Текст книги "Экологическое право"

Тема 7
Юридическая ответственность за экологические правонарушения

§ 7.1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения

(С. М. Сагитов)

Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности достигается организационными, экономическими и правовыми средствами: нормированием, платностью природопользования, экономическими мерами стимулирования потребителей природных ресурсов, контрольно-надзорными функциями и другими. При этом, значительная роль в предупреждении и пресечении экологических правонарушений и охране окружающей среды принадлежит юридической ответственности.

Юридическая ответственность имеет целью восстановление нарушенного экологического правопорядка путем реализации защитных средств права, предусмотренных санкцией нарушенной нормы. Она является тем юридическим средством, которое блокирует противоправное поведение и стимулирует общественно полезные действия людей в правовой форме. Юридическая ответственность это важная мера защиты общества и его членов от правонарушений, защиты экологических интересов личности, общества и государства, инструмент защиты экологического правопорядка и воспитания, форма реагирования государства на нарушение установленного порядка общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Институт юридической ответственности как комплексный институт в экологическом праве играет существенную роль в укреплении экологического правопорядка страны. Он соотносится со всеми сферами общественной жизни. По своей сути, юридическая ответственность это многоплановый институт права, который в основном проявляется в уголовном, гражданском, административном праве, а его содержание, основные концепции получили закрепление в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Верховный Суд РФ также указал, что положения российского законодательства об охране окружающей среды содержатся в различных нормативных актах, поэтому при рассмотрении дел об экологических правонарушениях суды должны обращаться к соответствующим нормам гражданского, административного, уголовного и иного отраслевого законодательства (Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»)²¹⁰.

Экологическая ответственность – это гарантия соблюдения норм взаимоотношений между человеком, обществом с окружающей средой с целью сохранения баланса между ними и сочетания научно-обоснованных экологических и экономических интересов. Гарантия соблюдения норм взаимоотношений между человеком, обществом с окружающей средой с целью сохранения баланса между ними и сочетания научно-обоснованных экологических и экономических интересов.

В теории права юридическая ответственность понимается как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение; как применение санкций, влекущих для правонарушителя лишения личного, имущественного, организационного характера. Зачастую юридическая ответственность рассматривается и как правоотношение, возникающее между правонарушителем и государственными органами и реализуемое в рамках охранительных правоотношений.

В содержание юридической ответственности, действительно, входят и обязанность лица подвергнуться мерам государственного принуждения, и само применение таких мер. Сущность же юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя.

Все выше изложенное позволяет заключить, что юридическая ответственность за экологические правонарушения – это обязанность лица, нарушившего нормы экологического законодательства, претерпевать неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, закрепленные в санкциях правовых норм и применяемые в определенной процессуальной форме. Основанием для юридической ответственности является экологическое правонарушение. Состав правонарушения это фактическое основание для ответственности, а норма права правовое.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения является обязательным элементом механизма правового регулирования экологических правоотношений и защиты сложившегося экологического правопорядка. Она «принудительно стимулирует» всех субъектов к поведению, предписанному экологическим законодательством.

К функциям ответственности за экологические правонарушения следует отнести:

• превентивную;

• карательную;

• восстановительную;

• стимулирующую (воспитательную).

Превентивная (предупредительно-восстановительная) функция юридической ответственности направлена на формирование у всех субъектов правоотношений мотивации для выполнения требований законодательства, а также соблюдения прав и законных интересов других участников экологических правоотношений.

Карательная функция юридической ответственности заключается как в общем осуждении, так и в претерпевании виновным лицом определенных неблагоприятных последствий.

Восстановительная (компенсационная) функция характерна для материальной и гражданско-правовой ответственности, поскольку ее задачей является возмещение вреда, убытков, потерь, которые понесло лицо в результате противоправных действий виновного лица, а также восстановление нарушенных прав субъектов экологического права.

Стимулирующая (воспитательная), обеспечивающая соблюдение норм экологического права.

Юридическая ответственность характеризуется следующими основными признаками:

• является одной из форм государственного принуждения;

• применяется за совершение экологического правонарушения;

• тесно связана с правовой санкцией.

Об особом месте юридической ответственности в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует роль санкции в структуре эколого-правовой нормы. В соответствии с общей теорией права норма права, являющаяся первичной ячейкой экологического права, состоит из трех взаимосвязанных элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Санкция – это элемент правовой нормы, в котором определяются меры государственного и иного взыскания, применяемые к нарушителю предусмотренного диспозицией правила. Таким образом, санкция является мерой юридической ответственности за экологическое правонарушение. При отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма. Отсутствие санкций обрекает экологическое требование на бездействие²¹¹.

Субъектами юридической ответственности являются правонарушители. Но государство предъявляет различные требования к ним. Так, субъектом такого вида юридической ответственности, как уголовная, за совершение экологических преступлений может быть только физическое лицо, достигшее 16 лет. Субъектами административной ответственности как одного из видов юридической ответственности могут быть не только граждане, достигшие 16 летнего возраста, но и юридические лица. Имущественная (гражданско-правовая) может быть применена ко всем субъектам юридической ответственности.

