Текст книги "Политическая наука. 2017. Спецвыпуск"

Политические стратегии Белоруссии, Казахстана и России: Проблемы формирования и практической реализации

М.В. Вилисов 1919
  Вилисов Максим Владимирович, кандидат политических наук, сотрудник кафедры Государственной политики факультета политологии МГУ. E‐mail: [email protected]
  Maksim V. Vilisov, Cand. Sci (Pol. Sci.), Chair of Public Policy, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. Email: [email protected]


[Закрыть]

Аннотация. Развернувшаяся в преддверии президентских выборов в России дискуссия об «образе будущего» дала повод рассмотреть долгосрочные политические стратегии России в сравнении с ближайшими партнерами по ЕАЭС. Несмотря на кажущуюся схожесть самих документов и формальных процедур их имплементации в рамках государственной политики, российский случай имеет существенные отличия. Возникший в начале 2000‐х годов тренд на системную формализацию стратегий как основы государственной политики и управления с конца 2000‐х годов приобрел черты явного доминирования темы безопасности над темой развития. Эта тенденция имеет свои объяснения, которые находятся в сфере внешней и внутренней политики, в том числе связаны с отдельными формальными и неформальными институтами и процессами. Для разработки «стратегий развития» потребуется адаптация успешных формальных и неформальных практик.

Ключевые слова: стратегия национальной безопасности Российской Федерации; Казахстан-2030; Казахстан-2050; концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; Совет Безопасности; Евразийский экономический союз.

M.V. Vilisov

Political strategies of Belarus, Kazakhstan and Russia: Problems of formation and practical implementation

Abstract. The discussion on the «image of the future» that unfolded on the eve of the presidential elections in Russia gave an occasion to consider Russia's long-term political strategies in comparison with the closest partners in the Eurasian Union. Despite the formal similarity of the documents themselves and the formal procedures for their implementation within the framework of state policy, the Russian case has significant differences. Despite the trend that began in the early 2000s to systematically formalize strategies as the basis of state policy and management, since the late 2000s, the formation of political strategies has clearly dominated the topic of security over the theme of development. The emerging trend has its own explanations, which are in the sphere of foreign and domestic policy, including those related to individual formal and informal institutions and processes. «Development strategies» designing will require the adaptation of successful formal and informal practices.

Keywords: National Security Strategy of the Russian Federation; Kazakhstan-2030; Kazakhstan-2050; concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation; Security Council; Eurasian Union.

Поиск «образа будущего» как потребность в стратегии

В преддверии президентских выборов в России с новой силой развернулась дискуссия об «образе будущего» и новой президентской повестке2020
  Под образом будущего в указанном материале и его перепечатках понимается «программа с экономикой, социальной сферой, политическими реформами», а также «главная идеологема (президентской) кампании, объясняющая цель политики нового срока для разных социальных групп и общества в целом». См.: [Мухаметшина Е., Чуракова О., 2017].


[Закрыть], разработкой которой, судя по материалам СМИ, занимается несколько экспертных групп [Мухаметшина, Чуракова, 2017].

Такая работа в России уже имеет определенную историю и практические «паттерны» реализации, заложенные еще в распоряжении Правительства от 1 декабря 1999 г. № 2021-р2121
  Указанное распоряжение, подписанное В.В. Путиным как Председателем Правительства Российской Федерации, содержало поручение по разработке концепции развития Российской Федерации до 2010 г. и стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. К разработке последнего предлагалось привлечь «Центр стратегических разработок». См.: [Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р].


[Закрыть]: эксперты занимаются разработкой стратегических планов (программ), которые должны стать основой деятельности президента на следующий период2222
  В 2000 г. это был стратегический план развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в 2011 – «Стратегия 2020» [Стратегия 2020]. В период политической неопределенности «тандема» в 2010 г. это был доклад [Россия XXI века].


[Закрыть]. Однако далеко не всегда эта работа заканчивается подготовкой документов, реально определяющих государственную политику и диктующих управленческую повестку, особенно в социально-экономической сфере (единственный официально принятый стратегический документ в области социально-экономического развития – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»2323
  Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 47 ст. 5489.


