Текст книги "Экологическое право"

Инвестиционный налоговый кредит предоставляется на сумму кредита, составляющую 100 % стоимости приобретенного организацией оборудования, используемого исключительно для целей, перечисленных в п. 4 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды». Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение срока действия договора об инвестиционном налоговом кредите.

Действенным экономическим стимулом является установленное ст. 16.3 (п. 10, 11) ФЗ «Об охране окружающей среды» право корректировать (понижать) размеры платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом освоения природопользователями средств на выполнение природоохранных мероприятий.

Порядок корректировки (уменьшения) размеров такой платы при снижении определенных видов негативного воздействия на окружающую среду также предусмотрен «Правилами исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду» (ред. от 17.08.2020), утвержденными постановлением Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 255¹⁷⁷ (п. 25–30), Положением об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа¹⁷⁸. Согласно Положению при расчете платы за негативное воздействие по итогам каждого платежного периода плательщик вправе уменьшать плату с учетом фактически понесенных им затрат на реализацию проектов по полезному использованию попутного нефтяного газа.

Экономическое стимулирование может осуществляться не только путем предоставления льгот (преимуществ), но и путем применения так называемых дискриминаций: повышенных ставок налогов и неналоговых платежей в случаях осуществления субъектом разрешенной, но экологически нежелательной либо противоправной деятельности.

Например, ставки водного налога, предусмотренные п. 1 ст. 333.12 Налогового кодекса РФ, применяются в пятикратном размере в случаях забора воды сверх установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования в части такого превышения (п. 2 ст. 333.12. Кодекса). Применение повышенных ставок в данном случае направлено на стимулирование более экономного потребления водных ресурсов.

Подобные меры могут предусматриваться и по неналоговым платежам, например, по арендной плате за землю, ставки которой возможно устанавливать с учетом степени опасности для окружающей среды деятельности, осуществляемой арендатором земельного участка.

§ 6.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

1. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает принцип платности природопользования (ст. 3) и предусматривает взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16). Негативное воздействие на окружающую среду представляет собой привнесение в нее определенного количества загрязняющих веществ путем их выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты (в составе сточных вод), размещения отходов производства и потребления и является одним из видов природопользования. Признавая неизбежность негативного воздействия на окружающую среду в процессе хозяйственной и иной деятельности, законодательство ограничивает его параметры посредством установления нормативов и условий такого воздействия, определяемых в разрешениях на его осуществление.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду заменила собой ранее существовавшую плату за загрязнение окружающей природной среды, введенную с 1992 г. Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20)¹⁷⁹. Однако изменение названия платы не повлекло кардинальных изменений в ее правовой конструкции.

На протяжении ряда лет существовали разночтения в определении правовой природы данной платы как налога или неналогового платежа, вызванные противоречиями и пробелами в экологическом и налоговом законодательстве, что породило обширную и противоречивую судебную практику. Конституционный Суд РФ своим Определением от 10 декабря 2002 г. № 284-О¹⁸⁰ признал плату за негативное воздействие на окружающую среду неналоговым платежом и формой компенсации экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду.

Однако признание компенсационного характера платы не означает ее тождественности возмещению вреда окружающей среде в соответствии с нормами гражданского законодательства и законодательства об охране окружающей среды. Рассматриваемые правовые инструменты – плата за негативное воздействие на окружающую среду и возмещение вреда окружающей среде – имеют ряд принципиальных отличий, свидетельствующих об их самостоятельности.

Плата взимается за разрешенное (правомерное) негативное воздействие на окружающую среду, неизбежное при осуществлении многих видов хозяйственной и иной деятельности, и вне зависимости от наступления конкретных негативных последствий для состояния окружающей среды. Обязанность возместить вред окружающей среде возникает в случае реального причинения вреда (часто противоправного), а также наличия причинно-следственных связей между действиями конкретного субъекта (субъектов) хозяйственной и иной деятельности и наступившими негативными изменениями в окружающей среде (вредом).

2. Правовые основы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Основные положения о плате за негативное воздействие на окружающую среду закреплены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 5, 16–16.5 и др.). Указанными статьями Закона установлены (1) круг субъектов (плательщиков) платы; (2) порядок определения платежной базы и исчисления размеров платы; (3) порядок и сроки внесения платы; (4) механизм принудительного взимания платы; (5) порядок осуществления контроля за правильностью исчисления платы, полнотой и своевременностью ее внесения, а также (6) санкции за нарушения, допущенные при исчислении и внесении платы.

