Текст книги "Экологическое право"

§ 3.3. Право муниципальной собственности на природные ресурсы

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, под которой признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹² устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Имуществом, входящим в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования управляют органы местного самоуправления.

Согласно ст. 19 Земельного кодекса РФ муниципальная собственность на землю возникает в результате разграничения государственной собственности на землю, либо признания таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, либо в случае приобретения по основаниям, установленным гражданским законодательством или которые безвозмездно переданы (военное недвижимое имущество) в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории РФ объявляются только государственной собственностью, при этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться и в муниципальной собственности.

Водный кодекс РФ устанавливает право муниципальной собственности на пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию. Муниципальная собственность на земельные участки с расположенными водными объектами разграничивается на собственность районов и поселений.

Вследствие разграничения права собственности на пруды и обводненные карьеры устанавливается и право муниципальной собственности на водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, соответственно могут находиться в муниципальной собственности (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁹³).

Лесной кодекс РФ устанавливает муниципальную собственность на лесные участки, расположенные на земельных участках муниципальной собственности, или других особо охраняемых природных территорий местного значения.

В муниципальной собственности могут находиться и лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»⁹⁴).

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в муниципальной собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

§ 3.4. Право частной собственности на природные ресурсы

Конституция РФ особое внимание уделяет частной собственности. Так, в ст. 9 сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности.

В юридической литературе под правом частной собственности на природные ресурсы понимается принадлежность правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, выступающим субъектами права частной собственности на природные ресурсы.

В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) могут находиться земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ (по договору купли-продажи, мены, дарения и т. п.). По справедливому мнению М. М. Бринчука, в последнее время «очевидна тенденция установления на землю главным образом права частной собственности, без чего невозможно развитие рыночной экономики»⁹⁵. Он объясняет это тем, что «частная собственность на землю признана способствовать развитию рынка в сельском хозяйстве»⁹⁶.

В соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 1 Земельного кодекса РФ) определение частной собственности на другие природные ресурсы обусловлено местонахождением на частных земельных участках. Так, согласно ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.

Из водных объектов в частной собственности могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенным на земельных участках, принадлежащих гражданам и юридическим лицам (ст. 8 Водного кодекса РФ), а также водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Таким образом, право собственности на пруды и обводненные карьеры строго следует праву собственности на земельный участок. Без отчуждения земельного участка невозможно и отчуждение указанных водных объектов, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Таким образом, в частной собственности могут находиться: (1) земельные участки; (2) добытые из недр собственниками земельных участков общераспространенные полезные ископаемые: песок, глина, торф, гравий (но не сами недра); (3) пруды, обводненные карьеры, находящиеся на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица; (4) объекты животного мира, изъятые из среды обитания: сельскохозяйственные и другие одомашненные животные; (5) дикие животные, содержащиеся в неволе; (6) растения, произрастающие на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица.

§ 3.5. Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы

Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы предусмотрены в действующем законодательстве РФ и в значительной степени зависят от формы собственности.

Общие основания возникновения права собственности установлены Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами. Так согласно ст. 218 Гражданского кодекса РФ право собственности на имущество (природные ресурсы), которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании (1) договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества; (2) а также решения компетентных государственных органов, органов местного самоуправления; (3) судебные акты. Приобретательная давность как основание возникновения права собственности на природные ресурсы не применяется.

В законодательстве РФ также закреплены и основания прекращения права собственности на природные ресурсы и объекты: (1) по воле собственника (отчуждение собственником своего имущества другим лицам, добровольный отказ), (2) так и в принудительном порядке, то есть вопреки воле собственника (обращение взыскания на имущество по обязательствам; изъятие для государственных и муниципальных нужд путем выкупа; отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу; конфискация; реквизиция).