[Закрыть] был принят в 2008 г., в начале финансового кризиса, когда изменившаяся конъюнктура делала этот документ невыполнимым, «Стратегия 2020» так и не была принята, уступив место «майским указам»).

В результате российская политика движется рывками, по проектному принципу: от национальных проектов, через «майские указы», к приоритетным проектам и проектному управлению [Вилисов, 2016a]. Однако это справедливо не для всех сфер стратегического планирования – сфера национальной безопасности демонстрирует не только высокие темпы принятия и обновления документов, но и достаточно высокую степень их включенности в государственную политику и управленческую практику.

Сильно изменившийся политический контекст, как в части внешней, так и внутренней политики, казалось бы, делает задачу разработки долгосрочной стратегии для нашей страны, и даже шире – для ЕАЭС, как нельзя более актуальной, однако может ли она быть решена в плоскости публичной политики, с проекцией на реальную управленческую практику? В условиях кризиса политические конфликты только усугубляются, с точки зрения управления возникает соблазн сосредоточиться на решении острых, но сиюминутных задач, поэтому запрос на такие документы, особенно со стороны реальной политики, исполнительной власти, может оказаться весьма слабым. Как отмечает А.А. Аузан, являвшийся активным участником разработки многих стратегических документов, «на сегодняшний день, может быть, проблема спроса на долгосрочную стратегию не менее важная, чем проблема предложения. Нам это надо решать, иначе получится неловкость в виде документа, который будет забыт через неделю» [Стратегия 2030].

Ловушка разработки декларативных, оторванных от реальности документов, является очень опасной. В ней оказывалось множество групп, пытавшихся по призыву Б.Н. Ельцина2424
  «Разработать российскую национальную идею… У нас ее сейчас нет. И это плохо. И над этим надо работать. Подумайте над тем, какая национальная идеология – самая главная для России» (Независимая газета. 1996. 13 июля). (Цит. по: Рожнева С.С. Национальная идея в публичном пространстве современной России. 2017, с. 9).


[Закрыть] с начала 1990‐х годов приступить к разработке «национальной идеи» [Рожнева, 2017, с. 9]. Для постсоветских стран, оказавшихся в идеологическом вакууме, перед необходимостью национального строительства и выбора пути на обломках рухнувшего СССР, такие стратегические разработки оказались нелегким испытанием. Как ни странно, с наименьшими потерями из этого процесса вышли те страны, где в основу был положен прагматичный подход – поэтому опыт Белоруссии и Казахстана, которые ему следовали, представляется весьма интересным. Дополнительным важным фактором является их партнерство России по ЕАЭС.

Таким образом, в качестве цели настоящей статьи определяется поиск ответов на следующие вопросы: может ли вообще в современной России быть выработана публичная долгосрочная стратегия? Если она может быть выработана, то может ли она быть реализована?

Казахстан: Лидер долгосрочных стратегий

В конце 2012 г. президент Республики Казахстан представил «Стратегию Казахстан-2050» – Стратегию развития Республики Казахстан до 2050 г. [Стратегия «Казахстан-2050»]. Ей предшествовал документ «Казахстан-2030», принятый в 1997 г. [Казахстан-2030]. Оба документа являются довольно глубокими и обширными по содержанию и представляют особый интерес именно с точки зрения формирования стратегии.

Так, например, «Казахстан-2030» представляет большой интерес не только своим разноплановым содержанием, но также и своим художественным стилем, предполагающим использование ярких и понятных образов2525
  Например, при описании миссии Казахстана использована метафора «Центральноазиатского (снежного) барса» по аналогии с «Азиатскими тиграми» (Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия, Индонезия, Таиланд).


[Закрыть]. В историческом контексте это не случайно: 1997 год (год выхода документа) – этап тяжелого становления новой казахстанской государственности и идентичности [Hale, 2009, c. 27], когда запрос со стороны общества, балансировавшего на грани социально-политических конфликтов, на системное и долгосрочное видение со стороны лидера был особенно высок.

