Читать книгу "Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы"

По сравнению с мировым валютно-финансовым режимом режим мировой торговли более равномерно распределяет выгоды от торговли среди всех участников мирового рынка, хотя доминирующие государства получали и продолжают получать от него некоторые дополнительные преимущества. В основе современного режима мировой торговли лежит принцип свободной торговли с минимальными тарифными ограничениями. Данный принцип последовательно проводит в жизнь ВТО, являющаяся головным мировым институтом по развитию мировой торговли. При этом следует отметить, что снижение тарифов на промышленную продукцию и принятие правил по защите интеллектуальной собственности, в чем были особенно заинтересованы развитые индустриальные и постиндустриальные государства, осуществлены уже давно. В то же время снижение ограничений на торговлю сельскохозяйственной продукцией и отмена мер по защите национальных рынков сельхозпродукции развитых стран, в чем особенно заинтересованы развивающиеся страны, пока не наблюдаются. Такая асимметрия в правилах международной торговли выгодна доминирующим в мировой системе государствам, которые по внутриполитическим причинам противятся либерализации мирового рынка продовольствия.

Важной особенностью современного режима мировой торговли является его тесная связь с мировым валютно-финансовым режимом и шире – с мировой финансово-экономической системой. Система мировой торговли поддерживает высокие темпы экономического роста в экспортно-ориентированных экономиках и направляет произведенные товары на рынки США, Японии и западноевропейских стран. Те же увеличивают свое потребление и финансируют разницу между собственным производством и потреблением за счет роста государственного долга и дефицита торгового баланса. Поскольку долг доминирующих держав номинирован в их собственных валютах, его увеличение способствует расширению циркуляции их валют в качестве мировых резервных. В связи с этим создалась ситуация, когда доминирующие державы имеют непропорционально высокий уровень потребления, экспортно-ориентированные страны – непропорционально высокий уровень накоплений в резервных валютах и обе стороны в мировой торговле тесно зависят друг от друга. Разница в их положении состоит в том, что доминирующие державы в рамках такой системы обеспечивают своему населению высочайший уровень жизни, в то время как экспортно-ориентированные экономики, с одной стороны, обеспечивают себе продолжение экономического роста, а с другой – работают в значительной степени в долг. В последние годы все больше политиков и специалистов выражают опасения по поводу устойчивости названной системы.

Отдельным режимом в мировой политико-экономической системе можно считать языковой режим коммуникаций, тесно связанный с экспансией англоязычной культуры и идеологии. В мире английский язык утвердился как язык международных коммуникаций, бизнеса, политики и культуры, дает компаниям англоязычных стран серьезные конкурентные преимущества на мировом рынке, а также продвигает англоязычную культуру и культурную продукцию. Кроме того, функция английского языка состоит в том, что через многочисленные каналы своего распространения он способствует укреплению «мягкой силы» англоязычных стран и их благоприятного имиджа.

Данный режим трудно поддается количественному анализу, но его можно попытаться описать.

По сути, английский язык стал глобальным языком. Он является официальным языком на морском и воздушном транспорте, языком международного общения и международного бизнеса, а также языком большинства международных организаций. Исторически английский язык «шел за флагом» и становился официальным языком США, Канады, Австралии, обеих Индий. Дальнейшая экспансия английского языка происходила уже во второй половине XX в. за счет глобализации американского бизнеса, культуры и науки.

Английский – наиболее распространенный и наиболее изучаемый иностранный язык в Европейском Союзе. Его изучают 89% школьников ЕС. Среди граждан ЕС по-английски говорят 87% голландцев, 85% шведов, 83% датчан, 66% люксембуржцев, 60% финнов, 56% словенцев, 53% бельгийцев и 51% немцев.

Английский стал международным языком науки: сегодня трудно назвать международный научный журнал, который издавался бы на ином языке. Следует заметить, что журнальная инфраструктура английского языка была создана вполне осознанно.

Во-многом благодаря распространенности английского языка, а также рыночному напору американской культурной продукции, все более существенную роль в мире играют элементы американской культуры. Опрос, проведенный по заказу «Wall Srteet Journal» в 2009 г. среди европейцев, показал, что американские фильмы и телепередачи предпочитают 45% опрошенных, музыку – 15, американский спорт ценят – 9, высоко ставят американское искусство – 5, предпочитают элементы американской моды в одежде – 4%[41]41
  http://www.gfk.com/imperia/md/content/se/news/news/survey_usa_spread.pdf


[Закрыть].

