Текст книги "Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III"

На эту позицию я позволю ответить опять-таки аргументом, сложившимся в нашей доктринальной практике. В учебнике «Конституционное право Российской Федерации» (Москва, 1997 г.) на стр. 563 говорится: «Несмотря на то, что Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств, оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета». Таким образом, финансирование федеральных органов исполнительной власти из федерального бюджета, принимаемого ежегодно федеральным законом, это не повод для перераспределения полномочий Президента и Председателя Правительства по формированию, утверждению структуры федеральных органов исполнительной власти в пользу Государственной Думы, а действенный инструмент парламентского контроля за этим процессом, способ участия парламента в обеспечении деятельности исполнительной власти в Российской Федерации это вот то, о чем обычно в парламенте говорят: якобы у них нет парламентского контроля. А вот есть один из рычагов, о котором они, видимо, забыли, – воздействия на Президента Российской Федерации.

Впрочем, бюджетный аргумент Государственной Думы по-человечески понятен, поскольку в течение 1998 г. произошло несколько реорганизаций Правительства. Эта ситуация сложная, но вполне типичная для переходного периода строительства государства и его экономики. В такой сложной ситуации чрезвычайно важным становится кардинальное совершенствование оперативного управления народным хозяйством, повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Сейчас идет поиск оптимальной системы управления, требуется реорганизация старой отраслевой системы организации исполнительной власти и переход к функциональному и региональным принципам управления. Очевидно, что это дело не одного дня.

Кроме того, вызовы реальной жизни диктуют необходимость оперативного реагирования на них, в том числе путем организационных изменений структуры исполнительной власти. В такой ситуации передача права образования федеральных органов исполнительной власти и утверждение их перечня Федеральному Собранию будет не чем иным, как присвоение им оперативных функций Правительства и Президента, в том числе и по изменению организационной структуры федеральных органов исполнительной власти.

К сожалению, законодательный цикл не успевает за вызовами реальной жизни. Установление перечня федеральных министерств и ведомств федеральным законом приведет к окостенению структуры федерального Правительства и органов исполнительной власти. Структура исполнительной власти окончательно перестанет соответствовать реалиям дня. Это ситуация, когда настоятельно требуется проведение административной реформы.

Я здесь как бывший депутат Верховного Совета могу поделиться личным опытом, как осуществлялось назначение министров и утверждение перечня министерств в бывшем Верховном Совете. На это уходили месяцы, по одной и той же кандидатуре, обсуждение этой кандидатуры. В результате Правительство оказалось недееспособным в течение нескольких месяцев. Это в то время, когда поляризация политических сил как бы разделяла на два фланга демократы и недемократы, как бы так условно можно сказать.

А сейчас, когда политическая структуризация Государственной Думы весьма сложна, то я думаю, на это уже уйдут не месяцы, а годы.

К слову сказать, была бы значительно большая польза государству не от перетягивания полномочий Президента и Правительства, а от полноценного участия законодателя в административной реформе, в частности, путем обеспечения законодательной базы для становления принципиально новой организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти. Для начала требуется законодательно обеспечить переход от отраслевого к функциональному принципу управления и, соответственно, к новой организации системы федеральных органов исполнительной власти.

Высокий Суд! Завершая свое выступление, прошу защитить конституционное право Президента Российской Федерации утверждать своим указом в соответствии с ч. I ст. 112 структуру федеральных органов исполнительной власти, которая понимается как перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти, а также принимать участие в пределах своей компетенции в регулировании вопросов установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка организации ее деятельности.

Благодарю за внимание.

Баглай М. В. Кто из судей желает что-нибудь спросить? Судья Гаджиев, пожалуйста.

Гаджиев Г. А. Уважаемый Михаил Алексеевич, ответьте, пожалуйста, на такой вопроc. Определение состава Правительства Российской Федерации является компетенцией Президента Российской? Входит ли понятие «состав правительства» в понятие «структура федеральных органов государственной власти»?

Митюков М. А. Здесь можно, конечно, теоретически рассуждать о том, о структуре самого правительства в узком понятии и о структуре федеральных органов исполнительной власти, о персональной структуре и организационной структуре. Что касается утверждения состава правительства, то это компетенция Президента Российской Федерации, ее здесь не оспаривают.