Понятным для широких слоев и образным языком должны были быть изложены весьма значимые для каждого жителя страны вещи, которые определяли облик будущего его страны, отражая «системную повестку» в классификации Л. Кобба и Ч. Элдера [Вандышева, 2017, с. 94; Cobb R., Elder C., p 906–907]: «Миссия нашей страны: построение независимого, процветающего и политически стабильного Казахстана с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью, экономическим благосостоянием всего населения» [Казахстан-2030]. Такая формулировка как нельзя более коррелирует состоянию страны, которая только‐только начала делать первые шаги с вновь сформулированной идентичностью [Hale, 2009, p. 23–23]. По замыслу, данный документ должен был иметь проекцию и на реальную управленческую (институциональную в понимании Л. Кобба и Ч. Элдера) повестку: для каждых «долгосрочных приоритетов» должны были быть сформулированы долгосрочные стратегии, на основе которых смогли бы формироваться трех– и пятилетние планы [Казахстан-2030].

Однако с правовой точки зрения эта система смогла институциализироваться только спустя чуть более чем 10 лет, когда «в целях формирования целостной и эффективной системы государственного планирования» был принят указ президента «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан»2626
  Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 г. № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» http://adilet.zan.kz/ rus/docs/U090000827_


[Закрыть], в соответствии с которым разработаны Стратегия развития Казахстана до 2050 г.2727
  Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 года http://adilet.zan.kz/rus/docs/ K1200002050#z35


[Закрыть], Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет2828
  О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г. Указ Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 http://adilet.zan. kz/rus/docs/U100000922_#z8


[Закрыть], Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны2929
  Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года. Указ Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 118 http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118#z9


[Закрыть], государственные и правительственные программы, стратегии развития государственных холдингов.

Стратегия «Казахстан-2050» показала, как искусно президенту Казахстана удавалось при помощи стратегических документов управлять системной и институциональной повестками. Например, в качестве одной из главных целей для страны декларируется «вхождение к 2050 г. в число 30 самых развитых государств мира» [Стратегия «Казахстан-2050»], при этом ранее делается отсылка: «Шесть лет назад я поставил общенациональную задачу – войти в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. В рейтинге Всемирного экономического форума Казахстан уже занимает 51‐е место. Сегодня мы в шаге от нашей цели3030
  Эта цель была поставлена в 2004 г., публично, на выступлении перед парламентом (см.: [Назарбаев, 2004]). По состоянию на 2012 г. Казахстан действительно занял в Рейтинге конкурентоспособности 51‐е место. Однако дальнейшего движения вверх не последовало: в 2016–2017 гг. он находился на 53‐м месте. См.: [The Global Copmetitiveness Report].


[Закрыть]». Публичное выступление в прошлом привязывается к управленческой повестке, достигнутым результатам и планам на будущее, формирует представление о системности и стабильности политического курса, его проекции на реальные управленческие процессы. Чтобы сделать эту связку еще более реальной, «Казахстан-2050» получил развитие в Плане нации «100 конкретных шагов по реализации институциональных реформ» [Назарбаев, 2016].

В документах Казахстана поднят наиболее широкий спектр общественно-политических и социально-экономических вопросов, что, с учетом конкретного исторического и социально-политического контекста дало основание считать Казахстан-2030 [Kudaibergenova, 2015] документом, формирующим государственную идеологию и легитимирующим государственную власть в республике. Стратегия Казахстан-2030 не только давала ответы на вызовы, способные «расколоть» общество и поставить под сомнение состоятельность, суверенитет и независимость государства3131
  Цитата из документа: «Мы гордимся тем, что нам удалось избежать прямой конфронтации внутри общества и стабилизировать ситуацию, чего, к сожалению, не удалось многим развивающимся и посткоммунистическим странам».


[Закрыть], но и ставила консолидирующие и мотивирующие цели, достаточно четкие и понятные как населению, так и политической и управленческой элите, совпадающие с их оценкой реальности и ожиданиями3232
  Отсюда весьма взвешенная позиция по многим потенциально конфликтным вопросам: этническому, религиозному, отношениям с Россией.


[Закрыть]. Действительно, на фоне мрачных прогнозов некоторых экспертов начала 1990‐х годов относительно будущего Казахстана [Лаумулин, Малик, 2009, с. 93], в 1997 г. Казахстан прошел наиболее опасный этап своего развития, что и конституировалось в документе вместе с описанием возможного облика будущего, причем достаточно долгосрочного. Документ задал публичную повестку для элиты и общества, определил конкретные цели и задачи для государственного аппарата, артикулируя основные проблемные вопросы и предлагая для них соответствующие решения. Такой подход обеспечил стабильность, последовательность и реальную долгосрочность казахстанской политики, которая оказала большое влияние, например, на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, сохраняя при этом прагматизм и следование национальным интересам нового суверенного государства [Hale, 2009, P. 20].

