Текст книги "Труды по россиеведению. Выпуск 6"

В такой огромной стране, как Россия, выстраивание эффективных управленческих цепочек является трудноосуществимой задачей. Но обширность территории – это только полбеды. Не меньшую сложность представляет разнообразие условий. Россия развита неравномерно – густонаселенные районы перемежаются огромными практически пустынными пространствами, плохо пригодными для проживания человека. При таких размерах и при таком разнообразии условий управленческий механизм обречен на плохую работу вследствие постоянного «торможения сигнала», отклонений от вектора движения и бесконечных разрывов связей. Если добавить к этому традиционную неспособность русской бюрократии работать по четко установленному шаблону, то не может не возникнуть вопрос, как вообще российская государственность смогла состояться и стабильно просуществовать несколько веков?

Ответ на него хорошо известен – это сверхцентрализация. Речь идет не просто о централизации власти, а о сосредоточении ее буквально в одной точке, чуть ли не в одном лице, т.е. самодержавии. Русское самодержавие ‒ не зигзаг эволюции, не сбой политической программы, а эволюционный ответ России на исторический вызов, брошенный ей природными и культурными условиями. Достаточно обратить внимание на то, что становление самодержавия шло все время параллельно с формированием колониальной империя и наращиванием территории. Это одна из причин, по которой самодержавность превратилась в сквозной признак российской государственности, кочуя из одной исторической формации в другую: из царской – в имперскую, из имперской – в советскую, из советской – в посткоммунистическую. В этом нет ничего удивительного, ведь базовые предпосылки – размер территорий и их разнообразие – остаются неизменными.

Испокон веков чрезмерная централизация власти рассматривается как один из главных пороков системы государственного управления России. Соответственно, испокон веков же существует оппозиционная (реформаторская) мантра «децентрализации». Каждый уважающий себя русский реформатор начинает с того, что предлагает осуществить немедленную децентрализацию русской власти и развить в ней местное самоуправление. Практика, однако, показывает, что долгосрочным результатом всех проводимых в России реформ оказывалась только большая, чем прежде, централизация власти. Единственное, чего иногда удавалось достичь реформаторам, – сделать централизацию скрытной (латентной), спрятать ее за забором какой-нибудь очередной децентрализованной «потемкинской деревни». Государственная власть в этом случае осуществлялась по «двухканальной» системе: через формальные и неформальные институты. Независимость советских республик (краев, областей и так далее) с лихвой компенсировалась жестким партийным контролем, а свобода посткоммунистических «субъектов Федерации» ограничена жестко централизованным «понятийным» (по сути своей криминально-силовым) контролем над государственной властью.

Несколько лет назад в России был опубликован манифест группы ученых-конституционалистов, которые назвали самодержавность главным пороком действующей российской Конституции. Проблема в том, что они обошли стороной вопрос об объективных причинах возникновения этого порока, сведя все к влиянию субъективного фактора (стремлению к узурпации власти первого президента России и его преемника). Можно бесконечно счищать самодержавность с поверхности русской политической жизни, но она будет там появляться снова и снова, как соль на поверхности сапог после прогулки по современной зимней Москве. Устранить самодержавность можно, только ликвидировав объективные, а не субъективные причины ее существования в России. Надо понять и признать, что самодержавность накрепко привязана к унитарному устройству России и непосредственно вытекает из необходимости более или менее эффективно контролировать обширную территорию страны. Пока Российское государство будет оставаться «плоским» (одноуровневым, унитарным), оно будет самодержавным, кто бы ни пришел к власти в стране. Чтобы вырваться из этого замкнутого круга, государство должно стать «объемным» (многоуровневым, составным). Такая задача решается только с помощью федерализма, истинный смысл и предназначение которого, к сожалению, остаются в России практически не понятыми.

Надо воздать должное «отцам-основателям» посткоммунистической российской Конституции за то, что они, как минимум, отстояли федерализм как конституционный принцип. Это немало, учитывая, что сегодня, например, в обществе сложился латентный антифедералистский консенсус, объединяющий в некое тайное общество как действующую власть, так и «патриотическую», и даже отчасти «либеральную» оппозицию ей. Признавая (в лучшем случае) федерализм на словах, огромное количество людей считают его неким советским рудиментом вроде мавзолея Ленина на Красной площади в Москве – мол, хорошо было бы похоронить, но, пока живы советские ветераны, лучше не трогать. Связано это во многом с полным непониманием того, что же есть федерализм на самом деле: трудно найти конституционный институт, понимание которого в России было бы сопряжено с такими интеллектуальными извращениями и политическими заблуждениями.

Если посмотреть внимательно на палитру русских «федералистских перверсий», то в глаза бросаются «извращения», которые встречаются чаще других – «федеративный формализм» и «федеративный национализм». В первом случае под федерализмом понимается что-то сугубо внешнее, некая механическая организация органов государственной власти в центре и на местах, при которой существует разделение компетенции и двухпалатный парламент, одна из палат которого избирается по принципу равного представительства. Наличие или отсутствие федерализма определяется методом «галочки»: есть законодательное разделение компетенции или двухпалатный парламент – значит, есть и федерализм. Во втором случае (и это гораздо более запущенная патология) федерализм рассматривается как политический инструмент решения «национального вопроса». Здесь корни уходят в насквозь фальшивый сталинский метод государственного строительства, когда тот или иной этнос получал «атрибутивную государственность» в качестве психологической компенсации политической травмы, которую ему нанесла коммунистическая диктатура. Дело доходило до того, что государственность могли либо давать в качестве поощрения, либо отбирать в качестве наказания.

Действительный федерализм с этими советскими политическими сублиматами, конечно, не имеет ничего общего. Это философская и политическая концепция, корни которой уходят в глубинные пласты конституционного мышления, самым тесным образом связанная с концепцией «разделения властей». Федерализм, собственно, и есть еще одно разделение властей, еще одно его измерение наряду с уже привычным для русского уха разделением на законодательную, исполнительную и судебную власти. Политические основания федерализма, с моей точки зрения, четче всего выражены в американской конституционной системе, где он является одним из основополагающих конституционных принципов. В рамках этой системы федерализм – не просто метод выстраивания отношений между бюрократическими учреждениями, а важнейший инструмент функционирования политической свободы. Что важно для России, потребность в федерализме, как в некоем дополнительном измерении разделения властей, возникает в первую очередь именно в крупных и сверхкрупных государствах, где первичного «центрального» разделения оказывается недостаточно.

Дальнейшее осмысление сути федерализма оказывается затруднено еще и тем, что в России смысл отправной для него конституционной концепции, из которой он, собственно, и вырастает, – «разделения властей», – остается таким же непроясненным. На бытовом уровне «разделение властей» является, пожалуй, самой популярной из всех конституционных идей в России. Однако от этого его понимание не стало менее варварским. В большинстве случаев люди интерпретируют этот конституционный принцип как способ «ослабления власти» в духе знаменитой римской формулы «разделяй и властвуй». Выглядит это приблизительно так: «Есть государственное чудище “Левиафанˮ, где все щупальца срослись в одну отвратительную лапу. Если это чудище “разрубитьˮ на три части (законодательную, исполнительную и судебную), то оно ослабнет и станет меньше угрожать обществу. И тогда общество станет более свободным». Отсюда и подсознательное отношение к федерализму как чему‐то ослабляющему власть, а значит, для России с ее просторами, диким чиновничеством и засильем криминала на местах не подходящему.

Действительность не только не совпадает с этим расхожим мнением, но и прямо противоположна ему. Разделение властей необходимо не для ослабления власти, а для ее усиления. Вопрос – в чем мы видим силу? В произволе или в способности исправно исполнять управленческие функции? Бюрократия, являясь необходимым инструментом осуществления власти, обладает способностью гасить любой управленческий сигнал (который она вроде бы должна реализовывать) и даже сводить его вовсе на нет. «Проводник» сначала становится «полупроводником», а потом и вовсе «изолятором». Поэтому, чем длиннее бюрократическая цепочка с последовательно-иерархическим соединением чиновников друг с дружкой, тем меньше шансов, что она окажется функциональной. На каждом следующем сочленении девиация власти будет удваиваться. Эту проблему и решает «разделение властей», заменяя последовательное подключение параллельным. Бюрократические цепочки ломаются, усложняются, выстраиваются в группы, конкурирующие друг с другом, и таким образом обеспечивается прохождение управленческого сигнала. Власть становится сильнее, она способна преодолевать сопротивление собственного несовершенного материала.