Гаджиев Г. А. Скажите, пожалуйста, в полном объеме это является компетенцией Президента, исключительной компетенцией?

Митюков М. А. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы Федерального Собрания, и это контрольная функция парламента в отношении влиять косвенным образом на структуру правительства.

Гаджиев Г. А. Я вот что имею в виду, Михаил Алексеевич. В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона правительство состоит из членов правительства: Председателя, заместителей Председателя. Может ли Президент, поскольку Вы считаете, что это его исключительное право, вообще не включить в состав правительства заместителей? Была такая идея английского кабинета весной этого года. Может ли Президент таким образом определить состав правительства?

Митюков М. А. Президент гарант Конституции и он будет действовать буквально в соответствии с текстом Конституции. Правительство с точки зрения состава, состоит из Председателя правительства, заместителей Председателя правительства и федеральных министров.

Гаджиев Г. А. То есть все-таки определение состава является.

Митюков М. А. Другое дело, Президент может лавировать, сколько заместителей Председателя правительства, определять ли категорию первых заместителей Председателя правительства или не определять и сколько федеральных министров, И все ли эти федеральные министры возглавляют соответствующие министерства или есть так называемые федеральные министры без портфеля.

Гаджиев Г. А. Спасибо.

Баглай М. В. Судья Витрук.

Витрук Н. В. Уважаемый полномочный представитель, могли бы Вы назвать положения Конституции Российской Федерации или федерального закона, которым Президент наделяется полномочием определять систему федеральных органов исполнительной власти?

Митюков М. А. Это положение вытекает у Президента в соответствии со ст. 71 п. «г» и ст. 80, в соответствии с которой Президент является гарантом Конституции и на него возложена координация органов государственной власти, особенно в той ситуации, когда парламент в течение уже шестого года действия Конституции не определился по этому вопросу. Если рассуждать логично, то у нас сейчас не должно быть даже той системы, которая изложена в понимании Президента в своих указах, то есть должны отсутствовать министерства, государственные комитеты и т. п., ничего не должно быть на месте исполнительной власти.

Витрук Н. В. Кто сейчас назначает глав ведомств: комитетов, комиссий, служб, агентств и т. д.

Митюков М. А. Сейчас практика назначения председателей государственных комитетов, агентств и служб зависит от того, к какому характеру деятельности относятся эти органы. Если они затрагивают вопросы обороны, безопасности, внутренних дел, то назначает Президент. Если они не затрагивают эти аспекты, то назначает само правительство.

Витрук Н. В. Скажите, пожалуйста, федеральные органы исполнительной власти Президента и при Президенте, есть такие органы, они входят в Администрацию Президента или нет?

Митюков М. А. Надо сказать, что одним из указов Президента определено, что Управление делами Президента Российской Федерации является федеральным исполнительным органом власти.

Витрук Н. В. Вот я и спрашиваю, вот эти специфические федеральные органы Президента, как формулируется, и при Президенте, видимо, тоже есть различия между ними в статусе, они входят…

Митюков М. А. Эти органы созданы для осуществления соответствующих полномочий Президента. Естественно, они не всегда являются составной частью, руководители их не всегда являются членами правительства.

Витрук Н. В. Меня это не интересует. Меня интересует, входят они в Администрацию Президента? Есть же ста. 83 п. «и»: «Президент формирует Администрацию Президента». Это одно. Но вот появляются другие органы, федеральные органы исполнительной власти, я их могу даже назвать, тут они перечислены в одном из указов Президента: Главное управление специальных программ Президента, а вот Государственная техническая комиссия при Президенте, Комитет по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте. Вот они входят в Администрацию Президента?

Митюков М. А. Они входят в основной массе в систему федеральных органов исполнительной власти. Статус каждого из них своеобразный. К радости моей, что здесь это не является предметом, их статус, потому что это требует специального исследования, глубокого.

Витрук Н. В. Хорошо. Значит, выяснили, что все-таки не входят. А Вы бы могли назвать статью Конституции Российской Федерации или федерального закона, на основании которых Президент имеет полномочия создавать такие органы и назначать их глав?

Митюков М. А. Именно Конституция как документ общего характера, компактный не может все эти детали урегулировать. Это вытекает из текста Конституции, из полномочий Президента. Так же, как и многие детали, касающиеся Федерального Собрания, в Конституции не урегулированы, они обусловлены либо Регламентом, либо федеральными законами.