Ввиду нематериальности международного режима коммуникации и языка среди специалистов ведется активная дискуссия о его роли в формировании «мягкой силы» государств и соотношении «мягкой и жесткой силы» (военно-политической) и экономической мощи государства. Некоторые авторитетные специалисты отказывают режиму языка и коммуникации в самостоятельной роли[42]42
  Ogoura K. The Limits of Soft Power // Japan Echo. 2006. Vol. 33. No. 5 (Oct.).


[Закрыть], но сходятся в том, что он играет обеспечивающую роль для достижения и удержания лидерства в других международных режимах.

Центральную роль в «мягком доминировании» старого Запада играют средства массовой информации, которые и сегодня контролируются американцами, европейцами и японцами. Именно СМИ являются инструментами навязывания идеологических, поведенческих и даже потребительских стереотипов, с помощью которых доминирующие державы поддерживают свое лидерство. Доминирование в СМИ также способствует распространению и утверждению таких идей, как «вашингтонский консенсус», выдвинутый в системообразующих странах.

Глава 4
Экономические инструменты внешней политики

Стратегическое лидерство, реализуемое государством в таких областях, как валютно-финансовая система и внешняя торговля, позволяют ему не только обогащаться, но и оказывать влияние на политику других государств путем использования экономических инструментов внешней политики. Например, лидерство в мировых финансах позволяет регулировать международные финансовые потоки, «награждая» доступом к финансовым ресурсам одни государства и лишая такого доступа другие. Глубокая вовлеченность в мировую торговлю также дает государству некоторый набор инструментов для использования в своей внешней политике и защиты своих национальных интересов. Такие инструменты внешней политики, находящиеся в распоряжении государства, можно разделить на несколько групп: информационные – пропаганда, своевременная и правильно поданная информация; «мягкая сила» – привлекательность собственной социально-экономической модели, национальная культура; дипломатические – переговоры, соглашения и союзы; силовые – угроза насилия, насилие; экономические – товары, услуги и деньги; монетарные – манипулирование доступом к рынкам.

В обширной литературе по международным отношениям достаточно подробно описываются военные, дипломатические и информационные инструменты внешней политики. В последнее время появились интересные работы и о «мягкой силе» государств[43]43
  См., например: Wilson III E.J. Hard Power, Soft Power, Smart Power // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 2008. Vol. 616. Р. 110; Yoshihara Е., Holmes О.К. China's Energy-Driven 'Soft Power' // Orbis. 2008. Vol. 52. No. 1. Р. 123.


[Закрыть]. В то же время налицо явный дефицит работ, посвященных экономическому инструментарию внешней политики. Среди работ, в которых в той или иной степени рассмотрено использование экономических механизмов для решения внешнеполитических задач, можно назвать лишь книги Д. Болдвина[44]44
  Baldwin D.A. Economic Statecraft. Princeton, 1985.


[Закрыть], Б. Стейла и Р. Литана[45]45
  Steil B., Litan R.E. Financial Stratecraft. New Haven, 2006.


[Закрыть], а также работу Г. Штиффмана[46]46
  Shiffman G. Economic Instruments of Security Policy: Influencing Choices of Leaders. N.Y., 2006.


[Закрыть].

Вместе с тем необходимо провести линию между экономическими инструментами внешней политики и внешнеэкономической политикой государства. Коренное различие между ними состоит в том, что экономический инструментарий во внешней политике использует экономические методы для достижения неэкономических целей, а внешнеэкономическая политика, напротив, использует экономические и неэкономические инструменты для достижения экономических целей государства. Для иллюстрации различий между этими двумя категориями можно привести следующий пример. Использование торгового эмбарго против некой страны в целях заставить ее отказаться от создания оружия массового уничтожения будет относиться к экономическим инструментам внешней политики, а вот применение дипломатических санкций в целях заставить страну снизить ограничения на импорт – к внешнеэкономической политике. Разумеется, четкое разграничение между этими двумя видами государственной политики не всегда возможно провести, поскольку зачастую государства преследуют одновременно и политические, и экономические цели. Примером таких проектов, направленных одновременно на решение и политических, и внешнеэкономических задач, могут служить западные проекты по строительству газовых и нефтяных трубопроводов в Каспийском регионе. Подобные проекты, с одной стороны, призваны решить некие политические задачи: ликвидировать монополию России на транзит углеводородов на мировой рынок, снизить политическую зависимость стран данного региона от России, подорвать нефтяную монополию ОПЕК на мировом рынке, а с другой – преследуют и чисто внешнеэкономические задачи.