Многие социальные группы, интересы которых, мягко говоря, были ущемлены в предыдущие годы [Hale, 2009, P. 21], получили сигналы о том, что они услышаны, а волнующие их вопросы находятся в актуальной повестке. Это позволило избежать неполитических конфликтов и обеспечить высокий уровень стабильности. Принципиально важно, что транслировалась эта системная повестка через президента Казахстана, и от его имени, что обеспечило его уникальное положение в обществе как личности и в политической системе в качестве политического института. Можно сказать, что таким образом была сформирована и институциональная повестка президента – балансировать сложную политическую систему и задавать долгосрочные горизонты развития.

Содержание этих документов во многом определялось очень прагматичной логикой: Россия выступала для элиты и для народных масс как в качестве притягательного идеального образа («аттрактора») по уровню экономического развития и уровню жизни, так и в качестве главного, желаемого партнера и источника экономического роста благодаря своему рынку, кооперационным связям [Новые независимые государства, 2012]. Политические альтернативы для правящей элиты в Казахстане также оказались малоприемлемы и потому, что Россия оказывалась практически безальтернативным гарантом безопасности. Прагматичное понимание этого узкого коридора стратегических альтернатив и проекция этого понимания на реальную политику выгодно отличают казахстанскую элиту, например, от элиты украинской, которая в условиях схожего контекста так и не смогла сделать прагматизм основной доминантой своей долгосрочной политики.

Белоруссия: Системное планирование

Документы стратегического планирования в Белоруссии имеют еще более прагматичную, управленческую направленность. Их правовую основу составляет Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», а также Постановление Совета министров Республики Беларусь от 20 августа 1998 г. № 1321 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь”» [Анализ систем… 2014, с. 5].

Основным документом в системе документов стратегического планирования в Республике Беларусь является Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет3333
  В настоящее время действует документ до 2030 г., одобренный правительством Республики в 2015 г. http://www.pravo.by/novosti/obshchestvenno-politicheskie-i-v-oblasti-prava/2015/february/5322/ Текст документа: http://www.economy.gov.by/uploads/files/NSUR2030/Natsionalnaja-strategija-ustojchivogo-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitija-Respubliki-Belarus-na-period-do-2030-goda.pdf


[Закрыть] (далее – НСУР-20303434
  Такая аббревиатура используется в самом документе.


[Закрыть]), утверждаемая правительством. К стратегическим документам принято относить и послания, среди которых особо выделяют [Анализ систем… 2014, с. 5] послание Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь «Обновление страны – путь к успеху и процветанию» от 19 апреля 2013 г.3535
  Текст послания на сайте президента Республики Беларусь: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poslanie-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-8567/


[Закрыть] (далее – Послание).

Как видно, в отличие от Казахстана, в Белоруссии стратегические приоритеты сфокусированы в социально-экономической сфере. Это имеет свое объяснение: Белоруссии, едва ли не единственной стране бывшего СССР, не пришлось бороться с «советским прошлым» и / или конструировать новую национальную идентичность [Radzyk, 2001]3636
  Эксперты отмечают, что для в Белоруссии сложилась уникальная для Европы ситуация, когда общество сформировалось вокруг советских, а не национальных (националистических) ценностей, что, в совокупности с использованием русского языка в качестве основного подавляющим большинством населения и высокой степенью зависимости от России предопределило вектор развития страны. См.: [Radzyk, 2001].


[Закрыть], что сделало актуальную политическую повестку менее конфликтной, давая возможность сконцентрироваться на конкретных вопросах социально-экономического развития. В НСУР-2030 дается достаточно подробный анализ параметров, характеризующих социально-экономическое развитие страны, в том числе в части выполнения целей, поставленных в предыдущем документе, – НСУР-20203737
  Валовой внутренний продукт планировалось увеличить к 2020 г. в 2–2,3 раза по сравнению с 2005 г. В 2015 г. ВВП страны вырос в 1,5 раза к уровню 2005 г. (прогноз на основе максимальных значений – 1,98 раза). Будут выполнены запланированные параметры по объемам промышленного производства (в 2015 г. обеспечен рост в 1,5 раза к уровню 2005 г., на 2020 г. намечено увеличение в 1,6–1,7 раза) и инвестиций в основной капитал (в 2 раза и 2,4–2,7 раз соответственно).