Задача 1

Прокурор обратился в арбитражный суд в интересах Российской Федерации с иском к Администрации муниципального района и сельскохозяйственному кооперативу о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка площадью 15 386 000 квадратных метров, с кадастровым номером 75:04:000000:178 и о применении последствий недействительности сделки. Исковые требования прокурор мотивировал тем, что спорный земельный участок находится в границах лесного фонда, поэтому Администрации муниципального района не вправе была им распоряжаться.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы земельного, лесного и гражданского законодательства.

В чьей собственности находится земельный участок на территории лесного фонда? Кто правомочен распоряжаться таким земельным участком?

Задача 2

ЗАО «Химвервис» приобрело право пользования участком недр на открытом аукционе. После чего ЗАО «Химвервис» обратилось в территориальное управление Росимущества с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 65:40:0000000:47, 65:40:0000000:192 для разведки и добычи полезных ископаемых. Территориальное управление Росимущества отказало в предоставлении земельных участков со ссылкой на вхождение земельных участков в черту населенного пункта и приобретения ими статуса городских лесов, в которых запрещается разведка и добыча полезных ископаемых. ЗАО «Химвервис» обратилось в суд с заявлением к территориальному управлению Росимущества о признании отказа незаконным. В ходе судебного разбирательства комиссионным заключением экспертов было выявлено, что растительность испрашиваемых земельных участков относится к болотному типу, тип почвенного покрова соответствует экосистеме болот, а участки непосредственной разработки торфа располагаются на территории водного объекта – болото.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы водного, земельного и гражданского законодательства.

Кто является собственником болота?

В какой форме собственности находятся городские леса?

Задача 3

ООО «ВерНот» обратилось в Управление по недропользованию по Республике Татарстан с заявлением о продаже ему участка недр для добычи полезных ископаемых. Управление по недропользованию по Республике Татарстан отказало ООО «ВерНот» в продаже участка недр для соответствующих целей, сославшись на то, что участки недр изъяты из гражданского оборота и никому не могут принадлежать, кроме государства. Не согласившись с отказом Управления по недропользованию по Республике Татарстан, ООО «ВерНот» обратилось в арбитражный суд.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы горного и гражданского законодательства.

В какой форме собственности могут находиться участки недр?

Может ли участок недр находится в частной собственности?

В какой форме собственности могут находиться добытые полезные ископаемые?

Задача 4

Департамент природопользования и охраны окружающей среды субъекта РФ (далее Департамент) на основании приказа, вынесенного в связи с обращением граждан о незаконном содержании возле автодорожного кафе медведей, провел в отношении ИП выездную внеплановую проверку. В ходе проверки было установлено, что ИП содержит медведей без разрешения специально уполномоченного органа на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. В отношении спорных медведей порядок законного их изъятия из среды обитания не соблюден, соответствующие разрешения на медведей не выдавались. Посчитав, что медведи находятся в незаконном владении ИП, Департамент обратился в арбитражный суд с иском об изъятии медведей у ИП, указав в иске, что спорные медведи не являются объектом гражданского права, и их оборот регулируется нормами Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе по праву собственности.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы природоресурсного законодательства.

В чьей собственности находятся объекты животного мира?

В чьей собственности могут находиться объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке?

В чьей собственности находится продукция охоты?

Задача 5

На основании Приказа Министра обороны РФ «О передаче объектов недвижимого имущества в собственность муниципального образования из государственной собственности в муниципальную собственность муниципального района» переданы объекты недвижимого имущества, в том числе, детский сад. Право собственности муниципального района на детский сад зарегистрировано в ЕГРН. Каких-либо иных объектов недвижимости, принадлежащем на праве собственности Российской Федерации либо ином вещном праве, рядом с детским садом не располагается.

В государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок под зданием детского сада администрации муниципального района отказано. Отказ мотивирован тем, что земельный участок образован из объекта недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о котором носят временный характер, а сам спорный земельный участок имеет статус «временный».

Администрация муниципального района обратилась в арбитражный суд с иском о признании права муниципальной собственности муниципального района на земельный участок, расположенный под зданием детского сада и используемый для его эксплуатации.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы гражданского и земельного законодательства.