Нормы о плате за отдельные виды негативного воздействия на окружающую среду содержатся и в иных федеральных законах: «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 28), «Об отходах производства и потребления» (ст. 23), «О водоснабжении и водоотведении» (ст. 30.2).

Отдельные, но весьма существенные положения о плате за негативное воздействие содержатся в бюджетном и налоговом законодательстве. Бюджетный кодекс РФ относит плату за негативное воздействие к неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 57) и местных бюджетов (ст. 62), законодательно закрепляя правовую форму платы за негативное воздействие на окружающую среду как обязательного неналогового платежа.

Налоговый кодекс РФ (ст. 254, 270, 346.16) содержит ряд норм, касающихся учета платы за негативное воздействие как материальных расходов при налогообложении прибыли или доходов. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 8.41) предусматривает административную ответственность в виде штрафа за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

К числу основных подзаконных актов, применяемых при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду, относится Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2016 г. № 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах» (ред. от 24.01.2020)¹⁸¹, которым установлены ставки платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, за размещение отходов производства и потребления, а также коэффициенты, повышающие или понижающие размер платы. Ставки платы за размещение твердых коммунальных отходов (ТКО) установлены в Постановлении Правительства РФ от 29.06.2018 № 758¹⁸².

Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 255¹⁸³ утверждены Правила исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, устанавливающие порядок исчисления и взимания платы, а также осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения.

В целях стимулирования сокращения эмиссий парниковых газов было принято Положение об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 1148¹⁸⁴.

Приказом Минприроды России от 10.12.2020 № 1043 утверждена форма Декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду и порядок ее представления¹⁸⁵.

3. Субъекты платы за негативное воздействие на окружающую среду. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 16.1) устанавливает единый круг субъектов платы за негативное воздействие на окружающую среду. К их числу относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

К видам негативного воздействия, облагаемым платой, ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» относит: 1) выбросы стационарными источниками загрязняющих веществ в атмосферный воздух; 2) сбросы в составе сточных вод загрязняющих веществ в водные объекты; 3) размещение (хранение и захоронение) отходов производства и потребления, в т. ч. ТКО.

Правовой механизм исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду тесно связан с нормированием воздействий на окружающую среду. Поэтому плательщиками по общему правилу признаются те юридические лица и индивидуальные предприниматели, воздействие деятельности которых на окружающую среду подлежит нормированию путем установления нормативов допустимого воздействия (выбросов, сбросов, размещения отходов) или лимитов (временно разрешенных выбросов, сбросов).

Круг таких лиц определяется в процессе ведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ст. 69 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Формой учета является государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Реестр включает необходимые сведения, как об источниках негативного воздействия, так и об эксплуатирующих их субъектах: (1) наименование, организационно-правовая форма и адрес (место нахождения) юридического лица; (2) фамилия, имя, отчество, место жительства, дата государственной регистрации индивидуального предпринимателя.

С 1 января 2016 г. от обязанности вносить плату освобождены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность исключительно на объектах IV категории. Согласно ст. 4.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» к объектам IV категории относятся объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно ст. 23 (п. 6, 7) ФЗ «Об отходах производства и потребления» плата не взимается с лиц, размещающих отходы на объектах, исключающих негативное воздействие отходов на окружающую среду. Подтверждение соответствия объекта по размещению отходов установленным требованиям в части исключения негативного воздействия на окружающую среду осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2016 г. № 467¹⁸⁶.

Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, за исключением ТКО¹⁸⁷, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и иной деятельности образовались отходы.

При размещении ТКО плата за негативное воздействие на окружающую среду вносится региональными операторами и операторами по обращению с ТКО, осуществляющими деятельность по их размещению. Понятия «оператор по обращению с ТКО»¹⁸⁸ и «региональный оператор по обращению с ТКО»¹⁸⁹ введены ФЗ «Об отходах производства и потребления», им же установлен порядок конкурсного отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.

4. Платежная база для исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду. Объектом обложения платой за негативное воздействие (платежной базой) является масса загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду в виде выбросов в атмосферный воздух, в виде примесей сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, в виде размещенных отходов производства и потребления.

В зависимости от разрешенных (установленных) и фактических объемов, масса загрязняющих веществ при исчислении платы оценивается как негативное воздействие на окружающую среду: (1) в пределах нормативов допустимого воздействия (выбросов, сбросов, размещенных отходов); (2) в пределах временно разрешенных нормативов (лимитов выбросов, сбросов и др.), устанавливаемых на период достижения субъектом хозяйственной и иной деятельности нормативов допустимого воздействия; (3) в пределах, превышающих установленные допустимые или временно разрешенные нормативы воздействия (сверхнормативные выбросы, сбросы и др.).