[Закрыть], подчеркивается преемственность стратегических документов3838
  НСУР-2020 также подчеркивает свою преемственность (но с учетом изменений контекста) в отношении предыдущего документа – НСУР-97, одобренного правительством страны в 1997 г., о чем подчеркивается в первых строках документа: http://abs.igc.by/wp-content/uploads/2016/03/НСУР-2020.pdf


[Закрыть].

В НСУР-2030 дается «видение будущего облика страны»3939
  Раздел 2.3 документа.


[Закрыть], сформулированное в 15 пунктах, которые в общем виде описывают демократическое государство с рыночной экономикой, основанной на высокотехнологичном, энергоэффективном и эколо-гичном промышленном производстве, с развитой транспортной инфраструктурой и сельским хозяйством, реализованной концепцией «цифровой экономики», глубоко интегрированное в мировую экономику, в том числе даже в «общеевропейскую экологическую сеть». Это ви́дение составляет основу для определения целей и задач долгосрочного развития, а также стратегических приоритетов и индикаторов устойчивого развития, которые подробно описаны в последующих разделах документа4040
  Эти разделы посвящены развитию человеческого потенциала и росту качества жизни, научно-техническому и экономическому потенциалу, сохранению природного потенциала для будущих поколений и улучшению окружающей среды, стратегии устойчивого пространственного развития, совершенствованию институциональных механизмов устойчивого развития, мониторингу реализации стратегии устойчивого развития.


[Закрыть].

Президент Республики Беларусь в своем Послании затрагивает более широкий спектр вопросов. Отталкиваясь от международного контекста («мир вокруг нас так и не выбрался из затяжного кризиса», «мировая финансовая и политическая элита в растерянности») он ставит задачи развития реального сектора экономики («в такие периоды своей истории человечество всегда обращается к базовым экономическим ценностям – способности обеспечить себя товарами первой необходимости: продуктами питания, одеждой, жильем»). Эти задачи могут быть достигнуты при понимании «трех главных требований современного мира»: скорости, гибкости и творчества. Для достижения успеха Белоруссии необходимо обновление (модернизация), которое будет опираться на «три мощных национальных проекта»: модернизация экономики, информатизация общества, поддержка молодежи и ее масштабное привлечение в широком смысле к государственному строительству. Далее, в достаточно свободной, подчас совсем неофициальной манере, президент Белоруссии подробно описывает свое ви́дение того, как эти проекты могут быть реализованы, с какими сложностями они могут столкнуться как во внутренней, так и во внешней политике. По сути, это концептуальное ви́дение и было заложено в основу НСУР-2030. В то же время необходимо отметить, что президент Белоруссии выступает с посланиями ежегодно4141
  См., например: послание от 21 апреля 2017 г. http://president.gov.by/ru/news_ru/view/ezhegodnoe-poslanie-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-16059; послание от 21 апреля 2016 г. http://president.gov.by/ru/news_ru/view/ ezhegodnoe-poslanie-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-16059; послание от 29 апреля 2015 г. http://president.gov.by/ru/news_ru/view/obraschenie-s-poslaniem-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-11301 послание от 22 апреля 2014 г. http://president.gov.by/ru/ news_ru/view/aleksandr-lukashenko-obraschaetsja-s-ezhegodnym-poslaniem-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-8549


[Закрыть], поэтому, скорее, нужно выделить послания в качестве самостоятельного инструмента президентской коммуникации по формированию актуальной политической и управленческой повестки.

На примере Белоруссии мы можем наблюдать иное распределение функций формирования политического курса между президентом и правительством, по сравнению с Казахстаном: основную работу выполняет правительство, действуя в рамках предписания закона, регламентирующего вопросы разработки соответствующих программ (читай – планирования). Президент же выступает активным спикером только в случаях особой необходимости, оставляя за собой инструмент посланий для того, чтобы внести свое ви́дение в актуальную или стратегическую повестку.