При разграничении публичной собственности на землю, какие земельные участки относятся к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов?

Тема 4
Право природопользования

§ 4.1. Понятие и виды права природопользования

(Е. С. Болтанова)

Природопользование – способ удовлетворения человеком своих потребностей в природных ресурсах, в том числе путем их извлечения из природной среды. Как любому живому организму человеку необходимы земля и земная поверхность, вода, атмосферный воздух, использование которых и составляет базовые (жизненно необходимые) условия его существования. Такое использование неизбежно выступает и значительным фактором воздействия (часто – отрицательным) на окружающую среду. Основными задачами государства, в т. ч. путем правового регулирования, является обеспечение экологически правильного поведения субъектов, повышение эффективности использования природных ресурсов, сокращение негативного воздействия на окружающую среду.

С позиции естественнонаучного воззрения природопользование понимается – как совокупность всех форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование⁹⁷. Характерными чертами природопользования называют: (1) антропоцентричность (обусловленность масштабов природопользования потребностями человека), (2) технократичность (осуществление процесса природопользования с помощью технических механизмов, инструментов или технологических приемов), (3) территориальность (реализация природопользования только на определенной территории)⁹⁸.

Природопользование является определенным социальным явлением. При природопользовании возникают разнообразные общественные отношения по использованию природных ресурсов, попадающие в сферу правового воздействия различных отраслей законодательства. В. В. Петров определял в широком смысле «природный ресурс – источник потребления человеком природы», в узком – «источник экономического потребления человеком природы». Отсюда осуществляется охрана определенного природного объекта, а рациональное использование – природного ресурса⁹⁹.

Между тем, в федеральных законах отсутствует понятие природопользования. Как синонимичное можно привести легальное понятие «использования природных ресурсов», под которым предлагается понимать эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). В этом понятии законодатель делает акцент на деятельном поведении природопользователей.

Исходя из норм ФЗ «Об охране окружающей среды», объектом права природопользования является природный ресурс, под ним понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В свою очередь природный объект рассматривается как часть окружающей (в т. ч. природной) среды и определяется как природный ландшафт, естественная экосистема и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Право природопользования – категория юридическая. В объективном смысле под правом природопользования следует понимать совокупность норм, которая регулирует отношения по природопользованию, составляет право природопользования как правовой институт. В субъективном смысле право природопользования – это конкретное правоотношение, содержание которого составляет совокупность принадлежащих определенному субъекту прав и обязанностей по использованию природных ресурсов. Права и обязанности природопользователей в юридической литературе могут также именоваться правом природопользования. Этот институт имеет комплексный характер и его нормы содержатся в нормативных правовых актах земельного, лесного, водного, горного, фаунистического и иного законодательства. В соответствии с Конституцией РФ природопользование находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Нормы о природопользовании обладают юридическим единством, органически взаимосвязаны и относительно обособлены. Они предусматривают возможность / невозможность принадлежности природных объектов и их ресурсов определенным лицам для конкретных целей, определяют основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, а также условия природопользования и обеспечивают рациональное использование природных объектов (в т. ч. устанавливают права и обязанности природопользователя и порядок их реализации, пределы и ограничения прав экологического характера, ответственность за правонарушения). Действующее российское законодательство в сфере природопользования осуществляет правовое регулирование соответствующих отношений дифференцированно, применительно к отдельным природным объектам, несмотря на существующую их целостность, обусловленную действием общих законов природы. Такое положение вызвано спецификой каждого компонента природной среды в отдельности, но это не умаляет их общность, по сути, единое предназначение, социальную роль и экологическую значимость.

Термины «использование природных ресурсов», «использование конкретного природного ресурса», а также их синонимичные аналоги употребляются с учетом правовых норм об обязанностях охраны природы. «Использование» природного ресурса шире, чем «пользование» природным ресурсом. Последнее в основном имеет гражданско-правовое содержание, поскольку в первом случае охватывается и природоохранная составляющая. Указанный подход применен и в главах настоящего учебника, посвященных правовым режимам отдельных природных объектов.

