Текст книги "Труды по россиеведению. Выпуск 6"

Создание Конституции России как особый случай эффекта «path dependence»

М.А. КРАСНОВ

«Path dependence» глазами конституционалиста

Люди давно думают над тем, чем именно и в какой степени детерминировано настоящее. Лет тридцать назад в институциональной экономике даже появилась концепция (теория) «path dependence». Толчком послужила статья П. Дэвида, посвященная, казалось бы, совершенно частному вопросу – «формированию стандарта клавиатур печатающих устройств (QWERTY6060
  Этот набор букв соответствует первым шести латинским буквам в верхнем буквенном ряду пишущей машинки и клавиатуры компьютера.


[Закрыть]-клавиатура)» (15). Если буквально, то речь идет о зависимости от предшествующего развития.

В чем же смысл этой концепции, если давно известно, что «кроме настоящего как в жизни отдельного лица, так и в жизни народа огромное влияние имеет их прошлое»? (5, с. 73)6161
  А одна из глав книги А. Токвиля, например, названа «Происхождение англоамериканцев и как оно сказалось на их будущем» и начинается она со слов: «О том, почему необходимо знать происхождение народов для понимания их общественного строя и законов» (см.: Токвиль А. де. Демократия в Америке / Пер. с франц.; Предисловие Гарольда Дж. Ласки. – М.: Весь Мир, 2000. – С. 43).


[Закрыть]. В том, пишет П. Дэвид, что «зависимость от предшествующего развития – это такая последовательность экономических изменений, при которой важное влияние на возможный результат могут оказать отдаленные события прошлого, причем скорее случайные события, чем систематические закономерности» (цит. по: 15). Другими словами, случайный выбор при «открытом окне возможностей», т.е. в точках бифуркации (полифуркации), может по своему влиянию оказаться даже более сильным, чем нечто прогнозируемое, ожидаемое.

Акцент, как разъясняет Р.М. Нуреев, в данном случае делается на выборе «какой-либо одной возможности из веера различных альтернатив. Выбор в таких ситуациях практически всегда происходит в условиях неопределенности и неустойчивости баланса социальных сил. Поэтому при бифуркации судьбоносными могут оказаться даже совсем мелкие субъективные обстоятельства – по принципу “бабочки Брэдбери”» (15). Проще говоря, когда для данного общества (или даже человечества) открывается «окно возможностей», совершенно неизвестно, какое «мелкое обстоятельство» повлияет на выбор (предположить это обстоятельство невозможно: «Враг вступает в город, / Пленных не щадя, / Оттого, что в кузнице / Не было гвоздя» (С.Я. Маршак). Изменить ход событий может даже то, подписан ли главный документ перед обедом или после6262
  Например, у Ж.О. Ламетри можно найти такую ремарку: «В Швейцарии я знал одного судью, по имени Штейгер де Виттихгофен; натощак это был самый снисходительный судья; но горе несчастному, оказавшемуся на скамье подсудимых после сытного обеда судьи: последний способен бывал тогда повесить самого невинного человека» (11, с. 184).


[Закрыть]).

Попробуем применить эту теорию к анализу процесса разработки Конституции России 1993 г. В какой-то мере это уже попытался сделать Ю.М. Батурин (4). Он рассмотрел историю разработки и принятия Конституции формально, следуя структуре трагедий Еврипида, а в методологическом смысле – исходя из положений синергетики (идеи одного из ее «основателей», Ильи Пригожина, лежат и в основе теории «path dependence» – см. 15).

Ю.М. Батурин различает понятия «событие» и «случай» (флуктуация на микроструктурном уровне): «Согласно И. Пригожину, – пишет он, – событие представляет собой возникновение новой структуры после прохождения бифуркации (полифуркации), а флуктуации являются следствием индивидуальных действий. Для простоты терминологии вместо понятия “полифуркация” будем говорить просто о точке ветвления траекторий, или коротко – “точке ветвления”» (4, с. 24). Другими словами, событие и случай (случайность, флуктуация) – здесь одно и то же, просто случай Батурин понимает как более мелкое и притом индивидуальное действие. В соответствии с синергетической методологией он резюмирует: «Новая Конституция России могла быть принята по-разному и в различные сроки… Она могла основываться на других концепциях, иметь иное нормативное содержание. Страна проходила точку ветвления, и “ветвь”, по которой пошел политический процесс, была результатом действия множества факторов, таких как неэффективная экономика, отсутствие плюрализма, личные амбиции и стремление к власти ряда политических фигур, готовность к насилию других и т.д. и т.п. Именно эта микроструктура и определила последовательность событий» (там же).