Экономические инструменты проведения внешней политики заняли видное место во внешнеполитическом арсенале развитых государств после Второй мировой войны, когда начала стремительно расширяться глобальная торговля товарами и услугами. Рост мировой торговли стал особенно интенсивным в конце XX в. (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Рост торговли товарами и услугами стран ОЭСР в 1995–2000 гг.

Источник: OECD-Eurostat, OESD Statistics on international trade in services, 2001. IMF, Balance of Payments Statistics Yearbook, 2000.

В росте международной торговли многие государства, в первую очередь Соединенные Штаты, увидели возможность влиять на политику иностранных государств. Поощряя или, наоборот, ограничивая участие зарубежных государств в мировых экономических процессах, США и другие экономически высокоразвитые страны получили в свое распоряжение мощный инструмент, который часто позволяет решать крупные внешнеполитические задачи, не прибегая к использованию военной силы и чисто дипломатических методов в международных отношениях.

Торговля, ее стимулирование и ограничение (санкции), является важным, но не единственным экономическим инструментом внешней политики. Сегодня внешнеполитический экономический инструментарий государств включает стимулирование международной торговли и использование экономических санкций, создание региональных торгово-экономических блоков и режимов, управление международными финансовыми потоками, использование внешнего долга и прямых зарубежных инвестиций, экономическую и гуманитарную помощь, манипулирование деятельностью международных финансовых организаций. В настоящее время финансовые инструменты внешней политики приобретают все большее значение, нежели торговые, о чем речь пойдет ниже.

Рост эффективности использования влияния на финансовую сторону мировой экономики связан прежде всего с особенностями современного этапа глобализации. Объем финансовых транзакций на порядок превышает объем международных финансовых расчетов, обслуживающих торговлю товарами и услугами. Глобализация мировой торговли существенно диверсифицировала мировые рынки, за исключением группы специфических товаров (оружие, некоторые высокотехнологические товары, газ). Товары можно купить и продать на многих рынках, поэтому манипулировать товарными рынками в политических целях сегодня становится все сложнее, против такой практики началась активная борьба. Мировые финансы, наоборот, становятся все более уязвимыми для целенаправленного вмешательства. В мире остается все меньше мировых резервных валют, и расчеты по ним, проходящие через три-четыре расчетных центра, обслуживают все возрастающую часть мировой экономики.

В качестве политического инструмента особенно эффективно проявило себя комплексное использование торговли и финансов, которые применяются для продвижения внешнеполитического курса государства.

Использование экономических инструментов внешней политики (финансовых и торговых) доступно отнюдь не всем игрокам, отстаивающим свои интересы в современном мире. Так же, как слабые в военном отношении страны не могут использовать свою военную мощь для продвижения своих политических интересов, малые экономики оказываются беспомощными в мировой политической борьбе. Как будет показано в части, посвященной анализу санкций, экономические инструменты внешней политики доступны только экономическим гигантам или крупным коалициям стран, но даже большого размера экономики бывает недостаточно для достижения поставленных политических целей. Для успешного использования экономических инструментов необходимо хотя бы частично контролировать «командные высоты» мировой экономики, т.е. режимы: обладать мировой резервной валютой, являться крупным финансовым и расчетным центром, иметь крепкие позиции в международных экономических организациях. Такие позиции позволяют использовать в политической борьбе не только свои финансовые средства, но и чужие, переданные в управление международным финансовым институтам другими странами.