Все это имеет прямое отношение к федерализму, как к иному, горизонтальному (по отношению к классической «триаде») срезу разделения властей. Федерализм (но только настоящий, «живой») является единственной реальной альтернативой сверхцентрализации (т.е. извечной русской «самодержавности»). Он разрывает (укорачивает) непомерно длинную иерархическую цепочку, вводит промежуточные «узловые точки» контроля и создает конкурентное движение, позволяющее поддерживать эффективность управления на гораздо более высоком, нелинейном уровне. Только федералистская идея, воплощенная последовательно во всей своей полноте как идея конкуренции властей, способна избавить Россию от той избыточной концентрации власти в одних руках, которая так раздражает современных конституционалистов. Просто, борясь со следствиями, надо устранять причину.

Школа конституционализма

Говоря о возможном русском федерализме, проще начать с перечисления того, чего для него не хватает, чем с указания того, что есть – просто потому, что пока на деле, кроме записи в Конституции о том, что Россия является федеративным государством, больше ничего и нет. Но из всех этих несуществующих предпосылок две стоят особняком – отсутствие субъекта и отсутствие универсального (единого, равномерно организованного) пространства. Это как раз те два условия, которые при любых обстоятельствах нельзя создать в одночасье и которые поэтому, собственно, обусловливают двухступенчатый характер грядущей конституционной реформы.

Из природных и географических условий существования России следует, что здесь очень долго будет невозможно добиться приемлемого для федерализма уровня однородности территорий. Уравнять Москву и Якутию-Саха можно только в конституционном воображении. Полагаю в связи с этим, что Россия обречена поначалу на создание «асимметричной федерации», объединяющей территории двух типов: условно говоря, «федеральные штаты» и «федеральные земли». Первые должны стать полноценными субъектами федерации, а вторые должны оставаться территориями с особым статусом, управляемыми федеральным центром. Это, наверное, неправильно с точки зрения чистой теории, но это практично и честно, а главное – позволяет развязать те политические узлы, которые превращают сегодня идею федерализации в сплошную профанацию.

Никакой федерализм не будет действенным, если федерация состоит из почти сотни мелких, несамостоятельных, несамодостаточных псевдогосударственных образований. Субъекты федерации должны иметь потенциал, достаточный для того, чтобы реализовать в полном объеме федеративные полномочия, в том числе развивать свое законодательство, иметь реально автономную судебную и административную системы, опираться преимущественно на собственный бюджет. Таких субъектов в России может набраться от 20 до 30 максимум. Со временем их число может увеличиться за счет роста потенциала федеральных земель. Таким образом, для того, чтобы продвинуть идею федерации в России, необходимо провести новую нарезку территорий и отвязаться наконец от схемы, принятой еще во времена Екатерины Второй (если не раньше). Новые субъекты необходимо создавать вокруг нескольких крупнейших мегаполисов, которые станут центрами экономического роста, а заодно и административными центрами федеральных штатов.

Излишне добавлять, что новые федеральные штаты не должны иметь привязки к какой-либо титульной нации, быть полностью избавлены от большевистского наследия решать «национальный вопрос» при помощи «нарезки» внутригосударственных границ. Опыт XX в. показал, что в споре между Троцким, с одной стороны, и Лениным со Сталиным – с другой, по национальному вопросу, Троцкий, выступавший за культурную автономию, был ближе к истине. Защита культурных и вообще особых интересов того или иного народа в составе России должна быть сосредоточена на уровне местного самоуправления. Это болезненное, но совершенно необходимое решение, без которого нормальное развитие конституционализма в России в долгосрочной перспективе трудно себе представить.