Однако Батурин сосредоточивается, скорее, на анализе конкретных событий и флуктуаций. Между тем многие события имели свои причины, а флуктуации соответствовали логике, заданной этими причинами. Вот на это я и хотел бы обратить внимание.

Предваряя разговор, стоит сказать о концепции А.А. Аузана. Переведя эффект «path dependence» в проблемную плоскость («path dependence problem»), он предложил называть это явление «колеей» (3, с. 54). Вот как Аузан объясняет, почему термин «колея» кажется ему более адекватным: «Пусть он неточен, но в то же время имеет свои преимущества и высвечивает свои проблемы. Он позволяет сконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что страна в силу определенных причин удерживается на некой траектории своего движения и при попытках покинуть ее в случае, если не преодолены данные причины, она раз за разом совершает скачок, за которым следует спад. “Проблема колеи”, на мой взгляд, более точно отражает существо затруднений» (там же). Собственно говоря, вся эта проблема сводится к тому, что есть дивергенция ВВП на душу населения. По этому показателю выделяются три группы стран с тремя разными и расходящимися траекториями развития. И если страна «демонстрирует регулярные попытки покинуть сложившуюся траекторию» (а Россия, считает Аузан, относится к таким странам), то, как правило, она возвращается на прежнюю: «за 200 лет сведенных в таблицы статистических наблюдений есть лишь несколько примеров перемещения из второй группы стран в первую и только один перемещения из третьей группы в первую. Это удалось Японии» (3, с. 56).

А.А. Аузан предложил пять не исключающих друг друга версий, объясняющих причины зависимости от предшествующего развития – иначе говоря, удерживающие страну на определенной траектории, которую она хотела бы покинуть (все они, правда, в той или иной степени «экономизированы»). Нам более всего интересна «вторая» версия.

Согласно Д. Норту, «в какой‐то точке бифуркации делается случайный выбор между институтами, и он оказывается неудачным. Но впоследствии он закрепляется издержками изменения неудачного института, адаптированностью и комплементарностью других институтов, группами интересов – возникает так называемый эффект блокировки. Правила имеют не только координационную, но и распределительную функцию. При их изменении кто‐то неизбежно теряет в доходах, и этими “кем-то” могут оказаться доминирующие в обществе группы, блокирующие возможность изменений. В результате происходит закрепление неудачной институциональной системы» (цит. по: 3, с. 56).

Мне представляется, что здесь нужно сделать два добавления.

Во-первых, блокировать изменения могут отнюдь не только заинтересованные в статус-кво доминирующие группы, но и общество в целом. Это тоже одно из проявлений эффекта «path dependence». Предшествующая институциональная система в России была персоналистской и существовала так долго (несколько веков), что сформировалось явление, иногда именуемое «царецентризмом» (см., например: 13, с. 125; 23, с. 146–147) (подчеркну: я не считаю его национальным архетипом). Поэтому пока общество не увидит причинно-следственной связи между характером политического режима и качеством жизни, оно не только не потребует изменения соответствующих институтов, но и, скорее, будет отвергать саму эту идею.

