Текст книги "Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография"

2.2. Пределы полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению надзора в жилищной сфере

Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.

Роль органов прокуратуры заключается, прежде всего, в согласовании планов проверок, которые обязаны предоставлять органы государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля. Порядок такого согласования определен в Правилах, устанавливающих порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их согласования и представления в органы прокуратуры, а также типовую форму ежегодного плана согласно приложению³⁹.

Реализация указанных прав сопровождалась и сопровождается до настоящего времени обязательным соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры⁴⁰.

В ст. 20 ЖК РФ закреплены полномочия субъектов государственного жилищного надзора. Однако названные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, в целом сформулированные в ст. 12 ЖК РФ применительно к государственному контролю (надзору) в указанной сфере, не являются исчерпывающими. Предусмотренный ст. 20 ЖК РФ региональный государственный жилищный надзор не исключает соответствующих правомочий федеральных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в установленной для них сфере деятельности, ведь жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Так, согласно положениям п. 17 ст. 12 ЖК РФ в их взаимосвязи с нормами ст. 23 и ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ) такой вопрос полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, как осуществление контроля за соответствием жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации установленным санитарным правилам, вполне определенно является предметом федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а не регионального государственного жилищного надзора⁴¹.

В частности, в ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ⁴² устанавливается, что жилые помещения по освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока.

Заселение жилых помещений, признанных в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации непригодными для проживания, не допускается.

Также следует учитывать в осуществлении надзора в жилищной сфере роль Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Этот орган государственного надзора осуществляет функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов⁴³.

В пределах предмета соответствующей деятельности орган государственного надзора осуществляет отбор образцов (проб) результатов услуг и проводит их исследования, измерения, испытания, а также проводит экспертизы и расследования, направленные на установление причинно-следственных связей выявленных нарушений обязательных требований с фактами причинения вреда жизни, здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей.

Также органы Роспотребнадзора наделены правами надзора в жилищной сфере федеральным законом в области защиты прав потребителей, согласно положениям подп. 1 и 2 п. 2 ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».

Органы Роспотребнадзора вправе рассматривать, анализировать и оценивать условия договоров, заключенных с управляющими компаниями с потребителями в части их соответствия правилам, установленным законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей.

Также эти органы проводят осмотр и обследование помещений, зданий, сооружений, транспортных средств и иных объектов, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности при оказании услуг.

При выявлении нарушений законодательства в области защиты прав потребителей орган государственного надзора принимает меры, предусмотренные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральным законом «О техническом регулировании»⁴⁴, КоАП РФ.

Аналогичный подход можно применить и к другим органам федерального надзора. Так, можно сослаться на п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона № 210-ФЗ, предусматривающий, что федеральный государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок, каковым является Федеральная служба по тарифам⁴⁵.

Размер платы за коммунальные услуги в силу соответствующих положений ст. 157 ЖК РФ устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, в частности, с соблюдением требований Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»⁴⁶ (далее – Закон № 210-ФЗ). Согласно ч. 2 ст. 3 Закона № 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение осуществляется в соответствии с названным законодательным актом и Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса».

Федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок осуществляет полномочия в области регулирования тарифов и надбавок⁴⁷.

Рассматривая правомерность осуществления государственного надзора и контроля федеральными органами исполнительной, необходимо учитывать, что применительно к содержанию ч. 3 ст. 20 ЖК РФ при организации и проведении в рамках регионального государственного жилищного надзора проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органы государственного жилищного надзора во взаимоотношениях с органами федерального государственного контроля (надзора) должны следовать императивному правилу о разграничении полномочий, установленному п. 2 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁴⁸.

Контроль за деятельностью управляющих компаний, ТСЖ, ЖСК и других организаций по управлению многоквартирными домами, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁴⁹ – Федеральной регистрационной службой (Росрегистрацией). Государственная регистрация организаций является одним из важнейших элементов государственного контроля за их деятельностью.