Конечно, предлагать начать конституционную реформу с полномасштабного «передела земель» было бы авантюрой. На первый взгляд задача построения действительного федеративного (не на бумаге, а на деле) национального конституционного государства кажется в России вообще нереализуемой. В стране, разделенной на несколько десятков полуфеодальных «княжеств», приводимых к общему знаменателю отчасти при помощи произвола, отчасти при помощи криминала, любые перемены чреваты анархией. Но в том-то все и дело, что федерализация России – это не непосредственная задача, а перспективная, конечная цель конституционных реформ. Это своего рода ориентир, который позволяет определить долгосрочный вектор конституционного развития, обозначить конституционный «коридор возможностей», внутри которого придется двигаться довольно долго.

Россия неизбежно вынуждена будет пройти в своем конституционном развитии через «эклектический» период, в течение которого будут создаваться и оформляться необходимые (недостающие), но отсутствующие сегодня предпосылки национального государства. С одной стороны, попытка найти сегодня конституционное решение «на века» обречена на провал (так же как она была обречена на провал и в 1993 г., чего многие тогда не поняли). С другой стороны, чтобы когда-то дойти до конца, необходимо с самого начала видеть цель и следовать установленным курсом. Есть разные этапы конституционного строительства и для каждого из них существуют свои ориентиры. На первом этапе конституционной реформы России понадобится «временная конституция», у которой будут две функции – сдерживающая и стимулирующая. Она должна предотвращать сползание России обратно в имперскую парадигму и стимулировать движение в сторону национального государства и федерализма (что в случае России почти одно и то же). Возможно, весь XXI в. России предстоит продолжить обучение в «школе конституционализма».

Как и в любой другой школе, в школе русского конституционализма самым главным является поддержание политической дисциплины. Уже очевидно, что при любом историческом вызове Россия имеет тенденцию «сваливаться» в имперский штопор. Она напоминает корабль, который никак не может выйти из гавани, потому что, когда начинается шторм, самым «практичным» и «безопасным» решением оказывается – повернуть обратно. Но если конституционно заблокировать саму возможность постоянно возвращаться в излюбленную гавань империи, то Россия вынуждена будет идти вперед и искать новые политические, на этот раз – конституционные, формы стабилизации политического режима. И тогда она неизбежно сама собою безо всякого понуждения придет к федерализму.

Потому что такая огромная страна, как Россия, может существовать только либо в имперской, либо в федеративной форме – третьего не дано. Но империя исчерпала себя исторически и обрекает Россию на политическое топтание на месте, в то время как федерализация откроет для нее новые исторические горизонты.

Конституционная реанимация и конституционная реабилитация

Когда я говорю о новом конституционном движении, о новой конституции в том числе, о законе, который должен отрегулировать механизмы серьезных стратегических изменений в Конституции, я не помышляю о том, что это будет совершаться в рамках существующего политического и правового режима ‒ он просто для этого не приспособлен. И нынешний состав парламента при нынешнем политическим режиме, при нынешних политических законах не будет способен на какие-то серьезные изменения. Мы изначально говорим о некоем будущем ‒ гипотетической ситуации, когда в стране возобновится политическое движение. Мне кажется, что выход из посткоммунистического неототалитаризма, в отличие от выхода из коммунистического тоталитаризма, будет проходить в большей степени под конституционным знаменем, под знаменем свободы. Потому что все-таки революция 1989–1993 гг. ‒ это революция под знаменем свободы.

Создание основ конституционного строя в России есть длительный и невероятно сложный процесс, который, скорее всего, может растянуться на несколько десятилетий и будет проходить целый ряд последовательных стадий. В связи с этим необходимо различать первоочередные меры, цель которых ‒ придать импульс конституционной реформе, вывести общество из состояния ступора (конституционная реанимация), и меры долгосрочного характера, которые, с одной стороны, требуют серьезной проработки, широкой общественной дискуссии, а с другой – не могут быть сразу реализованы, так как требуют возникновения предпосылок, которые в момент начала конституционной реформы, очевидно, будут отсутствовать (конституционная реабилитация).