Виды ответственности за экологические правонарушения отражены в ст. 75 ФЗ «Об охране окружающей среды», где устанавливается имущественная (гражданско-правовая), дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Каждый из видов юридической ответственности за экологические правонарушения будет подробно рассмотрен в отдельных параграфах данной главы.

§ 7.2. Понятие и состав экологического правонарушения

Охрана окружающей среды затрагивает основные интересы человека в качественной, здоровой и благоприятной для жизни и деятельности окружающей среде и потому должна рассматриваться как первостепенная задача государства и общества. Посягательства на экологические интересы носят противоправный характер и рассматриваются как экологические правонарушения.

Правонарушение – это всегда акт поведения лица, выражающийся в действии или бездействии, т. е. деяние. Оно представляет собой активное поведение, нарушающее правовые предписания, например, дача взятки. Бездействие характеризуется пассивным поведением, заключающимся в воздержании от правомерных действий, в невыполнении предписанной законом обязанности²¹².

Экологическое правонарушение – это виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против установленного законодательством экологического правопорядка, причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека либо нарушающее экологические права и законные интересы юридических и физических лиц.

Исходя из данного определения, экологическое правонарушение характеризуется следующими признаками:

1) это виновное деяние (но нужно учитывать, что законодательство устанавливает и безвиновную ответственность за причинение вреда источником повышенной опасности);

2) это противоправное деяние, т. е. деяние, противоречащее нормам законодательства об охране окружающей среды;

3) посягает на установленный законодательством экологический правопорядок;

4) причиняет вред окружающей среде, здоровью людей и др.;

5) наказуемо, т. е. наличие санкций за нарушение запретов, установленных в законе, и органов (лиц), уполномоченных от имени государства на их применение.

В российском законодательстве сформулировано большое количество составов экологических правонарушений: материальные, формальные и поставление в опасность, общие и специальные, основные и дополнительные. Особенностью законодательно формулирования составов экологических правонарушений является бланкентость их диспозиций. Поэтому лицам, применяющим нормы об ответственности, следует обращаться к специальным экологическим законодательным и иным нормативным правовым актам. При правоприменении необходимо также уделять внимание установлению и определению размеров причиненного вреда (ущерба и упущенной выгоды) – для материальных составов экологических правонарушений²¹³.

Экологическое правонарушение, как и любое другое, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной сторонами правонарушения. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них, как правило исключает ответственность.

Объектом экологического правонарушения признают совокупность общественных отношений по охране окружающей среды, рациональному использованию ее ресурсов и обеспечению экологической безопасности. Экологическое правонарушение, как правило, двуобъектно окружающая среда и здоровье человека (в связи с этим чисто экологические составы встречаются редко).

В составе объекта рассматривается предмет экологического правонарушения. Окружающая среда в целом и ее отдельные компоненты (земельные участи, водные объекты, объекты животного мира и т. д.), не отторгнутые человеком от естественной среды обитания, не изолированные от действия стихийных сил, являются предметом экологического правонарушения.

Объективную сторону экологических правонарушений составляют: противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям экологического законодательства; причинение (создание реальной угрозы причинения) экологического вреда либо нарушение экологических прав и законных интересов личности, общества или государства; причинная связь между деянием и наступившими последствиями, подтверждающая, что вред возник именно вследствие правонарушения, а не по какой-либо другой причине. Экологическое правонарушение может быть совершено как путем активных действий, так и в результате бездействия. Примером противоправного действия может служить выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения, а противоправного бездействия – невыполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования. Факультативными признаками объективной стороны экологических правонарушений могут выступать время, способ, место совершения правонарушения.

Субъективную сторону экологического правонарушения составляет психическое отношение субъекта к совершаемому им деянию. Такое понятие вины применимо к физическим лицам, свершившим противоправное деяние.

В отношении вины юридических лиц в литературе высказываются различные мнения. В частности, отмечается, что понятие субъективной стороны как психического отношения лица к своему деянию применимо и к юридическим лицам, так как вина их не может проявиться иначе, как только через виновное поведение работников соответствующей организации при исполнении их своих трудовых (служебных) обязанностей.

По мнению других ученых, вина юридического лица не может сводиться к вине отдельных работников, а представляет собой вину коллектива как единого целого. Свойства целого не могут быть сведены к простой совокупности свойств составляющих его частей. И хотя, конечно, свойствами субъекта права (сознанием, волей) в действительности обладает человек и психическое отношение к своим поступкам свойственно только человеку, важное обстоятельство составляет тот факт, что внешне вина юридического лица не может проявиться иначе, как через виновное поведение его работников.²¹⁴

Экологические правонарушения могут быть совершены как умышленно (в форме умысла прямого или косвенного), так и в форме неосторожности (небрежности и легкомыслия). Вина в форме умысла имеет место тогда, когда из поведения лица видно, что оно сознательно направлено на правонарушение. В случаях совершения правонарушения по неосторожности, в поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствует должная внимательность и осмотрительность. Так, незаконная охота (ст. 258 УК РФ) может быть совершена только с прямым умыслом; уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности (ст. 261 УК РФ) только по неосторожности; загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ) как умышленно, так и по неосторожности.