Витрук Н. В. То есть Вы говорите о скрытых полномочиях.

Митюков М. А. В Конституции нет решения, что Совет Федерации назначает заместителей Генерального прокурора.

Витрук Н. В. Мне все это понятно. В данном случае Вы исходите из скрытых полномочий Президента, вытекающих из положения его, из статуса его как гаранта Конституции и т. д.?

Митюков М. А. Я исхожу из ст. 80 Конституции Российской Федерации и из статьи 71, которая в равной мере относится ко всем федеральным органам государственной власти.

Витрук Н. В. Спасибо.

Баглай М. В. Еще вопросы? Судья Рудкин.

Рудкин Ю. Д. Уважаемый Михаил Алексеевич, у меня к Вам уточняющий вопрос. В своей выступлении Вы сказали, что Президент внес в Государственную Думу проект закона, в частности, где определяется система федеральных органов исполнительной власти. Но сказали, что Госдума за этот период этот закон не приняла, поскольку занималась не менее значимыми проблемами. Не могли бы Вы сказать, что это за не менее значимые проблемы?

Митюков М. А. Перечислять эти проблемы трудно: здесь и принятие законов, здесь и импичмент, и т. д. Я боюсь, что, отвечая на этот вопрос, я сойду на политические аспекты, а они нежелательны для Конституционного Суда.

Баглай М. В. Спасибо. Судья Лучин.

Лучин В. О. Уважаемый Михаил Алексеевич, позвольте вернуться к пункту «г» статьи 71 Конституции: «К ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти». Как Вы понимаете, вот установление системы органов как единого целостного механизма государственной власти Российской Федерации либо не только это, а имеется в виду и установление системы органов отдельных ветвей власти, то есть установление системы органов, допустим, исполнительной власти либо последнее может осуществляться на ином уровне правового регулирования, то есть не только федеральными конституционными и федеральными законами, но и в том числе указами Президента?

Митюков М. А. Если буквально толковать, то Вы заметили, что в 71 статье слово «система» в единственном числе, относящаяся ко всем ветвям федеральной власти: законодательной, исполнительной и судебной. То есть, первое, что на ум приходит в такой ситуации, что тут регулирование самой Конституцией, в частности, ст. 11 ч. I Конституции, где эта вся система определяется. Да, государственную власть в России осуществляют от Президента до судов Российской Федерации, если исходить из буквального толкования. Здесь не идет речи о подсистемах соответствующих ветвей государственной власти. Следовательно, здесь ориентир, если вне системы рассматривать, в п. «г» ст. 71, ориентир прежде всего на Конституцию, на ст. 11 ч. I Конституции, и на соответствующие статьи в других главах, где затрагивается та или иная ветвь власти.

Баглай М. В. Еще вопросы. Нет вопросов. Спасибо, Михаил Алексеевич. Присаживайтесь, пожалуйста.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П (извлечение)

1. Из положений статей 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н»), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

2. Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «г»), 83 (пункт «д»), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт «а»), 114 (пункт «а» части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

3. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

4. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно…[271]271
  СЗ РФ. М., 1999. № 6. Ст. 866; Российская газета. М., 1999. 10 февр.; Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.


[Закрыть]

Сущность коррупции в российском и зарубежном доктринально-правовом измерении. Одним из устойчиво проявляемых пороков современного общества является коррупция («порча», «подкуп»). В самом общем смысле под коррупцией понимается использование служебного положения в корыстных целях. «Пусковым механизмом» такого использования выступают подкуп или продажность того или иного лица, облеченного публичной властью[273]273
  См.: Словарь иностранных слов / сост. М. Ю. Женило, Е. С. Юрченко. Ростов н/Д: Феникс, 2001. С. 246; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 6-е изд. М., 2008. С. 207.


[Закрыть]. Российское законодательство определяет коррупцию как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»; совершение аналогичных деяний «от юридического лица» (пп. «а» и «б» п.1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (с изм. от 21 ноября 2011 г.)) «О противодействии коррупции».