Конституционная реанимация. Конституционные реанимационные мероприятия, как и любые реанимационные мероприятия, должны быть осуществлены незамедлительно, как только для это откроется политическое окно возможностей. С моей точки зрения, к таким мерам быстрого конституционного реагирования относятся вышеперечисленные новации по восстановлению функциональности Конституционного суда, конституционному оформлению принципа сменяемости власти, закреплению в Конституции запрета на пропаганду, права на суд присяжных для широкой категории граждан по уголовным и гражданским делам, равного доступа к ресурсам и общественного контроля на выборах. Безусловно, общественная дискуссия по данному вопросу выявит и некоторые другие, упущенные мною новации, принятие которых, будь то в формате новой Конституции, будь то в формате поправок к действующей, должно быть произведено незамедлительно.

Конституционная реабилитация. Для реализации более долгосрочных мероприятий, целью которых является форматирование политической системы России под «национальное государство», должна быть создана постоянно действующая конституционная комиссия (конституционное совещание, конституционное собрание, конституционный совет), которая подготовит предложения по глубокому реформированию государственного строя России в трех основных направлениях: федеративные отношения, форма правления и местное самоуправление.

Новая федерация. В рамках дискуссии о новой федерации, по всей видимости, придется выйти за традиционно узкие, ложно очерченные рамки, сводящие обсуждение к спору о полномочиях центра и существующих региональных образований, и начать наконец болезненный, но необходимый разговор об укрупнении субъектов федерации и формировании ограниченного числа образующих федерацию земель (штатов) с самыми широкими, вплоть до собственного гражданского и уголовного законодательства, полномочиями, а также о создании специальных управляемых территорий там, где формирование полноценных субъектов федерации невозможно и нецелесообразно (обширные, но малонаселенные территории).

Новое правительство. Единство России может быть обеспечено только при неукоснительном соблюдении политической формулы «сильные регионы ‒ сильный центр». Поэтому вопрос о переформатировании и укреплении центральной власти является не менее актуальным, чем вопрос о создании и укреплении новых субъектов Федерации. Россия нуждается в по-настоящему сильном правительстве, для создания которого нужно решить проблему устранения существующего (и при этом неконституционного) дуализма исполнительной власти: в современной России роль собственно правительства номинальна, оно исполняет функции советского ВСНХ (существовавшего в ранние годы советской власти органа по управлению экономикой), а все реальные властные полномочия сосредоточены в так называемой Администрации Президента России и связанном с ней Совете безопасности, конституционный статус которых является совершенно неопределенным.

По сути, в посткоммунистической России сохраняется традиция существования некой «главной» внутренней власти, являющейся авторитарным сублиматом гражданского общества. Нужно заставить власть «выплюнуть» из себя это псевдогражданское общество и сформировать полноценное правительство. Сделать это можно двумя диаметрально противоположными способами, каждый из которых должен быть подвергнут критическому разбору в рамках подготовки конституционной реформы. Первый сценарий состоит в совмещении позиций президента и главы правительства, при котором происходит соединение аппаратов правительства и президента, а политические функции уходят из Администрации Президента туда, где они и должны быть сосредоточены, – к партии. Другой сценарий состоит в превращении России в парламентскую республику, где главой исполнительной власти является глава правительства победившей на выборах партии. Президент в этом случае занимается политическим тюнингом, исполняя роль гаранта Конституции. Но для успешной реализации такого сценария необходимо изначально иметь хорошо развитую партийную систему, что на первых этапах реализации конституционной реформы вряд ли возможно.

Новое самоуправление. Высвобождение местного самоуправления из-под государственного пресса, безусловно, является важнейшим условием оздоровления современного российского общества и существенной частью программы конституционной реформы. Местному самоуправлению должны быть гарантированы выборность, полномочия и бюджет. Основные параметры должны быть определены в Конституции. Как модель, скорее всего, было бы полезно использовать опыт работы земства, как более органичный для России.

Вышеперечисленными направлениями, безусловно, не исчерпывается весь список вопросов, подлежащих обсуждению в рамках проведения конституционной реформы. Это обсуждение можно и нужно начинать прямо сегодня, но вряд ли его можно закончить завтра. Тем более не удастся завтра же воплотить в жизнь новые идеи. Именно поэтому нужна институционализация этой общенациональной дискуссии. Как это ни парадоксально, но для ее организации даже не потребуется дополнительных затрат. Сформировать конституционную комиссию (собрание, совещание, совет) можно на базе совершенно бесполезной сегодня Общественной палаты Российской Федерации, играющей роль пятого колеса в системе политического управления России.

Стратегия конституционной реформы в России – некоторые обобщающие выводы

Конституция – синоним революции. Революции не в смысле политического переворота – это историческая частность, которая может присутствовать, но может и отсутствовать, – а в смысле переворота всего привычного образа жизни, всего, что составляет основу традиционного мышления и поведения человека, которые в России принято называть «понятиями». Вопрос о создании конституционного государства в России – это вопрос подготовки и осуществления глубочайшей нравственной, социальной и, как следствие, политической революции.

Конституция – это уклад жизни, бестелесный социальный эфир, который нельзя формализовать и навязать обществу сверху, если оно само к этому не готово. Конституция вытесняет традиционный (понятийный) уклад жизни, заменяя его (конечно, не абсолютно) правопорядком, т.е. порядком, основанным на правовом законе.

Помимо конституционных принципов существует нечто более важное – конституирующие принципы: то, что расположено на один уровень глубже и что формирует в общественном сознании потребность в конституционном порядке. Конституирующие принципы и задают тот конституционный строй мысли, который делает неизбежным появление (рано или поздно) конституционного строя общества. В России главная проблема – это пробел конституционной мысли, и его устранение является стратегической задачей русского конституционализма. Конституция работает лишь там, где имеется соответствующий общественный запрос и где сформировалась конституционная потребность.

Революционные принципы, открывшие эпоху Нового времени в Европе, собственно и являются базовыми конституирующими принципами. Это всем известная триада: свобода, равенство и братство. В посткоммунистической России эту либеральную мантру замусолили как старую потертую купюру, но так и не внедрили в общественное сознание. Впрочем, и «корневой» Европе это далось нелегко, не говоря уже о том, что там это заняло немало времени. В России же принципы свободы, равенства и братства так никогда и не были признаны в полном объеме. Что касается их содержания, то практически на протяжении всей истории русского конституционализма, а это без малого 200 лет, оно оставалось непроясненным. Если же говорить о настоящем времени, то их «легитимность» и вовсе поставлена в России под сомнение. Это во многом объясняет, почему в России не может пока быть практического конституционализма.

Конституционная реформа должна начаться с формирования конституционного сознания. Несмотря на то что слова «свобода», «равенство» и «братство» присутствуют в русском политическом словаре, их интерпретация в России не имеет ничего общего с их интерпретацией на Западе, где они собственно впервые и прозвучали. Конституционные категории, попав в чуждую им и в достаточной степени агрессивную культурную среду, быстро подвергались коррозии и теряли свой изначальный смысл. Поэтому первым и, по всей видимости, неизбежным конституционным актом в России является «откапывание смыслов» – возвращение простым вроде бы и всем понятным конституирующим принципам их аутентичного содержания. Потому что свободы не бывает без равенства, а равенство возможно лишь там, где есть братство.

Конституционный проект гораздо шире, чем конституционный текст. Его цель вывернуть наизнанку русское традиционное политическое сознание, которое, в свою очередь, обусловлено всей системой испокон веков существующих в России религиозно-философских воззрений. Причем, как показал печальный опыт последних десятилетий, простой импорт «готовых» конституционных идей проблемы не решает – на предложение хороших идей необходимо создать такой же хороший покупательский спрос. Новый конституционный текст представляется совершенно необходимым не сам по себе, а как триггер возобновления конституционного процесса, который, по сути, был не начат, а прерван в 1993 г. Это тот инструмент, с помощью которого нужно инициировать начало широкого конституционного движения, появление в России сильной конституционной партии.

С тактической точки зрения сама по себе работа над текстом новой Конституции могла бы стать тем стержнем, вокруг которого начала бы складываться кристаллическая решетка нового конституционного политического строя. И только поэтому, наверное, есть смысл сегодня заняться новым конституционным проектом, задачей которого является, конечно, не столько модернизация политических институтов (хотя и это важно), сколько модернизация политического сознания.