Негативное воздействие также считается сверхнормативным при отсутствии оформленного в установленном порядке разрешения на выбросы, сбросы, размещение отходов. Сверхнормативное воздействие на окружающую среду является экологическим правонарушением и влечет (помимо взимания платы в повышенном размере) применение мер административной и иной ответственности.

Официальные объемы загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду фиксируются в предоставляемых уполномоченными исполнительными органами государственной власти разрешениях на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, при утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение¹⁹⁰.

Информация о платежной базе представляется за отчетный период лицами, обязанными вносить плату, в составе декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду.

Информация об объемах негативного воздействия также отражается субъектами хозяйственной и иной деятельности в формах ежегодной статистической отчетности: № 2-ТП (воздух) «Сведения об охране атмосферного воздуха»¹⁹¹, № 2-ТП (водхоз) «Сведения об использовании воды»¹⁹², № 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления»¹⁹³.

По указанным формам статистического наблюдения должны предоставляться данные не только об официально установленных, но и о фактически имевших место объемах выбросов, сбросов загрязняющих веществ, иных видов негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, декларируемый субъектами платы уровень негативного воздействия на окружающую среду часто занижается по сравнению с фактическим. Более половины выбросов, сбросов загрязняющих веществ и отходов остаются неучтенными в силу различных причин. Одна из них заключается в стремлении занизить размеры платежной базы по плате за негативное воздействие, а также избежать административной и иной ответственности за нарушения установленных нормативов и лимитов воздействия. Другие причины кроются в несовершенстве существующего учета воздействий на окружающую среду и неэффективности производственного экологического контроля.

Данные о фактических масштабах загрязнения и иного воздействия на окружающую среду могут быть также получены по результатам производственного экологического контроля, экологического мониторинга, регулярных лабораторных исследований, на основе данных контрольно-измерительной аппаратуры, данных о видах используемых топлива, сырья, материалов, о режиме работы тех или иных источников загрязнения, о сезонном характере их использования и пр. Объем платежной базы может уточняться по результатам государственного экологического надзора, экологического мониторинга источников загрязнения, а также по результатам проведения экологического аудита.

5. Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядок их применения. Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду установлены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 г. № 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах»¹⁹⁴.

Ставки установлены в рублях за 1 тонну загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду в виде:

– выбросов из стационарных источников в атмосферный воздух – для 159 загрязняющих веществ;

– сбросов в водные объекты – для 159 загрязняющих веществ;

– размещенных отходов производства и потребления – для отходов I–V классов опасности (за исключением ТКО)¹⁹⁵.

Размеры ставок дифференцированы в зависимости от видов загрязняющих веществ (класса опасности отходов) с учетом уровня их негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека. Например, ставка платы за сброс в водные объекты одной тонны полихлорированных бифенилов составляет 70 523 113 руб., а за сброс тонны азота оксида – 93,5 руб.

Ставки платы, введенные Постановлением от 13 сентября 2016 г. № 913, периодически индексируются путем утверждения Правительством РФ повышающих коэффициентов, учитывающих уровень инфляции. Так, на 2021 год был установлен повышающий коэффициент 1,08 к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду¹⁹⁶.

Ряд коэффициентов, как понижающих, так и повышающих размеры платы, предусмотрен ФЗ «Об охране окружающей среды» (пп. 5–7 ст. 16.3) для исчисления платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, а также за размещении отходов в целях стимулирования осуществления плательщиками (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно п. 5 ст. 16.3 Закона коэффициент 0 применяется за объем (массу) выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения наилучших доступных технологий (НДТ), а также за объем (массу) отходов, накопленных и фактически утилизированных в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом.

Коэффициент 1 к ставкам платы применяется за объем (массу) выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов (сбросов), а равно за объем (массу) отходов, размещенных в пределах лимитов на их размещение.

Отдельные понижающие коэффициенты предусмотрены п. 6 ст. 16.3 Закона в целях стимулирования экологически безопасного размещения отходов. Так, коэффициент 0,3 может применяться в случае размещения отходов, которые образовались в собственном производстве, на объектах размещения отходов, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на праве собственности либо ином законном основании и оборудованных в соответствии с установленными требованиями.

Если понижающие коэффициенты поощряют снижение негативного воздействия на окружающую среду, то повышающие коэффициенты имеют целью сделать экономически невыгодным высокий уровень такого негативного воздействия. Статьей 16.3 Закона предусмотрен коэффициент 25 в случаях, если плательщик осуществляет выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов (сбросов), а также в случаях размещения им отходов производства и потребления с превышением установленных лимитов на их размещение.