Вот иллюстрация. С одной стороны, согласно, например, ежегодным опросам «Левада-центра», среди вариантов ответа на вопрос: «Государством какого типа Вы бы хотели видеть Россию в будущем?» – больше всего голосов (33%, примерно эта доля держится с 2001 г.) набрал такой: «Государством с рыночной экономикой, демократическим устройством, соблюдением прав человека, подобным странам Запада, но со своим собственным укладом» (16, с. 37), а на прямой вопрос: «Нужна ли России демократия?» – утвердительно ответили 56% опрошенных (16, с. 38). С другой стороны, немало тех, кто считает, что сейчас (2013) страна развивается в сторону демократии, – 31% (в 2008 г. таких было вообще большинство – 54%) (там же). Таким образом, хотя наше общество не отвергает демократических институтов, они не входят в приоритетные ценности, ибо большинству представляется, что демократия очень опосредованно связана с повседневной жизнью. Косвенным подтверждением этого служит большое число ответов, в которых имитация демократических процедур воспринимается как реальная демократия. Большинство равнодушно или даже благожелательно относятся к отсутствию ротации политической элиты, что есть основной индикатор демократического режима. Другими словами, наши граждане не усвоили главный принцип демократии, афористично сформулированный К. Поппером и гласящий, что «даже плохая политика, проводимая в условиях демократии (поскольку мы можем содействовать ее мирному изменению к лучшему), предпочтительнее политики тирана – пусть даже самого мудрого и великодушного» (18, с. 165). А не усвоило наше общество ценность смены власти именно благодаря соответствующему институциональному ландшафту.

Во-вторых, действительно, если говорить об институциональной (закрепленной в Конституции РФ) системе, обусловливающей персоналистский режим, можно утверждать: ее появление обязано «случайному выбору» – в том смысле, что выбор вполне мог быть и другим. Однако все зависит от того, начиная с какой точки ветвления мы характеризуем выбор как случайный. То-то и оно, что после определенной точки бифуркации логика событий, которая привела к созданию именно данной институциональной конструкции, была закономерной, предсказуемой. Это я и собираюсь доказать.

Об опасности ответов на «конституционные страхи»

В конституционно-правовой литературе подмечена важная закономерность, действующая при разработке конституций и как раз очень похожая на эффект «path dependence». А. Шайо назвал ее «ответами на конституционные страхи» (26, с. 15). О том же пишут С. Холмс и К. Лаки, иронизируя: «Подобно генералам прежних времен, создатели конституции всегда дают свое последнее сражение. Обычно конституции являются в большей степени ретроспективными, нежели перспективными документами. Они создаются для того, чтобы разрешить наиболее насущные проблемы прошлого, а не будущего» (25, с. 21).

Ирония, однако, тут напрасна. Только конституции, которые содержат дух конституционализма, могут быть «перспективными документами». Конституция же в подлинном смысле этого слова как раз направлена на устранение главным образом конструкционных ошибок (разумеется, в глазах тех, кто собирается менять конституцию). Яркий пример здесь дает история французских конституций, где то и дело менялась конструкция власти при формальном сохранении свода прав и свобод личности. И уж тем более понятны резоны ломки старых институтов и всей публично-властной конструкции при строительстве принципиально нового для данного государства порядка.

Равным образом естествен и отказ от тех институтов, которые скомпрометировали себя в предшествующий период. Так, немецкий исследователь А. Кудашев пишет: «Возможность легко соблазнить массы, которые позволяли себя использовать в политических целях, способствовала тому, что создатели немецкого Основного закона не только проголосовали за представительную демократию, но и отклонили все элементы плебисцита в Конституции. Так, немецкий Основной закон не знает ни всенародного опроса, ни референдума, ни всеобщих выборов президента. Не обсуждался и вопрос о сильной позиции президента, которая может быть легко использована в авторитарных целях» (10, с. 8).

«Ответ» советскому тоталитаризму в действующей Конституции России выражен еще более определенно. Возможно, выявлению нормативных следов «диалога (спора)» с советскими принципами в конституционном тексте следовало бы посвятить отдельное исследование. Но даже сходу можно назвать несколько особенностей, кажущихся лишними или даже вредными, если не понимать, что они суть порождение этого «спора».

