Текст книги "Труды по россиеведению. Выпуск 6"

У ВС, как и у Съезда, было немало кадровых полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС: давал согласие президенту на назначение председателя Совета министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел; утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ; избирал Верховный и Высший арбитражные суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов; назначал генерального прокурора РФ; назначал председателя Центрального банка РФ; разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. – лишь участвовал в разработке); учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ; отменял указы и распоряжения президента РФ на основании заключения Конституционного суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. приостанавливал действие актов президента до разрешения Конституционным судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд; вносил представления президенту РФ об отмене решений Совета министров РФ; отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.

Подчеркнем: если ВС представлял собой орган со своей компетенцией, то у его палат – Совета Республики и Совета национальностей – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).

Президиум ВС (ПВС). С советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в неофициальной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих совминов). Именно в президиумах протекала вся «советская» работа: организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних: о лишении конкретных лиц советского гражданства).

В советский период президиумы фактически олицетворяли собой верховные советы, реализовывали их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда весь ВС стал «профессиональным», его Президиум сохранил важную роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями: в частности, по контролю за соблюдением Конституции, обеспечению соответствия конституций и законов республик в составе РФ Конституции и законам РФ; объявлению, организации подготовки и проведению референдумов; опубликованию законов РФ; осуществлению других полномочий, предусмотренных законами РФ.

Председатель Верховного совета (он же – руководитель его Президиума). О степени влиятельности говорили такие полномочия, как: осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС; представление Съезду и Верховному совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ; представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов6767
  Напомню: наименование «Съезд» имел как сам орган законодательной власти, так и его сессии, которые проводились два раза в год и длились по несколько недель. Всего прошло девять съездов. Последний, IX Съезд – в апреле 1993 г.


[Закрыть] одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т.д. Проще говоря, влияние председателя ВС обеспечивалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным президенту РФ (собственно, это было едва ли не самым явным проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд, президент России обладал весьма значительными конституционными полномочиями. Однако то, что этот институт выглядел политически мощным, объяснялось не столько положениями Конституции, сколько личными качествами Б.Н. Ельцина и его пусть не огромной, но еще весомой народной поддержкой.

Начну с того, что в ст. 121.1 Конституции 1978 г. Президент РФ определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если оно создается как отдельный орган6868
  Такая конструкция в рамках президентской формы правления свойственна многим латиноамериканским государствам.


[Закрыть]. Однако все другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета министров, в отличие от президентов в президентской модели, и в то же время не имел их преимуществ. Собственно, такой вывод следовал уже из ст. 120, где говорилось: Съезд и Верховный совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». Это была, скорее, норма-принцип, а более ясно это следовало из ст. 122, которая определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному совету и Президенту РФ».

Президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду о выполнении принятых им и Верховным советом «социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации». Съезд мог потребовать от президента внеочередного доклада (ст. 121.5). Правда, в той же статье речь шла и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.

Формирование Совета министров – Правительства6969
  В последней редакции Конституции 1978 г. встречаются разные термины: Совет министров, Совет министров – Правительство, Правительство РФ.


[Закрыть] проходило в две стадии (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент также мог согласиться с представлением председателя правительства и включить в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин входили по должности председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту не свойствен президентской модели. Еще больше от этой модели отдаляло включение в правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что соответствовало, скорее, советской системе.

Назначение председателя Совета министров могло состояться только с согласия Верховного совета. А это – процедура, характерная для полупрезидентской формы правления, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти. Теоретически председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.

То, что этого не произошло, по большому счету – случайность, отражающая личные качества В.С. Черномырдина, которого Б.Н. Ельцин вынужден был назначить главой Кабинета в декабре 1992 г. Дело в том, напомню, что еще весной того же года резко усилилось давление Съезда на президента: «Оппозиция хотела полностью смести команду реформаторов. Чтобы сохранить ее костяк, и прежде всего Е. Гайдара, альтернативы которому президент пока не видел, ему приходилось идти на уступки. Хотя Ельцин предпочитал говорить о компромиссах, о поиске гражданского согласия с оппозицией, на самом деле это были уступки» (27, с. 234). Сначала президент ввел в состав правительства так называемых «крепких хозяйственников», т.е. представителей «директорского корпуса» – от собственно директоров до министров советского времени. А к концу 1992 г. ему пришлось отстранить от руководства Кабинетом символа реформ – Е.Т. Гайдара (тот был «исполняющим обязанности председателя Совета министров»), вызывавшего бешеную ненависть съездовского большинства, и заменить его одним из тех самых «крепких хозяйственников».