В эколого-правовой науке предлагаются различные классификации права природопользования. Главным критерием классификации права природопользования является вид используемого природного объекта, природного ресурса. Соответственно выделяются: (1) право землепользования, (2) право водопользования, (3) право лесопользования, (4) право недропользования, (5) право пользования животным миром, (6) право пользования растительным миром вне лесов, (7) право пользования атмосферным воздухом. Разделение природы – единой экологической системы на отдельные компоненты и природные объекты обосновано существованием специального правового регулирования их использования, охраны различными нормативными правовыми относительно самостоятельными актами (земельным, водным, лесным кодексами, законом о недрах и иными).

В Законе от 21.02.1992 г. № 2395–1 «О недрах» термин «недропользование» активно используется, но понятие его не раскрывается. В кодифицированных актах земельного и лесного законодательства даже не встречается термин землепользование, лесопользование (при этом есть «землепользователь», «использование земель или земельных участков» и «использование лесов», но понятие не дается).

В отличие от названных, Водный кодекс РФ определяет «использование водных объектов (водопользование)» как использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Кроме того, в российском законодательстве существует легальное определение «использования объектов животного мира» – это изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового, а также «пользование животным миром» как юридически обусловленной деятельности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира (Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»). Тот же деятельный (целенаправленный) подход, как и в ФЗ «Об охране окружающей среды», находит отражение в природоресурсных нормативных правовых актах.

В рамках каждого вида используемого природного ресурса возможна классификация второго уровня по цели такого использования. Целевой характер природопользования – важнейшая его характеристика, предопределяя которую на стадии предоставления природного ресурса, природного объекта или иным образом, публичное образование обеспечивает интересы настоящего и будущих поколений. Например, право землепользования в нашей стране¹⁰⁰ традиционно делится на использование земель по отдельным категориям земель¹⁰¹. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ состав земель в России формируют 7 категорий, соответственно возможно выделение:

– права пользования землями сельскохозяйственного назначения;

– права пользования землями населенных пунктов;

– права пользования землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения;

– права пользования землями особо охраняемых территорий и объектов;

– права пользования землями лесного фонда;

– права пользования землями водного фонда;

– права пользования землями запаса.

Недра предоставляются в пользование для:

– геологического изучения, в том числе регионального;

– разведки и добычи полезных ископаемых;

– разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых;

– строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а с 01.01.2022, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I–V классов опасности (объектов захоронения отходов);

– образования особо охраняемых геологических объектов;

– сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Также законодатель предусматривает многообразные цели водо-, лесопользования, пользования животным миром.

По способу природопользования возможно выделение права природопользования с изъятием или без изъятия природного ресурса из природной среды. В первом случае – разрываются существующие экологические связи извлекаемого природного ресурса с природной средой ((1) заготовка древесины; (2) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; (3) охота; (4) забор водных ресурсов; (5) добыча полезных ископаемых и др.), во-втором – таких изменений нет ((1) судоходство; (2) использования водных объектов для целей производства электрической энергии; (3) осуществление в лесах рекреационной деятельности; (4) образования особо охраняемых геологических объектов и др.).

По степени зависимости (производности) от права собственности выделяется первичное природопользование, которое возникает по прямому волеизъявлению собственника на основании его решения, при заключении с ним договора (с учетом того, что подавляющее большинство природных объектов – собственность государства, то таких видов природопользования много), вторичное природопользование (например, субаренда земельных и лесных участков).

В зависимости от основания возникновения права природопользования оно подразделяется на общее (реализация которого не нуждается в специальном разрешении государства) и специальное (возникающее при санкционировании его государством).

По временнόму признаку право природопользования может быть срочным (временным) или бессрочным (постоянным). Например, бессрочными правами на природные объекты являются: право общего природопользования, сервитут, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для отдельных видов недропользования (например, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов).