Текст книги "Самодержавие в истории России"

При всей положительной оценке приказного строя в целом, Писарькова отмечает также, что к концу XVII в. стали заметны признаки упадка приказного управления: сокращение полномочий Думы, усиление роли начальников приказов и распространение злоупотреблений среди высшей администрации. После государственного переворота 1689 г. произошла смена управленческой элиты. Источниками ее формирования стали сторонники Нарышкиных, иностранцы и участники военных игр и потех Петра I. Приток «свежей крови» привел к снижению морального уровня администрации и невиданному распространению злоупотреблений, поразивших даже высшие структуры власти (6, с. 140).

Начало Северной войны и постоянные «отлучки» Петра I, занятого решением военных задач и бывавшего в Москве наездами, считает Писарькова, способствовали дальнейшему развитию этих процессов и сбоям в работе приказной системы, рассчитанной на непосредственное участие царя в делах управления. Приказная организация к концу своего существования мало чем напоминала ту, что действовала при царе Алексее Михайловиче. Нити управления государством, находившиеся в руках царя и Боярской думы, перешли к территориальным правителям, обладавшим огромными полномочиями и подчинявшимся только царю.

Н.М. Рогожин (7) считает, что для создавшейся ситуации было характерно: отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти; наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица; недостаточная унификация и специализация приказов; запутанное положение со штатами приказов и архаичное делопроизводство.

Н.М. Рогожин пишет, что первые годы Северной войны показали, что старая система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы общей координации управления (невозможно было быстро обеспечить армию деньгами, рекрутами, припасами и т.д.). Петр I был вынужден пойти на реформирование центральной системы управления с целью установления соответствия государственного аппарата новым потребностям страны.

В 1708 г. в стране была проведена реформа, которая изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы – обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Вся территория страны была разделена на восемь губерний. Началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г.

Н.М. Рогожин отмечает, что не обошлось без попыток использования прежней системы. Богатый опыт и устойчивые традиции, сложившиеся в Посольском приказе, Петр I использовал при подготовке Великого посольства. Тем не менее он начал ломать проверенные и безошибочные методы работы приказа, заменяя медленно действовавший дипломатический аппарат своей личной инициативой, проверенную дипломатию здравого смысла – собственным субъективным, волюнтаристским решением. Идеология абсолютизма и равноправное участие в европейской внешней политике требовали централизованного финансирования, значительных капитальных вложений и соответствующих носителей информации, которые ломали веками отлаженный механизм. Начало Северной войны окончательно предопределило развал приказной системы в целом и Посольского приказа в частности. Некогда могущественный Посольский приказ становится бесправным, вспомогательным московским филиалом Посольской походной канцелярии. Этот же процесс коснулся и других московских приказов.

Губернская реформа 1708 г. внесла, по мнению Писарьковой (6), в управление новые организационные начала, ускорила и юридически оформила процессы, шедшие параллельно с разрушением приказной системы. Создание обширных губерний, напоминавших старые военные разряды или округа, в значительной мере отвечало задачам военного времени. Местные правители получили широкие полномочия в решении вопросов, связанных с комплектованием армии и сбором средств на ее содержание, что привело к упразднению многих приказов и сокращению числа служащих центрального аппарата. Боярская дума и большинство приказов прекратили свое существование, значительная часть функций центральных учреждений перешла к губернаторам, наделенным огромными полномочиями и подвластным только царю; отменена срочность службы и под страхом суровых наказаний запрещена подача челобитных царю. Децентрализация управления и введение в него новых начал разрушили механизм взаимодействия центра и территорий, привели к невиданному росту злоупотреблений и казнокрадства. В таких условиях огромная власть, какую получили губернаторы, и бесконтрольность их подчиненных стали причиной роста числа должностных преступлений, особенно крупных, наносивших значительный ущерб интересам населения и государства. Создание губерний, считает Рогожин (7), привело к разрушению одного из основополагающих принципов приказного строя – территориального ведения дел.

По мнению Писарьковой, ослабление связей между центром и территориями сделало необходимым восстановление центрального управления и создание специальных органов надзора. Первым шагом в этом направлении стало учреждение в 1711 г. Сената с губернскими комиссарами и фискалами, осуществлявшими связь центра с губернаторами и тайный надзор за деятельностью администрации; следующим – введение коллегий, многочисленных местных учреждений и прокуратуры.

Своеобразие эпохи Петровских реформ состояло в усилении органов и средств государственного контроля. Для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора. В 1722 г. эти функции возложили на специально назначенного генерал-прокурора, который «должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных».

Реализация коллежской реформы (1718) изменила саму сущность системы государственного управления России. Реорганизацию и реформирование систем управления Петр стремился подчинить определенным моделям и доктринам (5; 7). В качестве образца для реформирования центрального и местного управления было взято государственное устройство Швеции, признанное тогда лучшим в Европе.

Л.Ф. Писарькова, отмечая, что реформы Петра I предусматривали введение в управление России таких основополагающих начал, как разделение властей, бюрократизация и повсеместная унификация всех сторон административной жизни (структуры учреждений, состава служащих, делопроизводства), пишет, что у Российского государства не было сил и средств, чтобы обеспечить новые учреждения необходимым количеством исполнителей, не говоря уже о профессионально подготовленных и материально независимых чиновниках. Российский вариант коллежской системы управления отличался малочисленностью аппарата, особенно в местном его звене, что служило серьезным препятствием для нормального функционирования новых учреждений. Не случайно именно местное управление было предметом особого внимания законодателей XVIII в. (6, с. 142).

Главная проблема, по мнению Писарьковой (6), заключалась в несоответствии механизма взаимодействия центрального и местного управления, выработанного шведской коллежской системой, историческим условиям России. Движение служилых и приказных людей, обеспечивавших единство управления в XVII в., было заменено движением бумаг. При огромных расстояниях и постоянном недостатке служащих сложное делопроизводство и бесконечная переписка были причиной волокиты и низкой эффективности управления, способствовали распространению злоупотреблений и взяточничества.

Введением Табели о рангах в законодательстве об организации и деятельности государственного аппарата были закреплены основные начала бюрократической системы управления. Это введение негативно сказалось на положении приказных людей: они оказались за пределами XIV класса Табели. Выросшая над ними пирамида классных должностей свела их значение до уровня канцелярских служителей, занятых перепиской и регистрацией бумаг.

Как считает Писарькова, вводя европейскую организацию государственной службы, Петр I отказался от порядка повышения в чинах по старшинству службы, считая его вредным для России. В основу чинопроизводства был положен характерный для приказной службы принцип личной заслуги человека, дополненный процедурой избрания на вакантные места «по баллотированию» (6). В результате правительственный аппарат должен был пополняться дворянами и состоять из профессионально подготовленных чиновников. Однако замыслу Петра не суждено было осуществиться, и отступление от принципов, заложенных в новой организации гражданской службы, началось еще при жизни ее создателя: в 1724 г. было разрешено определять в секретари не только дворян, но и опытных подьячих.

По мнению Писарьковой, Петру I не удалось вдохнуть жизнь в новые учреждения и сформировать отлаженную административную систему, приспособленную к условиям жизни России. Сбои в управлении вынуждали центральную власть прибегать к чрезвычайным мерам, используя военных и разного рода временные комиссии в качестве связующего звена между центром и «областью». В последние годы жизни Петра I такая форма взаимодействия государственных учреждений получила широкое распространение и по сути заменила собой естественный порядок управления.

Государственное управление, особенно местное, испытывало постоянный дефицит служащих канцелярий и средств на их содержание. Поставив «кормление» вне закона, правительство, не имея возможности обеспечить прожиточный минимум основной массы служащих, безуспешно пыталось добиться торжества закона с помощью разветвленной сети органов надзора и армии. Начиная с Петра I, закон в России получил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось направить развитие страны в желаемое для него русло, при этом далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для такого развития.

В российских коллегиях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений: их коллегиальность, систематическое распределение дел между ведомствами и стройный порядок канцелярского делопроизводства. Особенно далекими от замысла создателя были результаты провинциальной реформы. Непосильной для первой четверти XVIII в. оказалась также задача разделения сфер управления и создание независимой от администрации судебной системы.

А.В. Демкин55
  Демкин А.В. Внутренняя политика Екатерины I и Верховного тайного совета. – М.: ИРИ РАН, 2011. – 258 с.


[Закрыть] пишет, что Россию, «поднятую на дыбы» царем-реформатором, необходимо было поставить на ровную почву, ибо долго в таком положении страна находиться не могла.

Перед преемниками Петра I стояла сложнейшая задача: наладить расстроенный механизм административной машины и обеспечить ее работу, не прибегая к чрезвычайным мерам. Л.Ф. Писарькова напоминает, что в ходе реформ 1726–1730 гг. была создана новая система управления, которая дошла до 1763 г. без существенных изменений. После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725–1727) был учрежден Верховный тайный совет (ВТС).

Советская и постсоветская историография в монографическом плане не исследовала историю ВТС. В статьях Е.В. Анисимова о причинах его образования и Д.Н. Шанского о государственных учреждениях России в 20–60-е годы XVIII в. содержится оценка Совета как совещательного органа при Екатерине I, самодержавие которой никак не ограничивалось. В обобщающих коллективных трудах, а также в работах, посвященных политической истории России XVIII в., Н.И. Павленко отмечал неспособность Екатерины I управлять страной. А.В. Демкин считает, что фактически Екатерина I и «верховники» составляли единый орган власти, и ВТС занимался всеми важными государственными делами. ВТС обеспечил управление страной при малоспособной к государственным делам Екатерине I. При всех противоречиях между «верховниками» первый (екатерининский) ВТС в целом смог полезно работать как единый орган верховной власти Российской империи.

В организации местного управления, созданного в ходе преобразований 1726–1730 гг., полагает Писарькова, нашли отражение основополагающие начала как приказной, так и коллежской систем. Элементы допетровской государственности были вписаны в коллежскую систему, подчинены и в значительной степени «переварены» ею. Эта особенность новой организации местного управления дает основание говорить о преемственности управления XVII и XVIII вв., о которой не задумывались разработчики реформ первой четверти XVIII в. Справедливой представляется точка зрения историков М.К. Любавского и А.Б. Каменского, видевших в преобразованиях второй половины 1720-х годов не контрреформу, а лишь корректировку реформ первой четверти XVIII в.

В 1730 г. ВТС был упразднен, а «самодержавство» приняла Анна Иоанновна, которая исполнительную власть возложила на Кабинет, состоявший из трех министров, приближенных к императрице.

С приходом к власти Елизаветы Петровны, отмечает Писарькова, была предпринята попытка вернуться к созданному Петром I управлению, но при ближайшем знакомстве с его организацией императрица отказалась от пересмотра действовавшей системы (6, с. 341). Ее указ от 12 декабря 1741 г. восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Сенат находился под контролем императрицы. В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конференции участвовали руководители военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль.

Во время недолгого правления Петра III важнейшим стал указ «О вольности дворянской» от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян.

Преобразования первых лет правления Екатерины II, предусматривавшие дальнейшую систематизацию и унификацию отдельных частей управления, не только завершили оформление действовавшей системы управления, но и внесли в нее много нового. Новшеством, пишет Писарькова, стало введение казенного жалованья всем служащим государственных учреждений. В 1760-е годы служилый человек, обязанный нести службу государству, превратился в государственного служащего, который получал за свою работу жалованье и определенные социальные гарантии. В 1760-е годы была отменена срочность службы воевод и сняты запреты на владение землей губернаторам и воеводам в управляемых губерниях и уездах. Таким образом, законодатели полностью отказались от последних элементов приказной организации и подготовили почву для участия в местном управлении дворян-помещиков.

В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления этого сословия. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. Получили определенные выгоды самоуправления городские жители. Екатерина II создала единообразную административно-территориальную структуру государства и оформила четкую систему сословного судопроизводства.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II, считает Писарькова, было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г., осуществление ее было начато с преобразования Сената. Многие важные вопросы Екатерина II пыталась решать без участия Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное административно-судебное учреждение. Вместе с тем введение штатов 1763 г. не могло решить всех проблем местного управления, предполагавших проведение кардинальной реформы. Необходимость такой реформы объяснялась малочисленностью местных учреждений и администрации, смешением разного рода дел в одних и тех же канцеляриях и расцветом бумаготворчества. Сохранялся и характерный для XVIII в. дисбаланс между центральным и местным управлением.

Губернская реформа 1775 г. была призвана ввести скорый и справедливый суд, приблизить власть к населению и преодолеть канцелярскую волокиту. Для решения этих задач многие функции центральных учреждений были закрыты, переданы на губернский уровень. Была создана разветвленная сеть местных учреждений, прежде всего судебных, образованных по сословному принципу; увеличены штаты коронных служащих; предоставлено широкое участие в управлении выборному сословному элементу, особенно в уездах. В результате реформы 1775 г. обширная территория России покрылась сетью государственных учреждений. По сравнению с 1760-ми годами их число выросло более чем в пять раз (с 700 до 3700), а численность наполнявших их служащих – более чем в шесть раз (с 6,5 до 40 тыс.). Таким образом, отмечает Писарькова, губернская реформа Екатерины завершила государственное «освоение» территории страны (6, с. 479).

Создав огромное по российским меркам число штатных мест в управлении, правительство столкнулось с острым дефицитом кадров и было вынуждено брать на службу лиц, профессионально неподготовленных. Престижу гражданской службы не способствовали и низкие должностные оклады, которые не повышались с 1763 г., несмотря на быстрый рост цен. В таких условиях политика правительства, направленная на формирование профессиональной бюрократии, была малоэффективной (6, с. 479).