Однако дело не только и даже не столько в этом, сколько в том, что согласие для назначения председателя правительства требовалось от органа (органов), который был организован не «по канонам» парламентаризма, а по-советски. При отказе ВС президент должен был искать новую кандидатуру на должность премьера. Безусловно, этот порядок – гораздо более взвешенный, нежели тот, что появился в Конституции 1993 г. Но оценивать институт нужно, учитывая ту систему отношений, в которую он встроен. И тогда придется вспомнить, что палаты Верховного совета (в каждой – по 126 депутатов) не были структурированы по партийному принципу.

При этом для назначения премьера требовалось согласие всего Верховного совета, поскольку, как было отмечено, палаты не имели собственной компетенции. Но даже в той палате, которая могла бы подойти на роль «нижней», – Совете республики7070
  Совет республики формировался из депутатов, избранных по территориальным избирательным округам с учетом численности избирателей в регионе; другая палата – Совет национальностей – из депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 107).


[Закрыть] – не было партийных фракций. Поэтому политический смысл согласия/несогласия в его классическом понимании терялся. Зато резко возрастала значимость мнения руководства Верховного совета и вообще мнений, основанных на ситуативных и личных мотивах.

Правда, фракции и депутатские группы существовали в составе Съезда, который должен был утверждать назначение премьера. Однако их состав и численность все время менялись (каждый съезд имел в среднем 15–17 фракций и групп, объединенных в 4–5 блоков), в том числе и потому, что многие депутаты неоднократно переходили из одних фракций, групп и даже блоков (а были еще внеблоковые депутаты и их объединения) в другие. Причем эти структурные единицы не являлись партийным представительством в строгом смысле этого слова. Соответственно, их позиции и позиции их лидеров, как правило, были слабо предсказуемы. Да и исход голосования во многом зависел от того, как настроит депутатов председательствующий на заседании Съезда (такое «дирижерство» особенно удавалось председателю ВС Р.И. Хасбулатову).

К этому надо добавить, что с декабря 1992 г. президент перестал быть самостоятельным и при назначении ряда ключевых министров: иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел – требовалось согласие ВС.

Отставка Совета министров, согласно Конституции РСФСР, могла быть произведена: 1) Съездом или ВС путем выражения недоверия; 2) президентом по любой причине, но с согласия ВС; 3) президентом по заявлению председателя Совета министров («по инициативе самого правительства»). Таким образом, президент так или иначе был связан мнением депутатского корпуса. Это – совершенно правильно и, в отличие от действующей Конституции РФ, отвечает идее баланса в системе сдержек и противовесов… Но опять же, если бы имелся нормально организованный и структурированный парламент. При отсутствии такого условия отставка правительства превращалась в предмет спекуляций.

Право президента отклонять законы закреплялось. Но! Во-первых, оно не распространялось на законы, принятые СНД. А Съезд при желании мог принять закон по любому вопросу, и президент обязан был его подписать. Во-вторых, даже возвращение (отклонение) президентом закона, принятого ВС, фактически имело лишь «информационное» значение, так как этот орган был вправе оставить закон в прежней редакции, проголосовав так же – простым большинством депутатов в обеих палатах. Таким образом, право президентского вето, по сути, было фикцией.

И все же главное, что характеризовало президента как заложника Съезда, и стало, собственно, спусковым крючком драматической развязки конфликта, – легальная возможность этого органа досрочно прекратить президентские полномочия практически по любому поводу. Процитирую первые два абзаца7171
  Последний (третий) абзац посвящен отрешению от должности вице-президента.


[Закрыть] ст. 121.10:

«Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги.

Такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат».