Субъектами, привлекаемыми к ответственности, могут быть как физические, так и юридические лица, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие правонарушение в области охраны окружающей среды и природопользования. Уголовная и административная ответственность физических лиц за совершение экологических правонарушений наступает с 16 лет.

Таким образом, основанием привлечения к экологической ответственности служит сам факт экологического правонарушения, а его признаки должны выводиться из элементов нормативно предусмотренного состава конкретного правонарушения. Это означает, что требуется установить противоправность (т. е. нарушение норм природоохранительного законодательства), виновность (как определенное субъективное отношение нарушителя к совершенному деянию), общественную опасность (что выражается в наличии вреда или угрозы его наступления), связи между поведением и его вредными (отрицательными) последствиями.

Экологические правонарушения в юридической литературе классифицируют по различным основаниям:

• по степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Преступлением является виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под угрозой наказания. Все иные правонарушения, не отнесенные законодателем к преступлениям, называются проступками. Проступки – это виновные противоправные деяния, наносящие вред общественным интересам, но не являющиеся общественно опасными.

• по субъективной стороне правонарушения все правонарушения в области охраны окружающей среды можно разделить на две группы: умышленные (проступки, совершаемые с прямым или косвенным умыслом) и неосторожные (правонарушения, совершаемые по легкомыслию или небрежности);

• по объективной стороне экологическое правонарушение может выражаться в активных действиях, а может в форме бездействия, непринятия необходимых мер;

экологические правонарушения можно также классифицировать на продолжаемые и длящиеся. Под продолжаемым правонарушением понимается совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных (сходных) правонарушений, за каждое из которых нарушитель должен привлекаться к ответственности. Длящимися экологическими правонарушениями признается единое независимо от продолжительности действие или бездействие.

§ 7.3. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении норм трудового законодательства работником предприятия, организации, учреждения за невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых функций, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды.

Сущность дисциплинарной ответственности заключается в применении полномочным представителем работодателя к совершившему дисциплинарный проступок работнику установленных в законе дисциплинарных взысканий и в обязанности работника, совершившего дисциплинарный проступок, претерпеть установленные законодателем неблагоприятные последствия.

Субъектами выступают работодатели предприятий, учреждений и организаций, работники, трудовые обязанности которых связаны с осуществлением мер охраны окружающей среды.

Дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность может наступать за проступки в порядке предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ, уставами, правилами внутреннего распорядка, иными актами как федерального, так и регионального уровня, а также локальными актами, принимаемыми организациями.

Основными законодательными актами для привлечения работников к дисциплинарной ответственности являются, Трудовой кодекс Российской Федерации от 21 декабря 2001 г., ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

В соответствии со ст. 75 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения, но сама ответственность наступает по нормам трудового законодательства. За совершение дисциплинарного проступка, то есть, неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания. Так согласно ст. 192 Трудового кодекса РФ к виновным лицам могут быть применены следующие виды взысканий: замечание, выговор, увольнение. Кроме того, федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут устанавливаться и иные дисциплинарные взыскания, например, понижение в должности, перевод на нижеоплачиваемую работу, депремирование, ограничения премии и иных средств поощрения.

Право выбора конкретной меры дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных законодательством принадлежит работодателю, который должен учитывать степень тяжести совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника.

Применение взыскания за совершение дисциплинарного проступка является правом, а не обязанностью работодателя. Он может, учитывая все обстоятельства дела, не налагать взыскание на работника, совершившего те или иные нарушения в трудовой деятельности.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. При этом, не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие условий, невыполнения обязанностей по профессиональной деятельности, связанных с использованием природных ресурсов или оказанием негативного воздействия на окружающую среду. Правонарушение может, к примеру, заключаться в неисполнении специалистом очистных сооружений предприятия требований должностной инструкции относительно надлежащей эксплуатации оборудования очистки сточных вод.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что дисциплинарная ответственность за экологические дисциплинарные правонарушения наступает не за причинение вреда окружающей среде, а за нарушение положений инструкций, уставов и т. п., т. е. за невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых функций, связанных с использованием или охраной окружающей природной среды.

Порядок применения дисциплинарных взысканий регулируется ст. 193 ТК РФ, в соответствии с которой до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен запросить у работника, совершившего дисциплинарный проступок, письменное объяснение. Если работник в течение двух рабочих дней указанное объяснение не предоставил, то составляется соответствующий акт. Непредставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание может быть применено не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня совершения проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Порядок снятия дисциплинарного взыскания урегулирован в ст. 194 ТК РФ, согласно которой если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. При этом работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, по просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.