Россия: Политика и стратегия

В России стратегическое планирование, в рамках которого предусматривается самостоятельная категория «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания»4242
  Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. № 26 (часть I) ст. 3378.


[Закрыть], сформировалось в качестве отдельного политико-правового института в 2014 г., после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании». Указанным законом предусматривается система документов стратегического планирования в области целеполагания, к которым, на федеральном уровне, относятся: послания Президента Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития, стратегия национальной безопасности, стратегия научно-технологического развития. Все эти документы, за исключением стратегии социально-экономического развития, принимаются Президентом.

Наибольшее внимание в российской политической практике уделяется Стратегии национальной безопасности (далее – СНБ): этот документ в новейшей истории уже дважды (в 2009 и 2015 гг.) полностью обновлялся, причем оба раза это происходило на фоне серьезных кризисов, затрагивавших Россию: в 2009 г. на фоне мирового финансового кризиса, в 2015 – на фоне кризиса в отношениях с западными странами. Более того, разработка и принятие СНБ в 2009 г. по сути стала отправной точкой принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» в 2014 г. [Вилисов, 2016b]. Важно отметить, что действующая редакция СНБ, в отличие от предыдущей4343
  Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
  Текст Указа опубликован в «Российской газете» от 19 мая 2009 г. № 88, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 20 ст. 2444.


[Закрыть], вообще не имеет временной проекции в будущее, т.е. является бессрочно действующим документом, определяющим, каким образом Россия должна противостоять угрозам и обеспечивать стратегические национальные приоритеты. В постсоветской истории России традиция принятия стратегических документов в области национальной безопасности сложилась уже достаточно давно: первая Концепция национальной безопасности была принята в 1997 г.4444
  Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 52, ст. 5909).


[Закрыть] Б. Ельциным, ее полностью обновленная редакция – в январе 2000 г.4545
  Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 2, ст. 170).


[Закрыть], уже В. Путиным в качестве исполняющего обязанности Президента Российской Федерации.

На этом фоне хуже обстоят дела со стратегиями в сфере социально-экономического развития: в настоящее время формально действует документ под названием Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года4646
  Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Текст распоряжения опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 47 ст. 5489.


[Закрыть] (далее – КДР), который был принят в конце 2008 г. и в результате оказался сразу малоприменимым для непосредственной реализации, так как не учитывал изменения экономической конъюнктуры в результате воздействия мирового финансового кризиса. Управленческая практика, однако, показала обратный эффект: согласно данным справочной правовой системы «Гарант», этот документ упоминается более чем в 600 других документов управленческого характера, включая указы президента, постановления и распоряжения правительства, которыми в основном утверждаются различные стратегии, концепции, государственные программы4747
  Самостоятельные расчеты автора.


[Закрыть]. В большинстве случаев КДР упоминается в контексте обеспечения достижения поставленной в ней цели4848
  Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050 «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2015–2020 годы». Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 31 января 2011 г. № 5 ст. 739.


[Закрыть] или для апелляции к проблемам, в ней описанным4949
  Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2016–2020 годы». Текст постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 28 мая 2015 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 1 июня 2015 г. № 22 ст. 3232.


[Закрыть]. Этот факт управленческой «востребованности» данного документа также требует дополнительного анализа.

Все последующие попытки разработки стратегии социально-экономического развития оказались безуспешными: «Стратегия-2020», будучи разработанной с привлечением широкого круга экспертов в 2011 г., так и не была принята. Есть мнение, что принятию помешала позиция «политических и бюрократических элит», которые «не привлекались» к ее разработке5050
  Позиция Министра по вопросам Открытого правительства М. Абызова. См.: [«Стратегия-2030»].


[Закрыть]. Разработка новой стратегии после принятия закона о стратегическом планировании осуществлялась Министерством экономического развития, а также на параллельных площадках, но ни один вариант так и не был обнародован.