Основания для импичмента и его процедура довольно странные. Во-первых, Конституцию и законы может нарушить (и нарушает) любой орган власти. Но для того и существует (в наших условиях) Конституционный суд, чтобы вовремя восстанавливать нарушенную конституционную законность. Во-вторых, как можно определить, нарушена ли присяга? Ведь она, как, впрочем, всякая присяга, состояла из весьма общих обязательств: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности» (ст. 121.4). Ясно, что по таким основаниям президенту могло быть предъявлено любое обвинение, что в общем и происходило. Собственно, препятствием для принятия решения об импичменте Ельцину до определенного времени был только повышенный кворум.

А теперь – третье и главное. Получалось, что, с одной стороны, Съезд превращался в экзекутора, получив возможность отвести от себя ответственность за принимаемое решение. Ведь будучи политическим, оно маскировалось под юридическое: конституционно-правовой вердикт (заключение) о наличии нарушения в словах, действиях или актах президента выносила правовая инстанция – Конституционный суд. С другой стороны, Суд вынужден был втягиваться (и втянулся) в чисто политические отношения. Конечно, любой орган конституционной юстиции в реальности не в состоянии принимать решения вне политического контекста – такова специфика конституционно-правовых отношений. Но тут, фиксируя наличие нарушений со стороны Президента и их трактуя, он исходил из чрезвычайно широких оснований.

Мне могут возразить, указав, что и по действующей Конституции РФ выдвигаемое Государственной думой обвинение президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно быть подтверждено заключением Верховного суда РФ о наличии в действиях президента признаков преступления и заключением Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93). Конечно, и такая конструкция импичмента вызывает вопросы. Однако, во-первых, Верховный суд должен выявить признаки уголовного правонарушения, что резко снижает возможности политических спекуляций, а Конституционный суд проверяет только законность процедуры выдвижения обвинения. И, во-вторых, формула ст. 121.10 Конституции 1978 г. – «на основании заключения Конституционного Суда» – предполагала полный анализ этим Судом определенных действий (бездействия) и решений Президента. При этом Верховный суд не обязывался представлять развернутые доказательства, подтверждающие или опровергающие обвинения, выдвинутые Госдумой (если, конечно, не толковать расширительно соответствующие слова ч. 1 ст. 93 действующей Конституции РФ).

Однако импичмент – не единственный способ отстранить от должности президента. Внося поправки в Конституцию РСФСР в связи с созданием этой должности, Съезд сразу же сформулировал запрет: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти» (ст. 121.6). Это можно назвать мистическим предвидением. Но, скорее всего, у депутатов просто сработал обостренный «инстинкт самосохранения». А в разгар противостояния – 9 декабря 1992 г. – данная статья была дополнена угрозой (санкцией): «В противном случае они (полномочия президента. – М.К.) прекращаются немедленно».

Эта норма юридически ущербна – хотя бы потому, что, как пишет Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия» (4, с. 29). Но главное, кто и в рамках какой процедуры должен был удостоверить факт «изменения национально-государственного устройства, роспуска либо приостановления деятельности органа власти»?

Когда дело дошло до применения в кульминационный момент конфликта ст. 121.6, на эти нормативные несуразности указывали и некоторые конституционные судьи – в связи с принятым Судом (по его инициативе7272
  Ныне такое полномочие исключено из компетенции КС РФ, что тоже является «ответом» на предшествующую практику.


[Закрыть]) заключением от 21 сентября 1993 г. № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года» (7).

Четыре конституционных судьи – Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова – выступили с особыми мнениями по этому заключению, где говорилось не только о его содержательной сомнительности, но и о неправомерности КС РФ реализовывать ст. 121.6. Конституционный судья Н.В. Витрук потом вспоминал: «Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации» (7).

То обстоятельство, что в Конституции 1978 г. не была четко урегулирована процедура досрочного прекращения президентских полномочий при отсутствии у президента ответных средств правовой защиты, сыграло отрицательную роль в конфликте, особенно на его последнем этапе. История с решением Конституционного суда РФ, вынесенного в день издания Указа № 1400 – 21 сентября 1993 г., ярко свидетельствует о том, насколько опасны в конституциях юридически непроработанные нормы.

Заключение от 21 сентября 1993 г. было, кажется, самым коротким решением за всю историю КС РФ. Настолько коротким, что его можно процитировать тут полностью: «Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, пришел к заключению: Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации».