На региональном уровне аналогичными полномочиями наделены органы жилищной инспекции. Такой параллелизм в работе неизбежно повлечет за собой нарушение положений федерального закона о защите прав организаций и предпринимателей, при осуществлении контроля (надзора). По мнению авторского коллектива, этим должны заниматься регистрирующие органы при проведении экспертизы документов, представленных для регистрации юридического лица.

До внесения изменений в действующее законодательство по этому вопросу можно предложить меры временного характера. Предложения заключаются в том, что если один орган государственного надзора приступает к проверке, например, по заявлению граждан – потребителей услуг, то перед проверкой необходимо направить запрос в другой орган государственного надзора на предмет установления наличия или отсутствия факта обращения в этот орган граждан – потребителей с аналогичной жалобой. Если выяснится, что такая жалоба уже проверяется, то другой орган надзора должен приостановить проверку жалобы. Если проверка жалобы не начиналась, то органы надзора должны согласовать свои надзорные мероприятия по этой жалобе.

Представляется, что такой подход позволит, с одной стороны, не нарушить права проверяемой организации, так как исключает ее повторную проверку по одним и тем же фактам, с другой стороны, способствует взаимодействию сотрудников органов надзора регионального и федерального уровней.

Таким образом, наделять аналогичными полномочиями другие органы государственной власти на региональном уровне и дублировать деятельность территориальных подразделений органа государственного надзора является нецелесообразным как с экономической точки зрения, так как расходуются средства на деятельность, которая уже финансируется из федерального бюджета (оплачивать экспертизы в этой сфере деятельности или создавать региональные санитарно-эпидемиологические лаборатории, которые уже давно функционируют), так и с организационной точки зрения, так как создаются организационные структуры, которые не имеют такой степени автономности функционирования, поэтому не смогут добиваться реальных результатов, направленных на действительную защиту прав граждан в жилищной сфере.

Необходимо пересмотреть предписание ст. 20 ЖК РФ, которое на региональном уровне предусматривает проверку уставных документов управляющих компаний на предмет соответствия действующему законодательству. Однако точно такое полномочие предусмотрено и для органа государственного надзора. В частности, в Положении о федеральном государственном надзоре установлено, что орган государственного надзора рассматривает и оценивает сведения, содержащиеся в документах, устанавливающих организационно-правовую форму, права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности и связанных с исполнением ими обязательных требований, в том числе сведений, содержащихся на их сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Субъектом надзора являются также органы в сфере строительства, так как согласно п. 7 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ осуществление градостроительной деятельности должно происходить с соблюдением требований техническим регламентов⁵⁰, а также с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (п. 9 ст. 2).

Госгортехнадзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, на который возложено осуществление соответствующего нормативного регулирования специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций.

Органы Госгортехнадзора в соответствии с подп. 3 п. 2.1 Положения о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России, осуществляют контрольные функции в области промышленной безопасности магистральных нефте-, газо– и продуктопроводов, систем газоснабжения природными и сжиженными углеводородными газами, используемыми в качестве топлива⁵¹.

Кроме этого, с учетом специфики контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности правовую основу контрольной (надзорной) деятельности могут составлять акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации⁵². Как известно, порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом РФ или Правительством РФ, в случае если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России) является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства⁵³, и осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) устанавливает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции;

2) осуществляет контроль:

2.1) за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства;

2.2) за действиями, которые совершаются с участием или в отношении естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование;

2.3) за действиями субъектов оптовых рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках;

2.4) за действиями субъектов оптового и розничного рынков электрической энергии (мощности) в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом и розничном рынках электрической энергии (мощности);

2.5) за манипулированием ценами и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности).