Чем определяются феномены востребованности СНБ и КДР в российской практике государственного управления? Споры о возможности и целесообразности введения в России системы стратегического планирования уходят корнями в начало постсоветского прошлого, в 1990‐е годы, когда на волне декоммунизации и десоветизации страх перед восстановлением планирования в любой форме носил практически иррациональный характер: любые попытки законодательного регулирования этого вопроса встречали жесткую критику, вплоть до обвинений в попытках восстановления плановой экономики. Многочисленные, но в основном бессистемно принимаемые документы стратегического характера, имевшие разные названия (доктрины, стратегии, концепции, основы и проч.) мало влияли на управленческую практику, преследовали или конкретные ведомственные, или корпоративные интересы.

При этом системная политическая повестка отражения в них не находила, или находила только частично – по вопросам внешней политики5151
  Концепция внешней политики менялась очень часто (см.: Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г.)); Концепция внешней политики Российской Федерации (12 июля 2008 г. № Пр-1440); Концепция внешней политики Российской Федерации (12 февраля 2013 г.); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации».


[Закрыть], национальной безопасности, по военной доктрине5252
  Так, например, военная доктрина Российской Федерации определялась в 1993 г. (Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»), в 2000 г. (Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации»), в 2010 г. (Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации») и в 2014 г. «Военная доктрина Российской Федерации» (утв. Президентом РФ № Пр-2976).


[Закрыть]. Как представляется, причин такой ситуации могло быть несколько.

Во‐первых, до определенного времени в политической элите были сильны опасения, что излишнее регулирование в сфере экономики будет вредить введению рыночных преобразований. Эти опасения подкреплялись подтверждаемыми множеством фактов аргументами относительно того, что бюрократия будет пытаться подчинить себе экономические процессы и деятельность хозяйствующих субъектов.

Во‐вторых, нельзя исключать действие фактора «непринятия решений», когда необходимость формирования публичной повестки всеми значимыми политическими акторами просто отрицалась.

В‐третьих, вследствие эйфории от окончания холодной войны и потепления отношений со странами Запада, прежде всего США, значимые угрозы безопасности перестали быть актуальными, поэтому внешние факторы, которые бы оказывали давление на необходимость публичного формирования долгосрочного политического курса, также не действовали.

К концу 1990‐х годов значение этих внешних факторов начало расти. Ситуация в Югославии и разворот самолета Е.М. Примакова над Атлантикой в марте 1999 г.5353
  Разворот над Атлантикой https://ria.ru/history_comments/20110321/356280998.html


[Закрыть] обусловили поворот и в государственной политике. История принятия документов стратегического планирования это наглядно иллюстрирует: в течение года были последовательно обновлены Концепция национальной безопасности (январь 2000 г.), Военная доктрина (21 апреля 2000 г.), Концепция внешней политики (28 июня 2000 г.). Все эти документы подписывались В. Путиным в качестве исполняющего обязанности или уже Президента Российской Федерации.

К этому же времени, наверное, под воздействием кризиса 1998 г. изменилось и отношение к планированию социально-экономического развития – напомним, что распоряжение о разработке стратегического плана и концепции долгосрочного развития Российской Федерации5454
  Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р. Текст распоряжения опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 13 декабря 1999 г., № 50, ст. 6247.


[Закрыть] было подписано 13 декабря 1999 г. – и опять В. Путиным, только в качестве Председателя Правительства Российской Федерации. Возможно, большинство политических субъектов осознали, что отсутствие четких «правил игры» в политике и государственном управлении больше препятствует развитию, чем разумное государственное планирование. В первое постсоветское десятилетие институты, поддерживающие развитие рыночной экономики, так и не были сформированы [Гельман, 2003, Gel’man, 2016], поэтому задача их развития становилась первостепенной. Такое развитие требовало формирования публичных стратегий, которые поначалу озвучивались в президентских посланиях, затем стали подкрепляться институциональными реформами, проводимыми в общей логике и одной командой, что позволяло компенсировать слабость формальных институтов неформальными связями.

Как видим, формирование элитного, а затем и публичного консенсуса по вопросам долгосрочного социально-экономического развития заняло значительно больше времени, чем соответствующие процессы в сфере безопасности и внешней политики. Конечно, решающим фактором здесь была принадлежность вопросов безопасности и внешней политики к исключительной компетенции Президента России, что существенно сужало круг согласований, в том числе и неформальных. Однако нельзя исключать и того, что по этим вопросам в российской элите существовал единый взгляд, который и транслировался в публичную сферу, в том числе – за рубеж [Lukyanov, 2017].