Например, Россия характеризуется, будто в учебнике, как «демократическое», «правовое», «социальное» и проч. государство (ст. 1, 7 и 14 Конституции РФ). Впрочем, среди конституционных государств такую «моду» ввел еще Основной закон ФРГ 1949 г. И это – явный ответ на идеологические понятия, дававшиеся в советских конституциях. Или: употребляя термин «разделение властей» (ст. 10), Конституция тем самым демонстративно противопоставляет его принципу полновластия Советов. А провозглашение в ст. 2 высшей ценностью человека, его прав и свобод есть не что иное, как открытая антитеза большевистскому пониманию личности лишь как средства для осуществления «исторической миссии». Наконец, не могу не сказать о ст. 12, неточность и нечеткость которой долгое время вызывали критику и даже влияли на практику. Говорю прежде всего о формулировке: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», которую многие в 1990-е годы воспринимали как отсутствие у органов местного самоуправления публично-властной природы. Я был среди критиков этой формулировки еще на стадии проекта, принимая участие в Конституционном совещании в секции местного самоуправления (заведовал тогда сектором местного самоуправления в Институте государства и права РАН). Понятно, что эта норма являла собой опять-таки демонстрацию разрыва с принципом «демократического централизма», по которому местные Советы были не органами населения, а подножием иерархической пирамиды монолита государственной власти. Но ответ получился не очень удачным.

Итак, конституционный ответ на предшествующее положение вещей естествен. Однако существует опасность, что при этой исторически оправданной реакции негативной оценке подвергнутся и мировоззренчески нейтральные («технические») институты. И на это справедливо обращает внимание А. Шайо: «Конституции рождаются в страхе перед былым деспотизмом, но после этого живут самостоятельной жизнью; конституционным становится не только то, что диктуется ответами на конституционные страхи… Любое средство запятнано, если оно служило тирании. Конституционализм как воплощение подозрительности в штыки встречал все то, что усиливало власть при прежнем режиме, упуская из вида то, что в действительности техническую основу деспотизма составляли не сами средства, а их весьма своеобразный комплекс и расстановка» (26, с. 15).

Фактически о той же опасности говорили С. Холмс и К. Лаки вскоре после принятия Конституции РФ 1993 г.: «Наиболее важной проблемой политической системы России за последние два года был тупик, возникший во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти. Поэтому неудивительно, что важнейшей конституционной целью Ельцина было предотвратить противостояние Президента и парламента. Он достиг этого в основном путем конституционного закрепления президентского права осуществлять законотворческую деятельность посредством издания указов, а кабинет был поставлен в зависимость от доброй воли Президента, а не парламента. Противостояния более не будет, ибо парламент был поставлен на колени. Однако, если озлобление Ельцина против прежнего Верховного Совета помешает ему создать основы для деятельности демократически подотчетного и политически ответственного представительного учреждения, это будет пиррова победа» (25, с. 21).

О «пирровой победе» сказано совершенно верно. Только слово «озлобление» тут неточно. Так же как совершенно неправильно говорить о «государственном перевороте», якобы совершенном Б.Н. Ельциным осенью 1993 г., хотя, кажется, именно это понятие закрепилось в новейшей историографии. Те события были лишь продолжением Августовской революции 1991 г. Другое дело, что в первые дни, недели и месяцы после 21 августа были допущены фундаментальные ошибки, которые не только привели к противостоянию законодательного органа и президента, но и исказили все последующее развитие страны.

Ю.С. Пивоваров пишет, что на Западе «витальные основы социума, как правило, политикой не затрагиваются», а вот «в России политический раскол (борьба) – всегда раскол сущностный», поскольку «господствует принцип “кто кого”. Победа одних означает уничтожение других и полное изменение человеческого существования» (17, с. 65). На мой взгляд, такое сравнение не вполне корректно. Одно дело – политическая борьба в конкурентной политической системе, в системе «качающегося маятника» и другое – борьба за власть в условиях революции. Мы как-то не придаем значения тому, что в России уже больше века речь идет вовсе не о смене курса, а как раз о попытках «выпрыгивания из колеи». Этот вопрос стоял и в 1905, и в 1917, и в 1991–1993 гг. Конечно, большевики совершенно «по-особенному» представляли себе модернизацию, но в данном случае важно, что это тоже была попытка принципиальной смены траектории.

