Заместители Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ.

На наш взгляд, этот методологический подход к управлению национальным проектом заслуживает более пристального внимания. В нем, как уже обращалось внимание при обсуждении различных ИКТ, в том числе блокчейна, проявляется двойственная природа технологий, выступающих как с функциональной, так и с технологической точки зрения. Это предполагает соответственно два подхода к их развитию: как информационно-коммуникационной технологии, так и средства решения конкретной задачи в сфере взаимодействия государства, граждан и бизнеса. Однако, из-за необходимости учета обеих сторон ИКТ в каждом федеральном проекте работают представители Министерств цифрового и экономического развития, к которым при необходимости подключаются руководители Министерств финансов, юстиции, труда и социальной защиты, ФСБ, ФСО и других ведущих ведомств России, что создает неплохие предпосылки для преодоления межведомственных барьеров, связанных с отраслевыми различиями интересов.

Как показывает анализ ФП «Нормативное регулирование цифровой среды», он предусматривает поэтапную разработку и реализацию законодательных инициатив, направленных на снятие первоочередных барьеров, препятствующих развитию цифровой экономики, и созданию благоприятного правового поля для реализации в российской юрисдикции проектов цифровизации. Одновременно с этим на его базе проводится работа над концептуальными актами, призванными создать возможности для появления новой, более эффективной системы управления изменениями, в том числе с помощью развития регуляторных песочниц, площадок для технологического и организационного пилотирования новых цифровых технологий.

Так, в рамках именно этого федерального проекта находят решение вопросы создания правовых условий в части уточнения статуса удостоверяющих центров, установления унифицированных требований к усиленной квалифицированной электронной подписи, определения совершаемых в письменной (электронной) форме сделок, автоматизированных («самоисполняемых») договоров, принятия нормативных актов, обеспечивающих стимулирование развития цифровой экономики… Их перечисление занимает не одну страницу. Главное же заключается в том, что в рамках этого ФП обеспечивается создание правовых условий для внедрения инновационных цифровых технологий во всех сферах деятельности органов власти, граждан и бизнеса.

Особая ценность ФП «Нормативное регулирование цифровой среды» заключается в том, что в итоге к 2024 году будут реализованы не только намеченные по годам отдельные мероприятия, но и реализованы концепции комплексного правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, и организации процесса управления изменениями в области регулирования цифровой экономики, предусматривающих расширение мероприятий федерального проекта, в том числе за счет придания гибкости правовому регулированию цифровой экономики иными отраслями законодательства. По сути, речь идет о той же самой проблеме сокращения транзакционных издержек, связанных с решением сложных межведомственных задач, и внедрении экосистемного подхода, позволяющего обеспечить всестороннее рассмотрение проблемных ситуаций.

К сожалению, есть в реализации ФП и определенные сбои, связанные с первым, во многом экспериментальным этапом реализации ФП. Так и не принят в окончательном чтении ФЗ «О цифровых финансовых активах», не решен вопрос по законопроекту «о регуляторных песочницах», требует дальнейших усилий разработка комплекса мер, направленных на стимулирование частных инвестиций. Представляется необходимым ввести более жесткую систему контроля за исполнением принятых решений, возможно в форме ежеквартальных отчетов руководителей федеральных проектов в Государственной Думе. В качестве инструмента подготовки такого рода мероприятий могли бы быть использованы экспертно-аналитические исследования хода реализации проектов с публичным представлением их результатов на заседаниях Комитетов Государственной Думы, их экспертных советов и на организованных Комитетами слушаниях. Усиление такого контроля в рамках реализации Национальных и федеральных проектов, особенно в отношении определяющего динамику развития России НП «Цифровая экономика РФ», могло бы способствовать повышению роли Госдумы и ее депутатов в инновационном развитии РФ.

Анализ ФП «Цифровое государственное управление» показывает, что ему принадлежит важнейшая роль в продолжении инновационного развития цифровых технологий, основанных на совершенствовании единой инфраструктуры электронного правительства. Направление реализации направления «Цифровое государственное управление» нацелено на предоставление гражданам и организациям доступа к приоритетным государственным услугам и сервисам в цифровом виде, создание национальной системы управления данными, развитие инфраструктуры электронного правительства, внедрение сквозных платформенных решений в государственное управление. Среди ключевых показателей, которые планируется достигнуть к 2024 году в рамках данного ФП, следующие:

1) государственные (муниципальные) услуги предоставляются проактивно и онлайн, действуют 25 цифровых «супер-сервисов» по жизненным ситуациям;

2) 90% юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений будут автоматизировано;

3) 60% граждан будут иметь цифровое удостоверение личности с квалифицированной электронной подписью.

4) предполагается, что доля электронного документооборота между органами государственной власти России и государств Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в общем объеме документооборота составит 90%.

Безусловно, достижение необходимых результатов невозможно без реализации ФП «Кадры для цифровой экономики». Новые экономические и технологические условия требуют создания и реализации качественно новых подходов по содействию гражданам в освоении ключевых компетенций цифровой экономики, обеспечении массовой цифровой грамотности и персонализации образования. В результате к 2024 году будут выстроена преемственная на всех уровнях система образования, включающая выявление и поддержку талантов в областях математики и информатики, подготовку высококвалифицированных кадров, отвечающих новым требованиям к ключевым компетенциям цифровой экономики, реализацию программ переподготовки по востребованным профессиям в условиях цифровой экономики, а также перспективных образовательных проектов. Среди ключевых показателей, которые планируется достигнуть к 2024 году: 10 млн. человек пройдут обучение по онлайн программам развития цифровой грамотности. Около 2 млн человек получат возможность повышения квалификации, что позволит им занять достойные места в сфере цифровой экономики. Предполагается, что порядка 700–800 тысяч высококвалифицированных специалистов для цифровой экономики, включая сферу государственного управления, к 2024 году будут выпускать вузы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рамках указанных федеральных проектов «Нормативное регулирование цифровой среды», «Цифровое государственное управление» и «Кадры для цифровой экономики», входящих в Национальный проект «Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» и содержащихся в них перспективных решений, к 2024 году будет сформирована эффективная система нормативно-правовое обеспечения процессов внедрения и совершенствования цифровых технологий в органах государственной власти, имеющая необходимую инфраструктуру и квалифицированный кадровый состав.