Экономические инструменты внешней политики можно рассматривать с нескольких точек зрения: по степени их эффективности, распространенности и источнику влияния, на которых те основываются. Одно из наиболее перспективных направлений анализа состоит в том, чтобы сделать центром исследования функционал экономических инструментов внешней политики или способ воздействия на политику иностранного государства. Одна часть таких инструментов используется в качестве «кнута», в этом случае внешнеполитические цели государства достигаются давлением или угрозой давления на другое государство финансово-экономическими методами. Другая часть экономических инструментов внешней политики используется в виде «пряника», в этом случае иностранное государство стимулируется финансово-экономическими методами к изменению своей политики определенным образом.

В данном исследовании экономические инструменты внешней политики подразделяются на инструменты принудительного типа и инструменты стимулирующего типа. Ниже следует их краткое описание, а также более подробно рассматриваются методы и механизм использования экономических инструментов внешней политики.

В начале XXI в. важным инструментом внешней политики стало регулирование доступа иностранных компаний к внутренним финансовым рынкам стран по критериям политических предпочтений государства. Наиболее активно эту политику проводят Соединенные Штаты, хотя элементы подобных действий просматриваются также во внешней политике Великобритании и некоторых европейских стран.

Содержание политики регулирования доступа к собственным финансовым рынкам состоит в поддержке или запрете действий иностранной компании по привлечению капитала на данном рынке путем размещения своих ценных бумаг. Речь может идти о препятствовании IPO, листинге компании на бирже, запрете на продажу на национальном финансовом рынке акций, облигаций или финансовых деривативов компании.

Механизм, который мог бы отсечь «плохие» компании от национального финансового рынка, в разных государствах выглядит по-разному. В США, например, любая компания, привлекающая деньги американских инвесторов, согласно требованию регулятора, обязана раскрывать перед инвесторами весьма полную информацию о рисках, связанных с инвестициями в ее деятельность. В 1970– 1980-е годы понятие «материальные риски», связанные с инвестициями, было расширено и стало включать риски, связанные с религиозными и экологическими факторами, а также с профсоюзами. Однако вскоре данное понятие начали трактовать еще шире: в него был включен политический риск санкций со стороны американского правительства в результате политически неправомерного поведения компаний. Механизм построен на следующей логике: если иностранная компания действует вразрез с национальными интересами США, она может подвергнуться наказанию со стороны американского правительства, а это, в свою очередь, повлечет потерю денег американскими инвесторами, вложившимися в данную компанию. Следовательно, инвесторы должны быть предупреждены о возможных рисках (раскрытие информации компанией), а компания должна нести ответственность за ту информацию, которую публикует или скрывает.

Еще один механизм, регулирующий доступ иностранных компаний на американский финансовый рынок, был создан в 2004 г. в виде Офиса глобальных рисков безопасности (Office of Global Security Risk) в рамках Комиссии по ценным бумагам. Этот Офис определяет список иностранных компаний, чья деятельность повышает «глобальные риски безопасности» и тем самым увеличивает материальные риски инвесторов. Компании, зарегистрированные на американских биржах, обязаны сообщать инвесторам, работают ли они в странах, которые включены Госдепартаментом США в список стран, поддерживающих международный терроризм[47]47
  Department of State’s. Terrorism Sponsors List. http://www.state.gov


[Закрыть]. Формально данное требование объясняется угрозой репутации и стоимости акций компании, которую создает ее работа в странах с повышенным риском.

Во второй половине 2000-х годов благодаря стремительному росту цен на энергоносители и продолжению роста экономик КНР и других стран Азии, многие государства сформировали государственные инвестиционные фонды, или суверенные фонды (Sovereign Wealth Funds – SWF). Цель формирования подобных фондов – как стерилизация избыточной денежной массы, которую не может переварить экономика этих стран, так и обеспечение материальной базы для роста благосостояния населения.

На конец 2007 г. под управлением суверенных фондов находилось около 2,5–3 трлн долл.[48]48
  http://www.forbes.com/opinions/2008/02/08/sovereign-wealth-funds-oped-cx_pm_0208notn.html


[Закрыть] Крупнейшими из них являлись эмиратский Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), под управлением которого находится 875 млрд долл., и сингапурский госфонд Government of Singapore Investment Corporation (GIC), управляющий активами на сумму более 330 млрд долл., государственный инвестфонд Норвегии (350 млрд долл.), China Investment Corporation (200 млрд долл.). В России на 1 марта 2008 г. объемы Резервного фонда составили 127,81 млрд долл., Фонда национального благосостояния – 32,22 млрд долл. Если учесть и другие инвестиционные фонды, контролируемые государствами, то их объем составит около 10 трлн долл.