Так что вполне естественно, что в ХХ в. политические перипетии затрагивали «витальные основы социума». Равно естественен был в тех условиях и принцип «игры с нулевой суммой». Разница лишь в том, что те же большевики считали своих политических противников экзистенциальными врагами, которых физически не должно существовать. М. Горький выразил этот большевистский принцип в чеканной фразе: «Если враг не сдается, его уничтожают» (8). А в 1990-е годы речь шла только об отстранении от власти противников модернизации, хотя как раз этого и не удалось сделать (почему – отдельный вопрос).

Как бы то ни было, в тех исторических условиях принцип «кто кого» был закономерен, и потому нельзя было вести речь о компромиссе. Перед страной стоял выбор: или продолжать восстанавливать советский проект, или встать на общемировые цивилизационные рельсы. Пропасть, разделяющая эти два пути, настолько велика, что ее невозможно описать словами. Советская доктрина есть не что иное, как «проект» соперничества с Богом (а ведь хорошо известно, кто именно, соперничая с Богом, за отсутствием творческого начала, лишь передразнивает Его6363
  «Сатана мучается завистью к Христу и подражает Ему, как только может. И потому наряду с воплощением Бога появляется и воплощение сатаны» (Сантуччи Л. «Не хотите ли и вы отойти?». Размышление о земном пути Иисуса Христа / Пер. с итал. Хаустовой Л.Я. – М.: Лада М, 1994. – С. 84).


[Закрыть]). Непрерывно возраставший еще в царской России религиозный индифферентизм (см.: 2; 22) привел в конечном счете к массовой поддержке богоборческого режима. Большинство поддалось соблазну обещаний «всеобщей справедливости» и «рая на земле», не сумев разглядеть в них дьявольскую идею покушения на человеческие ценности и базовые потребности. Этим советский тоталитаризм отличался от нацистского. Нацизм меньше притягивал к себе: выдвигая на первое место «принцип крови», а не «всемирности», он выглядел более отвратительным, притом не столько покушался на человеческую природу, сколько активизировал человеческие фобии и спекулировал на них.

Любая революция сопровождается фундаментальным расколом общества и элит. В России этот раскол поразил еще и систему публичной власти. Если отбросить частности, можно утверждать: депутатский корпус – точнее, его большинство вместе с руководством Съезда народных депутатов (СНД) и Верховного совета (ВС) – объективно оказалось на стороне реставрации; президент и правительство – модернизации. Внешне, однако, такое размежевание произошло не сразу, поскольку открыто вопроса о двух цивилизационных путях никто не ставил. Сказался к тому же и фактор конформизма. Как писал А.М. Салмин, «после августа 1991 г., уже в правовых рамках и территориальных границах Российской Федерации, старый общественный организм не столько преображался, сколько продолжал разлагаться, только значительно быстрее, чем прежде. Из бессильных противников или невольных проводников этого разложения органы власти всех уровней превращались в его активных, хотя и не всегда восторженных, участников» (21).

В контексте «path dependence» этот раскол оказался роковым. После разрешения конфликта возникла такая институциональная система, которая, в свою очередь, «провоцировала» не модернизацию, а архаику. Попробую кратко рассказать, как это повлияло на последующее развитие.

Конструкция российской власти в 1991–1993 гг.: соединение несоединимого

Казалось, с введением должности президента Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм – правда, не в британском варианте (как верховенство парламента), а в более широком понимании – как властная система, построенная на принципе разделения властей с институционально сильным, воплощающим принцип плюрализма парламентом. Однако это было совершенно не так.

Нежелание политических лидеров того времени менять советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но всегда – радикальных преобразований системы власти) привело к появлению совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Она представляла собой смесь из остатков советских акторов с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.

От президентской формы – процедура избрания президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; пост вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно отнести, к примеру, «правило двух ключей» (формирование правительства Президентом совместно с парламентом), а также институт недоверия правительству (другое дело, что сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойне ограниченным парламентом. И все это накладывалось на многочисленные элементы советской системы.