Вопросы же социально-экономического развития более разнообразны, чувствительны и конфликты, поэтому и на разработку КДР ушло почти девять лет: Г. Греф, начавший эту разработку в конце 1999 г., так и не смог дождаться принятия этого документа в должности министра экономического развития – работа завершалась уже его преемником на этом посту Э. Набиуллиной, а сам документ был подписан В. Путиным, на тот момент Председателем Правительства Российской Федерации, таким образом он сам выполнил свое же распоряжение девятилетней давности.

По оценке экспертов, КДР отличает «трезвое понимание сложного положения российской экономики», «стремительно опускающейся на сырьевую периферию мирового рынка», «правильное определение приоритетов государственной политики», что свидетельствует о том, что «впервые за постсоветские годы государство решило взять стратегическую инициативу в свои руки» [Глазьев, 2008]. Документ получился системным и в полном смысле слова – стратегическим, подводящим итоги предыдущих этапов развития, фиксирующим достижения и проблемы, и, самое главное, формирующим новый вектор развития. Его разработка велась конкретной группой, имевшей определенный «политический мандат» на эту разработку, официально, в рамках работы соответствующего министерства. Можно сказать, что этот документ стал консенсусным для элиты как по вопросам оценки статус-кво, так и по вопросам проектирования развития.

Однако его принятие совпало с еще одним важным этапом развития российской политики: кризисом 2008 г. и обострением внешнеполитических угроз (война в Осетии, череда «цветных революций» в странах бывшего СССР: Грузии (2003), Украине (2004–2005), Киргизии (2005), попытка в Белоруссии (2006), очередными волнами расширения НАТО на Восток). Новые вызовы были осмыслены в СНБ 2009, которая уже заложила основы системы стратегического планирования, нашедшей свое отражение впоследствии в Федеральном законе «О стратегическом планировании».

В качестве основного института формирования самих документов и политики в целом в это время выдвигается Совет безопасности. Он стал удобным институтом, который позволил сочетать разные формальные и неформальные политические конфигурации («силовики» и «сивилики», «президентский» и «правительственный» блоки, регионы, бизнес), а также обеспечивать экспертную поддержку и достаточно высокую скорость выработки решений, в том числе за счет высокой интенсивности работы, когда постоянные члены Совбеза собирались еженедельно, а сам Совет в полном составе – каждые три месяца [Kryshtanovskaya, White, 2009]. Как показала практика, такой формат работы оказался более продуктивным, чем работа Правительства и его структур. Эксперты отмечают, что Совбез в период первых двух сроков президентства В. Путина стал «лидирующим институтом, ответственным за формирование геополитической стратегии и стратегии государства в целом», сравнивают его с новым «политбюро» [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Однако его особое положение было связано скорее с тем, что он стал особым органом Президента, а не с тем, что узурпировал власть [Vendil, 2011, P 88–89]. Не последнюю роль в становлении Совбеза в качестве особого института могли сыграть и неформальные факторы, в том числе личность руководителя и принадлежность многих его членов к одному профессиональному кругу [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Можно сказать, что Совбез представляет собой «гибридный институт» [Морозова, Мирошниченко, 2015, с. 35], созданный для выполнения функций формирования стратегий в сфере безопасности.

В результате воздействия внешних факторов к концу 2000‐х и особенно к середине 2010‐х годов в государственной политике России ярко проявилась «доминанта безопасности»: в достаточно короткий срок, особенно после ухудшения отношений с Западом, принимается или обновляется большое количество стратегических документов в этой сфере: обновлены Военная доктрина, Стратегия национальной безопасности, принята Стратегия экономической безопасности5555
  Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». Текст Указа опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 15 мая 2017 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 20 ст. 2902.


[Закрыть]. В заложенной в Федеральный закон «О стратегическом планировании» дихотомии «безопасность – развитие» акцент делается на безопасности, а вот о развитии речь не идет, что чревато проблемами в долгосрочной перспективе: невнимание к институциональному строительству и глубоким экономическим реформам, желание получить быстрый результат могут привести к тому, что Россия, уходя от западной зависимости, может оказаться точно в такой же ситуации на Востоке, что подорвет восстановленные Россией позиции глобального игрока [Sussex, 2017].