В этом решении отсутствуют не только анализ актов, признанных не соответствующими Конституции 1978 г.7373
  На это обращали внимание судьи в своих особых мнениях к данному заключению. Так, Э.М. Аметистов написал: «Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом» (7).


[Закрыть], но и четкое указание, как именно следует досрочно прекратить полномочия президента. Во всех особых мнениях конституционных судей обращалось внимание на многочисленные грубые процессуальные нарушения, в том числе на то, что совершенно непонятно, в рамках какой процедуры Конституционный суд рассмотрел дело и принял по нему заключение, имел ли он вообще право его принимать. Конституционный судья Э.М. Аметистов, например, доказал, что «порядок прекращения полномочий, предусмотренный в статье 121.6, никак не связан с дачей Конституционным судом заключения и не нуждается в нем»(7).

Конец квазидвоевластия

Особенность и сложность конституционно-правовых отношений состоит в том, что их невозможно рассматривать абстрактно, отвлекаясь как от характера регулирующих норм, так и от социальной среды, в которой они должны действовать. В нашем случае нельзя не учитывать следующие фундаментальной важности обстоятельства: 1) наличие у президента страны прямого мандата народа на проведение реформ – в отличие от народных депутатов, характер мандатов которых был неясен, поскольку эти депутаты были избраны годом ранее, в иных политических и экономических условиях; 2) разное психологическое отношение президента и членов коллегиального органа к своему статусу (предназначению, функциям, полномочиям) – прежде всего к объему и степени политической ответственности (для депутатов характерна как раз ее диффузия – размывание) (см.: 14, с. 31); 3) действие Конституции, которая, несмотря на введение некоторых демократических принципов и институтов, сохраняла основные признаки советского понимания государственности; 4) существенный перекос властных прерогатив в системе власти, явно не соответствовавший принципу разделения властей в его динамическом смысле – как системы сдержек и противовесов.

Можно сказать, что конфликт Президента Ельцина и Съезда – тот случай, когда свойства личности способны серьезно повлиять на функционирование институтов. Но возможно и иное «прочтение» конфликта: если правовое регулирование, особенно в сфере организации публичной власти, не учитывает реальность, оно будет ускорять перерастание конституционных конфликтов в силовые и тем самым губить самое себя. Ведь право наиболее хрупко и наименее защищено как раз в области властеотношений. Когда правовое регулирование переходит границы, которые властный институт считает для себя максимально приемлемыми, этот институт отказывается от понимания власти как authority и прибегает к власти как power, пренебрегая в том числе формальными ограничениями. Иными словами, «максимальная приемлемость» означает готовность соблюдать ограничения только до того предела, пока юридические нормы сами не переходят границы права – справедливости, разумности и соответствия реальности.

Понимаю, что это очень опасная трактовка. Но предлагаю ее только для объяснения мотивов поведения Президента Ельцина. Ради выполнения своей миссии он был готов терпеть личные оскорбления от представителей законодательного органа. Когда же стало очевидно, что существующий дисбаланс властных прерогатив, которым законодательный орган все активнее пользуется, грозит срывом этой миссии, что под завесой юридических норм таится неправо, о чем Президент прямо заявлял (19)7474
  Подлинный автор этого текста – Ю.М. Батурин (см.: 4, с. 9–12).


[Закрыть], он использовал свои силовые ресурсы для ликвидации ненормальной ситуации.

К сожалению, тогда, в 1993 г., это было очевидно только глубоким и проницательным юристам. Среди таковых – ныне покойный конституционный судья Э.М. Аметистов, который в своем упомянутом выше особом мнении к заключению КС РФ от 21 сентября 1993 г. писал: «Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей» (7).

Ситуация осени 1993 г. была яркой иллюстрацией революционной максимы Ф. Лассаля: сила предшествует праву до тех пор, пока само право не сломит силу бесправия (12, с. 54). Но злая ирония истории состоит в том, что эта закономерность проявила себя в то время, когда и элиты, и общество в целом считали, что революция уже свершилась (впрочем, вообще не было понимания, что происходит революция). Поэтому и Указ № 1400, и действия по его реализации, включая подавление вооруженного сопротивления, закончившиеся стрельбой из танков в центре Москвы, были восприняты большинством (и это восприятие затем культивировалось совершенно разными силами, в том числе либерально мыслящими политиками и исследователями) как знак не завершения революции, а вульгарной борьбы за власть.