Следующий федеральный орган, осуществляющий деятельность в сфере жилищного надзора, – это федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы⁵⁴. Основными ее задачами являются:

1) организация и осуществление государственного пожарного надзора на территории Российской Федерации;

2) контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями федеральных законов, технических регламентов в области пожарной безопасности;

3) мониторинг состояния пожарной безопасности на территории Российской Федерации;

4) проведение экспертиз, испытаний веществ, материалов, изделий, оборудования, конструкций на пожарную опасность.

2.3. Полномочия органов государственного жилищного надзора

В рамках анализа правовых основ деятельности жилищных инспекций субъектов Российской Федерации была исследована нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность жилищных инспекций 28 субъектов Российской Федерации. В процессе исследования были проанализированы предмет жилищного надзора (контроля) и компетенция жилищных инспекций.

Анализ предмета надзора (контроля) жилищных инспекций показал:

– во всех 28 субъектах (100 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется жилищный фонд независимо от формы собственности;

– в 15 субъектах Российской Федерации (53,6 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется техническое состояние жилищного фонда;

– в 13 субъектах Российской Федерации (46,4 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется качество предоставляемых коммунальных услуг населению, включая энергоснабжение жилищного фонда;

– в 12 субъектах Российской Федерации (42,9 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется соблюдение правил пользования местами общего пользования многоквартирных жилых домов;

– во всех 28 субъектах (100 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется деятельность ТСЖ в соответствии с ч. 4.2 и подп. 2 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ, при этом только в одном субъекте из числа исследованных (Республика Мордовия) (3,6 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)), кроме деятельности ТСЖ, проверяется деятельность жилищных кооперативов. Таким образом, на сегодняшний день складывается ситуация, что деятельность жилищных и жилищных строительных кооперативов фактически осталась вне предмета деятельности органов жилищного надзора, хотя они, в соответствии с разделом V Жилищного кодекса РФ (главы 11–12), являются такими же субъектами жилищных правоотношений, как и ТСЖ. Необходимость проверки деятельности потребительских кооперативов в жилищной сфере предусмотрена в п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре»;

– в 28 субъектах Российской Федерации (100 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) проверяется деятельность управляющих компаний по управлению многоквартирными домами;

– в 28 субъектах Российской Федерации (100 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) компетенция по проверке регламентируется в соответствии с положениями ст. 20 ЖК РФ;

– в 24 субъектах Российской Федерации (85,7 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) жилищные инспекции являются самостоятельными структурными органами, обладают признаками юридического лица;

– в 4 субъектах Российской Федерации (14,3 % от общего количества исследованных органов жилищного надзора (контроля)) органы жилищной инспекции входят в состав других подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Единого названия органы жилищного надзора не имеют. Наиболее часто встречаются следующие названия этих органов:

1) главная государственная инспекция регионального надзора (например, в Ульяновской области);

2) государственная инспекция строительного и жилищного надзора (например, в Ненецком автономном округе);

3) служба государственной жилищной инспекции (например, в Республике Тыва и Ивановской области);

4) государственная жилищная инспекция при Министерстве строительства, архитектуры и жилищной политики (например, в Удмуртской Республике);

5) служба строительного надзора и жилищного контроля (например, в Красноярском крае);

6) служба государственного жилищного и строительного надзора (например, в Иркутской области).

В то время как во всех исследованных субъектах Российской Федерации органы региональной жилищной инспекции проверяют многоквартирные дома независимо от формы собственности, дома индивидуального частного жилищного фонда не входят в предмет надзора и муниципального контроля.

Все органы регионального жилищного надзора наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях в жилищной сфере и рассматривать эти дела, привлекая виновных лиц к административной ответственности. Такое положение соответствует действующему административному законодательству.

Однако обращает на себя внимание тот факт, что для осуществления надзора эти органы наделены правом свободного посещения мест общего пользования многоквартирных домов и помещений управляющих компаний. В то же время осуществлять проверку жилых помещений граждан независимо от оснований проживания их в этих помещениях (по найму или как собственники) они могут только с согласия граждан. Такая правовая неопределенность не способствует эффективности надзорных органов в жилищной сфере.