Первые суверенные фонды появились в нефтедобывающих странах Персидского залива в 1960-х годах и в первые десятилетия вкладывали свои средства в основном в американские государственные ценные бумаги и американские банки в качестве депозитов. Позже, в 1970–1990-х годах, на рынок стали выходить инвестфонды из Восточной Азии, и суверенные фонды расширили сферу своих интересов на покупку пакетов акций ведущих компаний мира. В конце 2007 г. из-за ипотечного кризиса, разразившегося в США, многие американские и европейские банки попали в трудное положение, встав перед необходимостью списывать огромные суммы на «плохие» долги. Управляющие суверенных фондов всего мира увидели в этом хорошую возможность инвестирования свободных средств своих фондов и начали активно скупать пакеты акций крупнейших банков.

Правительства западных стран начали проявлять озабоченность влиянием финансовой агрессии иностранных государственных фондов на безопасность своих государств и степенью влияния иностранных государств на экономику своих стран, которое станет результатом подобных сделок. Особую озабоченность у западных политиков вызвала природа инвестиционных фондов: в отличие от частных инвесторов суверенные фонды контролируются иностранными государствами и, следовательно, могут являться проводниками политики иностранных государств. Эта озабоченность была ясно сформулирована заместителем министра финансов США Дэвидом Маккормиком на экономическом форуме в Давосе: «До сего дня мы видели, что суверенные фонды являются, как правило, долгосрочными, стабильными инвесторами, руководствующимися коммерческими принципами. Но теперь, когда их инвестиции заметно увеличились, мы должны быть уверены, что характер инвестиций продолжает носить исключительно коммерческий характер»[49]49
  http://www.iht.com/articles/2008/01/23/business/davos.php


[Закрыть].

Первыми на сложившуюся ситуацию отреагировали австралийцы. Доля иностранного капитала в ключевых отраслях австралийской экономики уже достаточно велика, сингапурские фонды вложили около 20 млрд долл. в электроэнергетику и связь, китайские фонды активно скупают акции крупнейших австралийских банков National Australia Bank, Australia and New Zealand Banking Group and Commonwealth Bank of Australia. В качестве практических шагов по обеспечению национальных интересов Австралии при инвестировании со стороны иностранных суверенных фондов министр финансов В. Свон в феврале 2008 г. сформулировал шесть условий, которые должны выполняться иностранными инвесторами, а именно:

1) обеспечение независимости инвестфонда от национального правительства своей страны, включая вопросы управления и финансирования;

2) соблюдение высоких стандартов корпоративного управления;

3) соблюдение правил конкуренции, т.е. запрет на монополизацию секторов рынка;

4) отсутствие влияния на налоговые сборы австралийского правительства;

5) непротиворечие интересам национальной безопасности Австралии;

6) содействие развитию экономики страны[50]50
  http://www.swfradar.com/past/2008/2/17/australian_treasurer_gives_foreign_governments/


[Закрыть].

Совет директоров МВФ в конце марта 2008 г. также рассмотрел доклад о перспективах деятельности суверенных фондов, который должен был стать началом большого политического процесса в ЕС и США по урегулированию деятельности подобных фондов. После рассмотрения доклада на конференции Организации экономического сотрудничества и развития ОЭСР сформулировала рекомендации госструктурам членов ОЭСР, МВФ и ЕС для политических переговоров со странами – владельцами суверенных фондов. В 2009 г. предполагается достичь общего соглашения в рамках ОЭСР по нормам, регулирующим деятельность суверенных фондов. Соединенные Штаты не стали дожидаться результатов долгих переговоров в рамках ОЭСР и подписали с управляющими фондами из ОАЭ и Сингапура политическое соглашение: фонды соглашаются на раскрытие информации по образцу инвестфондов США и декларируют отсутствие «геополитических целей». Американцы распространили на суверенные фонды правила раскрытия информации, принятые для частных инвестиционных фондов. Эти правила намного более жесткие, чем рекомендуемые ОЭСР.