Схожее определение содержит и зарубежное законодательство. Например, Уголовный кодекс ФРГ квалифицирует коррупцию как требование должностным лицом или лицом, специально уполномоченным на выполнение публичной службы, за осуществление служебных обязанностей «выгоды для себя или третьего лица», договоренность о принятие такой выгоды либо принятие ее (абз. 1 § 331, § 332–334)[274]274
  См.: Strafgesetzbuch. Textausgabe mit ausfuehrlichem Sachregister und einer Einfuehrung von H.-H. Yescheck. Muenchen: dtv. 1996. S. 154–155.


[Закрыть]. Уголовный кодекс ФРГ распространяет аналогичное представление о коррупции и ее основной форме-взятке и на сферу частной, предпринимательской деятельности: требование, согласие принять или принятие служащим или уполномоченным лицом коммерческого предприятия в деловом обороте выгоды для себя или третьего лица за то, что он недобросовестно окажет предпочтение другим при приобретении конкурирующих товаров или услуг (абз. 1 § 299)[275]275
  См.: Strafgesetzbuch. Kommentar. Bearbeitet von Dr. Dr. Kristian Kuehl. 27. Auflage. – Muenchen: Verlag C. H. Beck, 2011. S. 1400–1403.


[Закрыть]. При этом, как отмечает академик, вице-президент РАН Т. Я. Хабриева, в целом, в законодательстве большей части стран мира можно отметить тенденцию к расширению понятия коррупции; «оно выходит за пределы взяточничества и охватывает такие коррупционные проявления, как непотизм, патронаж, многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств»; «это куда более широкое антисоциальное явление»[276]276
  См.: Хабриева Т. Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения / Jornal foreighn legislation and comporative law. 2011. № 4 (29). С. 17; Обзор материалов IV Евразийского антикоррупционного форума «Предупреждение коррупции: новые подходы» (Москва, 23–24 апреля 2015 г.) // htpp://www.kommersant.ru/doc/2715255.


[Закрыть].

По мнению президента Международной антикоррупционной организации ГРЕКО Марино Мрчело, «в каждом государстве есть проблемы с коррупцией», «нет ни одной страны…, где бы не было коррупционных проявлений»[277]277
  См.: Российская газета. 2013. 21 мая.


[Закрыть]. Однако в одних странах вредоносное действие коррупции минимизировано, а в других оно, как спрут, охватило все поры социальной жизни. Причины коррупции также разнятся: в одних странах они имеют культурно-исторические корни (с экономическим и административным окрасом), в других – социально-экономические либо управленческие (бюрократические) основы, в третьих – в чистом виде криминальные причины. В качестве внешне выраженных причин коррупции могут выступать острый, тотальный общественный кризис, контрастное социальное, материальное расслоение членов общества. Зарубежные криминологи также обращают внимание на внешние факторы влияния на развитие коррупции: расстройство сложившейся системы распределения и перераспределения материальных и духовных благ; несовершенство функционирования государственного механизма в интересах всего общества[278]278
  См.: Kaiser G. Kriminologie. Eine Einfuehrung in die Grundlagen. 10. Auflage. Heidelberg: C. F. Mueller, 1997. S. 209–213, 220–223.


[Закрыть].

Наряду с названными «объективными» причинами необходимо выделить причины коррупции субъективного, психологического и нравственного характера. Они выступают в виде человеческих качеств, прямо противоположных стародавним человеческим заветам – не убий, не укради, не лукавь, не желай другому того, что не желаешь себе, и т. п. Суть этих качеств в алчности, агрессивности, маргинальности, мнимом преимуществе перед другими людьми, пренебрежении достоинством, общественной нравственностью, общественным порядком, благодаря которому такие люди (коррупционеры) собственно и существуют. Формально юридически они проявляются (конкретизируются) при правовой характеристике субъекта и субъективной стороны соответствующего противоправного деяния[279]279
  См.: Невинский В. В. Правовой нигилизм, коррупция и легализация добытых преступным путем доходов: соотношение, проблемы преодоления // Правовой нигилизм, коррупция и легализация (отмывание) преступных доходов: грани соотношения, способы преодоления: материалы Междун. науч. – практ. сем. / отв. ред. В. В. Невинский. Барнаул., 2009. С. 101–102.


[Закрыть].

Роль же общества и государства в том и состоит, чтобы противодействовать подобным вредоносным действиям социально-экономическими, культурно-воспитательными и политико-правовыми мерами. Россия последних десятилетий являет пример поражения коррупцией всех пор социальной жизни. По оценкам зарубежных экспертов, в стране сохраняется один из самых высоких «индексов восприятия коррупции». В частности, по данным Международной неправительственной организации Transparency International, в 2014 г. Россия занимала 136 место из подвергавшихся мониторингу 174 стран[280]280
  См.: Transparency International: Индекс восприятия коррупции 2014 года// http:// gtmarket.ru/ news/ 2014/12/03/7004.


[Закрыть].

Как отмечает авторитетный специалист в области общественной безопасности депутат Государственной Думы Федерального Cобрания РФ Н. Ковалев, «по сути, в коррупцию вовлечено почти все население России. Разность только в том, что одни дают на лапу инспектору ГИБДД, другие на лапу инспектору таможни, третьи – министру. Вроде бы причины разные: одни пытаются избежать наказания и выиграть время, которое само по себе «деньги», вторые, реально отдав часть, получить большую прибыль»[281]281
  См.: Российская газета. 2013. 27 июля.


[Закрыть]. В этой ситуации очевидными угрозами для общества и государства являются подрыв авторитета закона, разбалансирование системы публичной власти, торможение социально-экономических преобразований, в том числе в силу хищения выделяемых государством бюджетных и внебюджетных средств, усиление расслоения общества из-за перераспределения общественных благ в пользу узких групп лиц. На названные угрозы указывают и международные эксперты. В частности, касаясь проблемы разрастания в России коррупции вообще и в лесном хозяйстве в особенности, представитель Совета Европы, руководитель антикоррупционного проекта MOLI-RU Годдард Саймон (Великобритания) отмечает: «На бумаге российские правила в отношении методов заготовки бревен очень строги. Однако, вследствие коррупции в лесохозяйственных службах, муниципальных органах власти и правоохранительных органах компании сектора легко могут обойти эти правила. В результате нелегальная заготовка древесины стала повсеместно распространенным обычным явлением»[282]282
  См.: Годдард С. Противодействие коррупции и отмыванию доходов, связанных с нелегальной заготовкой и торговлей древесиной // Правовой нигилизм, коррупция и легализация (отмывание) преступных доходов: грани соотношения, способы преодоления: материалы Междун. науч-практ. семинара / отв. ред. В. В. Невинский. Барнаул, 2009. С. 18.


[Закрыть].

Коррупция как социальное явление требует комплексного и межотраслевого правового исследования. Имея в виду нарастающую критическую массу отрицательных последствий коррупции для общества и государства, негативный имидж России в этой части в мировом сообществе, органы государственной власти повели сначала «нулевого» десятилетия 21 в. системную работу по предупреждению и пресечению коррупции. Возведение проблемы коррупции на уровень одного из важнейших направлений государственной политики ставит и перед юридической наукой новые задачи. Причем очевидно, что здесь заметная роль может быть отведена не только уголовному, административному или процессуальному праву, но и общей теории права, науке конституционного, международного, муниципального, финансового, гражданского, экологического и иных отраслей права. Как отмечалось в рекомендациях Третьего Евразийского антикоррупционного форума «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции» (Москва, 24–25 апреля 2014 г.), для улучшения гармонизации национальных правопорядков и более полной реализации международных антикоррупционных стандартов необходимо использовать междисциплинарный подход «к реализации международных антикоррупционных стандартов, включая правовое образование, просвещение и правовую пропаганду»; проводить междисциплинарные научные исследования[283]283
  См.: Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О. А. Обзор работы Третьего Евразийского антикоррупционного форума «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения / Jornal foreighn legislation and comporative law. 2014. № 3. С. 460–462.


[Закрыть]. Как бы в развитие такого подхода на Четвертом Евразийском антикоррупционном форуме «Предупреждение коррупции: новые подходы» (Москва, 23–24 апреля 2015 г.) для изменения уровня коррупции была предложена разработанная учеными – юристами, социологами, криминологами и математиками модель интегрированного индекса коррупции, построенного не только на субъективном восприятии коррупции, но и на обобщенной оценке и системном анализе экономических, социальных и иных факторов[284]284
  См.: Российская газета. 2015. 23 апреля.


[Закрыть].