1. До 21 апреля 1992 г. сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма», закрепленный в ст. 3 Конституции 1978 г. как «сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах». К «демократизму» тут относились «выборность всех органов государственной власти снизу доверху» и «подотчетность их народу», а к «централизму» – «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих» и «ответственность каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело». Даже будучи через восемь месяцев после Августа 1991 г. отмененным, этот принцип фактически не переставал действовать. Его проявлением служила, в частности, сохранявшаяся до осени 1993 г. иерархия представительных органов (советская «вертикаль»). Замечу, что это была довольно мощная поддержка руководству СНД, поскольку верховные советы автономных республик и местные советы в большинстве своем были настроены антиреформаторски.

Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: «18.09.93… Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» (20, с. 247). Закреплялась советская «вертикаль» в следующих положениях Конституции, остававшихся в неприкосновенности до 21 сентября 1993 г.:

– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);

– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета в случае неоднократного нарушения им законодательства Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда РФ (ст. 86.1);

– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 109).

– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).

2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись многие идеологические положения, которые прямо противоречили уже провозглашенным основам конституционного строя. В частности:

– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);

– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);

– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);

– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).

Однако наиболее действенным легальным основанием для вмешательства СНД и ВС6464
  Скорее, руководителей этих органов. Впрочем, группа руководителей была одна, ибо председатель ВС был одновременно председателем его президиума и в этом качестве председательствовал и на съездах. Соответственно, в руководство всеми этим органами и организационными формами входили и его заместители.


[Закрыть] в сферу компетенции президента и исполнительной власти являлся принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Эта «формула» оставалась нетронутой до последнего дня существования той Конституции. Из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», что, однако, не отменяло сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя с имманентным ему принципом разделения властей. Поскольку Конституция 1978 г. не отказалась от доктрины «полновластия Советов» и в то же время признала принцип разделения властей, образовался совершенно немыслимый «идеологический» симбиоз.

Весьма показательно, что даже председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, видимо, пытаясь продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 1096565
  В ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного совета.


[Закрыть] Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации» (цит. по: 27, с. 302).

Было бы ошибкой считать такой симбиоз конституционно-правовым казусом, интересным лишь для транзитологии или – в практическом смысле – представлявшим трудность для Конституционного суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, соответствующие разным типам власти. То‐то и оно, что данная институциональная смесь была именно «гремучей», поскольку давала СНД возможность подчинить себе президента, заставить его изменить политику и даже дезавуировать его решения, что вынуждало президента к сопротивлению.

Ситуация «квазидвоевластия»: Несправедливое «распределение ролей»

Провокативность созданной властной конструкции становится очевидной при знакомстве с компетенцией законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга или противостоять. Соединение этого фактора с «внешними» – социальными и экономическими обстоятельствами – вызвало ситуацию, которую я характеризую как квазидвоевластие (т.е. не вполне двоевластие, поскольку отсутствовали некоторые основные его признаки). Итак…

Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала разъяснения конкретных полномочий (СНД ведь мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), в той же статье они все-таки перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД. И некоторые из них Съезд активно использовал в борьбе против президента и исполнительной власти.

Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т.е. был ее полным «хозяином». Помимо этого СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы.

У Съезда было немало кадровых полномочий, которые позволяли контролировать практически все основные органы государственной власти. Он утверждал председателя правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, сам избирал состав Конституционного суда.

Однако – и это главное – ни одно из полномочий Съезда не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно, как сейчас нет противовесов президентской власти). Разве что Конституционный суд мог рассмотреть конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.

Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявила себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Проследим «ступени» этой редукции.

Верховный совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107 Конституции РСФСР, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Его конституционное толкование как распорядительного органа вызывало вопросы. Правда, Конституция почти не предусматривала собственно распорядительных полномочий ВС (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»), но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, карт-бланш: «…решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство) действительно «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти. Впрочем, распоряжения издавал и председатель ВС.

Справочная правовая система «КонсультантПлюс»6666
  Все правовые акты в настоящей статье проанализированы с помощью СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] на запрос о распоряжениях Верховного совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей): в редких случаях встречаются такие распоряжения совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских атрибутов. Эти распоряжения касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.