Конституция 1993: Кто правит и почему?

Конечно, силовой выход из квазидвоевластия – не самая лучшая отправная точка для формирования конституционного сознания. Но роковым для последующего развития оказалось не это. Длительное противостояние двух институтов власти предопределило и соответствующий характер «конституционных страхов».

Понятно, что в проекте Конституционного совещания, выработанном в июле 1993 г. (а именно он стал основой действующей Конституции), было покончено с рудиментами советской идеологии и советской властной конструкции. Однако сила конфликта, в разгар которого рождался этот проект, взаимное неприятие акторов, представлявших институты президента и законодательной власти, оказались столь велики, что «победившая сторона» перенесла свое отрицательное отношение к советским представительным органам и на будущий парламент. Нормативно определив его как политического пигмея, «победители» заложили институциональные основы для персоналистского образа правления. Другими словами, сработал тот самый эффект «path dependence», но уже с обратным знаком.

Только работая в рамках некой идеальной («идеалистической») модели, можно вообразить, что рабочая группа по доработке конституционного проекта станет руководствоваться исключительно стремлением обеспечить эффективную систему сдержек и противовесов. В реальной жизни ожидать такого поведения от людей, многие из которых заинтересованы в создании определенной конструкции власти (а именно от них и зависело окончательное решение), бессмысленно. Так что нынешняя структура публичной власти обязана своим появлением не действию какой‐то «матрицы», национального архетипа, политической традиции, а тому, что экономисты называют рациональным поведением. Те, кто отвечал за окончательную подготовку конституционного проекта, видели свою задачу в существенном ослаблении прерогатив представительного органа, мешавшего президенту и его правительству («ответ на конституционные страхи»). Будучи избавлены от видимого сопротивления, они действовали в полном соответствии с условиями, в которых оказались.

Что же это за условия? Собственно, решающим было только одно: отсутствие политического компромисса при создании Конституции. Речь, повторю, идет не о компромиссе с теми, кто отстаивал советский тип власти. Имеется в виду компромисс между разными «фракциями» конституционных сил, т.е. между мировоззренческими единомышленниками – наподобие того, как на Филадельфийском конвенте рождался проект Конституции США. Однако у нас не было своего «конвента». Им не стала ни Конституционная комиссия СНД, ибо в нее входили не только сторонники, но и противники конституционного строя вообще, ни Конституционное совещание 1993 г. Во-первых, его созыв был своего рода удачным политическим ходом в ситуации противостояния. Во-вторых, вся организация совещания явно указывала на то, что оно находится под контролем президента, т.е. одной из сторон конфликта. Наконец, в-третьих, это был лишь совещательный, а не учредительный орган, что выразилось, в частности, в кратковременности его работы и потому довольно поверхностном обсуждении, не позволившем внести существенные коррективы в проект.

Стоит, однако, отметить, что даже после издания Указа № 1400 события могли развиваться по иному сценарию, в рамках которого была возможна более взвешенная конструкция будущей власти. Ведь в Указе предлагалось: «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии». Другими словами, президент был готов к объединению двух проектов. Но вооруженный мятеж в Москве и его подавление (3–4 октября 1993 г.) не позволили этому сценарию реализоваться. 15 октября Б.Н. Ельцин издает Указ № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»7575
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. – М., 1993. – № 42. – Ст. 3995.


[Закрыть], где отсутствует поручение представить к 12 декабря согласованный проект и предусматривается, что в этот день пройдет референдум, на который будет вынесен окончательный текст Конституции.

Правда, процессу доработки конституционного проекта была придана видимость демократизма: «Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля, была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоявшая из представителей президента, правительства, субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Конституционного совещания Государственная палата должна была в сжатые сроки (Президент поставил задачу опубликовать проект Конституции 10 ноября) завершить подготовку документа» (27, с. 370). Но ни состав участников, ни царившая атмосфера, ни даже само место, где шла доработка (здание Администрации президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса. Возражения экспертов, конечно, звучали, но довольно глухо. Главное: их мнения отметались, если не вписывались в общую идею президента, доминировавшего над всеми другими институтами власти. Приведу две иллюстрации.