Самый высокий коэффициент – 100 – применяется к ставкам платы в случае превышения объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ на объектах I категории, в случае превышения объемов выбросов (сбросов), указанных в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории, а также в случае несоблюдения снижения объема выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в течение шести месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности.

Перечисленные выше коэффициенты к ставкам платы, как повышающие, так и понижающие (вплоть до нулевых значений) размер платы, имеют одну общую цель – экономически стимулировать субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, к сокращению такого воздействия.

Помимо указанных выше коэффициентов при исчислении размеров платы за все виды негативного воздействия к ставкам платы применяется дополнительный коэффициент 2 в отношении территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными законами, например, в отношении особо охраняемых природных территорий.

Стимулирующий эффект имеет механизм корректировки платы, предусмотренный ст. 16.3 (пп. 11, 12) ФЗ «Об охране окружающей среды». Из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению такого воздействия, фактически произведенные плательщиками, в пределах исчисленной платы раздельно в отношении каждого загрязняющего вещества, класса опасности отходов.

Затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду признаются документально подтвержденные расходы плательщика в отчетном периоде на финансирование мероприятий, предусмотренных п. 4 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» и включенных в план мероприятий по охране окружающей среды или программу повышения экологической эффективности. К указанным расходам приравниваются расходы на реализацию мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа.

Затраты, не учтенные при исчислении платы в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности.

Расчет платы на основании указанных ставок платы и с учетом всех подлежащих применению коэффициентов осуществляется отдельно для различных видов негативного воздействия:

– выбросов и сбросов в пределах допустимых нормативов;

– отходов, размещенных в пределах установленных лимитов на их размещение;

– выбросов и сбросов в пределах временно разрешенных нормативов (лимитов);

– сверхнормативных выбросов и сбросов (в т. ч. аварийных и несанкционированных).

Указанный расчет осуществляется в рамках Декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду.

6. Контроль за внесением платы за негативное воздействие на окружающую среду. Плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ вносится плательщиками по месту нахождения стационарного источника выбросов (сбросов). Плата за размещение отходов вносится по месту нахождения объекта размещения отходов. Плата, исчисленная по итогам отчетного периода (календарный год), с учетом корректировки ее размера вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчетным периодом. Плательщики, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, вносят квартальные авансовые платежи в размере одной четвертой части суммы платы за негативное воздействие, уплаченной за предыдущий год.

Несвоевременное или неполное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет за собой уплату плательщиками пеней в размере одной трехсотой ключевой ставки Банка России, действующей на день уплаты пеней, но не более чем в размере двух десятых процента за каждый день просрочки. Лица, обязанные вносить плату, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту нахождения объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к числу неналоговых доходов бюджета и подлежит зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты в пропорциях, установленных статьями 57, 62 Бюджетного кодекса РФ. В доход бюджетов субъектов Российской Федерации направляется 40 % платы, за исключением субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, в бюджеты которых направляется 100 % платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и в бюджеты городских округов с внутригородским делением плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется по нормативу 60 %.

Контроль за правильностью исчисления и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду является составной частью государственного экологического надзора, в процессе которого выявляются источники негативного воздействия на окружающую среду, наличие разрешений на выбросы, сбросы и на иные виды воздействия, проверяется соблюдение установленных субъекту нормативов (лимитов) воздействия на окружающую среду, работа очистных сооружений, средств контроля и другого оборудования, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды. Данные, получаемые при осуществлении государственного экологического надзора, необходимы для уточнения платежной базы по плате за негативное воздействие на окружающую среду.

Поскольку плата за негативное воздействие отнесена законодательством к неналоговым платежам, налоговые органы не осуществляют контроль за ее внесением. Для органов государственной власти, контролирующих поступления неналоговых платежей, бюджетным законодательством введены понятия «главный администратор доходов бюджета», «администратор доходов бюджета». Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета определены ст. 160.1 Бюджетного кодекса РФ.

В качестве главного администратора доходов федерального бюджета в части платы за негативное воздействие на окружающую среду определена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования¹⁹⁷ к ее полномочиям отнесен прием от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей деклараций о плате за негативное воздействие на окружающую среду и осуществление контроля за правильностью исчисления платы, полнотой и своевременностью ее внесения.

Приказом Росприроднадзора утверждены перечни территориальных органов, осуществляющих полномочия главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов¹⁹⁸, контролирующих поступление платы в региональные и местные бюджеты.