Подводя итоги деятельности Екатерины II в сфере государственного управления, Писарькова отмечает, что в последней четверти XVIII в. сложилась система управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством не учреждений, а доверенных лиц. В таких условиях обеспечить четкую работу государственной машины и утвердить повсюду законность и правду, как обещала Екатерина II своим подданным в начале правления, было невозможно. Преемники Екатерины II, взяв курс на централизацию управления, должны были приспособить административную систему, созданную губернской реформой 1775 г., к работе в новых условиях.

В течение XVIII–XIX вв. происходит упорядочение деятельности центральных органов власти, формируется по возможности единообразная схема структур власти, их четкое соподчинение в системе «центр – периферия», прослеживается планомерный отход от екатерининской автономии. Хотя постепенно в политике центра усиливаются тенденции инкорпорации и унификации в государственно-региональном управлении, все же прежние институты местного управления продолжали действовать даже при жестком администрировании и полицейском контроле.

Деятельность Павла I в литературе чаще всего оценивается как стремление к максимальной централизации управления, усилению своей личной власти.

Для укрепления центрального управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии.

Однако, считает Писарькова, воссоздать в конце XVIII в. коллегии в том виде, в каком они существовали при Елизавете Петровне, было уже невозможно. Центральные учреждения Павла, при внешнем сходстве с прежними коллегиями, имели черты, сближавшие их с министерствами. Не случайно реорганизация центрального управления, начавшаяся в 1796 г., завершилась при Александре I министерской реформой 1802 г.

Начало переустройства системы государственного управления на принципах централизации потребовало кардинальных изменений в организации местного управления. В 1796–1997 гг. была проведена вторая губернская реформа, в ходе которой из местной администрации исчезла должность всесильного наместника, а роль главного правителя перешла к губернатору, подчиненному Сенату и коллегиям.

Одновременно была реформирована и судебная система: с закрытием многочисленных сословных судов она лишилась выборного элемента и получила всесословный характер. Уже при жизни Екатерины II современники видели слабые стороны реформы 1775 г., в полной мере проявившиеся за время действия новых учреждений, и признавали необходимость их исправления. О том, что предпринятые Павлом I меры были обоснованными, говорит и отношение к ним его преемника: Александр I продолжил намеченный им курс на централизацию управления (6).

Значительные изменения произошли и в составе государственного аппарата. Упразднение многих учреждений и должностей привело к заметному сокращению численности гражданских служащих. В связи с открывшейся с 1798 г. возможностью поступать на службу лицам всех состояний, кроме крепостных, их состав стал более пестрым в сословном отношении.

Большинство тенденций, наметившихся в организации и составе государственного управления в годы правления Павла I, по мнению Писарьковой, проявилось в реформах первой половины XIX в. Развитие российской государственности едва ли можно назвать эволюционным или поступательным. Оно шло путем чередования периодов «централизации» и «децентрализации» государственного управления. Так, централизация, характерная для приказной системы, сменилась в 1708 г. полной децентрализацией; утвердившаяся к 1730 г. централизация вновь сменилась децентрализацией в результате реформы 1775 г.; в конце века опять восторжествовала линия на централизацию управления. Завидное постоянство в чередовании этих периодов указывает на цикличный характер развития государственного управления. Но смена циклов происходила в плоскости «централизация – децентрализация», а не «реформа – контрреформа» (6, с. 542).

Государственная политика в первой половине XIX в. проходила в основном в русле, намеченном в XVIII в. Ее характерными чертами были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата.

Список литературы

1. Алексеев Ю.Г. У Кормила Российского государства: очерк развития аппарата управления XIV–XV вв. – СПб.: Изд-во СПб ун-та, 1998. – 352 с.

2. Бовыкин В.В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. – СПб.: ДМИТРИЙ БУЛАНИН, 2012. – 421 с.

3. Лисейцев Д.В. Приказная система Московского государства в эпоху Смуты. – Тула: Гриф и К., 2009. – 792 с.

4. Лисейцев Д.В. Посольский приказ в эпоху смуты. – М.: ИРИ РАН, 2003. – 485 с.

5. Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV – XVII в. Формирование, эволюция и нормативно-правовое обеспечение деятельности. – М.; СПб.: Альянс-Архео, 2005. – 144 с.

6. Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. – М.: РОССПЭН, 2007. – 743 с.

7. Рогожин Н.М. Посольский приказ: Колыбель российской дипломатии. – М.: Междунар. отношения, 2003. – 432 с.