Системное и целенаправленное исследование коррупции предполагает всестороннюю проработку вопросов о сущности, квалифицирующих признаках и негативных последствиях бытовой, административной и экономической коррупции; причинах и условиях, экономических, политико-правовых и культурно-воспитательных мерах профилактики коррупции; правовых основах обеспечения противодействия коррупции посредством институтов гражданского общества (например, общественного контроля). Безусловно, особое значение имеет обобщение различными отраслями юридических знаний действующего российского и международного антикоррупционного законодательства, юридической, в том числе судебной, практики по коррупционным делам. При этом важно обобщать не только «негативный» материал проявления коррупции, но и положительный опыт противодействия ей, предлагая учитывать такой опыт заинтересованным структурам общества и государства.

Объектами исследования должны выступать, прежде всего, выявляемые сферы повышенной коррупциогенности. Например, в системе государственного управления это: 1) контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий; 2) управление и распоряжение объектами государственной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования, оперативного управления объектами; 3) хранение и распределение материально-технических ресурсов; 4) надзор за хозяйственной деятельностью подведомственных организаций; 5) назначение на должности государственной гражданской и муниципальной служб, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной служб, формирование кадрового резерва. Особое место должно быть отведено отдельным характерным проявлением коррупции: 1) совмещение государственными и муниципальными служащими соответствующих должностей в органах власти и коммерческих структурах; 2) организация должностными лицами с использованием своего служебного статуса коммерческих структур и обеспечение коммерческим структурам привилегированного положения; 3) оказание государственными и муниципальными служащими услуг населению на привилегированных началах; 4) выполнение служащими каких-либо незаконных (или законных) действий в пользу третьих лиц за мзду с целью личной или групповой выгоды; 5) несоблюдение запретов в связи с появлением конфликта интересов. Следует признать актуальным предложение российских криминологов о привлечении к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений. В частности, это относится к дополнению главы 19 («Лица, подлежащие уголовной ответственности») Уголовного кодекса Российской Федерации нормой об уголовной ответственности юридических лиц. Юридические лица могут участвовать в разнообразных схемах подкупа должностных лиц на основе решений их коллегиальных органов. При этом «конкретного виновного физического лица обнаружить нельзя»[285]285
  См.: Долгова А. Проблема криминологической обусловленности уголовного законодательства о коррупционных преступлениях // Уголовное право. 2013. № 5. С. 63.


[Закрыть].

Имплементация и развитие международно-правовых норм в российском законодательстве – важное условие системного противодействия коррупции в России и в мировом сообществе. Теоретическая часть исследования коррупции получила хорошую формально-юридическую основу в виде системы российского антикоррупционного законодательства и формирующейся на его базе правоприменительной практики. При этом важно отметить, что Россия, осознавая себя частью современного цивилизованного демократического пространства, по-новому «прочла» один из первых международных антикоррупционных актов – Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией № 34/169 Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.[286]286
  См.: Международная защита прав и свобод человека: cб. документов. М., 1990. C. 319–325.


[Закрыть]; ратифицировала вначале 21 в. большинство антикоррупционных международно-правовых актов, в том числе Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.[287]287
  См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»; Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».


[Закрыть] Восприимчивость России к международным стандартам противодействия коррупции была доказана серией федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также комплексными правовыми актами регионального и муниципального уровней. Вслед за «точечными» указами Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов поведения государственных служащих» и 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих» были приняты указы от 31 июля 2008 г. № Пр 1568 «О национальном плане противодействия коррупции», 13 апреля 2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции», 11 апреля 2014 г. № 226 «О национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг.», определившие стратегию противодействия коррупции, основные направления государственной политики по профилактике коррупции среди федеральных и региональных служащих органов законодательной, исполнительной и судебной власти, иных государственных органов, а также муниципальных служащих (регулирование конфликта интересов; порядок предоставления служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; порядок установления запретов, ограничений и обязанностей служащих в период деятельности и после ухода со службы; создание в системе государственных органов специальных служб по профилактике коррупции и пр.).

С 2008 г. антикоррупционные изменения были внесены в несколько десятков федеральных законов. Концептуальное значение имело принятие базового Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и принятие в его развитие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». В этом же ряду следует назвать Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.». Названные правовые акты ознаменовали выполнение Россией большинства взятых обязательств по формированию антикоррупционного законодательства.