Текст книги "Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III"

В соответствии со ст. 94 Конституции РФ, представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ – парламент России. В свое время С. А. Котляревский писал, что «наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью» является «основным признаком конституционного государства»[52]52
  Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов / под ред. и с предисл. В. А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 86.


[Закрыть]. Одной из палат российского парламента ст. 95 Конституции РФ называет Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

В начале работы хотелось бы остановиться на вопросе о предназначении верхней палаты российского парламента[53]53
  Следует заметить, что официально палаты Федерального Собрания Российской Федерации не носят наименования «верхняя» и «нижняя», тем не менее эти наименования часто встречаются в учебной и юридической литературе. В представленной работе автор использует наименование «верхняя» палата вследствие стилистической необходимости и для лучшего восприятия материала.


[Закрыть]. В научном сообществе и среди парламентариев уже достаточно продолжительное время ведется спор о необходимости второй палаты парламента. Бикамерализм как принцип устройства парламента вызывает дискуссию во всем мире. По всей вероятности ответ на вопрос о цели создания двухпалатного парламента нужно искать в природе представительства верхней палаты парламента. В данном конкретном случае, изучить и понять роль Совета Федерации в структуре Федерального Собрания РФ.

Обосновывая «желательность (а в федеративных государствах даже необходимость) второй палаты парламента», В. И. Фадеев в своей статье «Как формировать Совет Федерации?» пишет, что «двухпалатный парламент полнее, чем однопалатный, способен обеспечить представительство различных общественных интересов»[54]54
  Фадеев В. И. Как формировать Совет Федерации? // О выборах. 2007. № 1. С. 19.


[Закрыть].

Герберт Шамбек, размышляя о значении двухпалатной парламентской системы, делает некоторые выводы. «Оглядываясь назад, можно заметить, что двухпалатный парламент при всех изменениях форм правления – будь то монархия или республика, государственного устройства – будь то унитарное или федеративное государство, а также политической системы – будь то авторитарная или демократическая, если не во всех, то во многих случаях оказывался консервативным и стабильным институтом»[55]55
  Шамбек Г. К вопросу о значении двухпалатной парламентской системы // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2003. № 1 (42). С. 2.


[Закрыть]. Помимо того, Г. Шамбек пишет, что «если рассматривать верхние палаты с точки зрения их функций, то они представляют собой либо консервативный элемент, либо элемент федеративной системы. Особой формой верхней палаты является профессиональное представительство».

В своей статье «Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика» И. А. Конюхова одним из преимуществ двухпалатной структуры парламента называет «возможность обеспечить, наряду с представительством нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве – субъектов федерации), определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях»[56]56
  Конюхова И. А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 109.


[Закрыть].

Соответственно, можно выделить три варианта представительства интересов в верхней палате парламента, которые зависят от разных факторов, в том числе, территориального устройства государства, исторически сложившихся традиций, или наоборот, обстоятельствами, сложившимися в стране на данный момент.

За всю историю парламентаризма самой традиционной и консервативной верхней палатой парламента, представляющей в парламенте интересы конкретного слоя общества, можно назвать Палату лордов, верхнюю палату парламента Великобритании. Тем не менее, согласно Акту о Палате лордов 1999 г.[57]57
  Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 32.


[Закрыть], членство в Палате лордов было подвергнуто некоторым коррективам. Вследствие указанного Акта, никто не может быть членом Палаты лордов на основании принципа наследования за следующим исключением: в любое время 90 человек могут не подпадать под действие данной нормы, в это число не включается обладатель должности Обер-церемонимейстера и Лорд-гофмейстера.

В качестве примеров верхней палаты, представляющей интересы регионов и отражающей федеративный характер государства можно привести Сенат Соединенных Штатов Америки или Бундесрат Федеративной Республики Германия. В соответствии с Конституцией США 1787 г.[58]58
  Там же. С. 353, 369.


[Закрыть], в состав Сената входят по два сенатора от каждого штата, избираемые народом штата. В ст. 50 Основного закона ФРГ 1949 г.[59]59
  Там же. С. 131.


[Закрыть] говорится, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза.

Примером профессионального представительства в верхней палате парламента является Государственный совет Республики Словения, где представлены интересы определенных групп общества, играющих важную роль в политических отношениях. На основании ст. 96 Конституции Республики Словения, принятой 28 декабря 1991 г.[60]60
  Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 3 / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. С. 186.


[Закрыть], Государственный совет является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В Государственный совет входят:

– четыре представителя работодателей;

– четыре представителя наемных работников;

– четыре представителя крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий;

– шесть представителей работников непроизводственной сферы;

– двадцать два представителя местных интересов.

Применительно к Российской Федерации, можно говорить о федеративном принципе, составляющем природу представительства в верхней палате российского парламента. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта России. С. М. Миронов отмечает, что «в двухпалатной структуре современного Федерального Собрания учтены не только российские традиции, но и современные общемировые тенденции, которые появились во многих государствах, особенно имеющих федеративную природу»[61]61
  Миронов С.М. (Выступление) // Материалы международной конференции «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: опыт десятилетия, итоги и перспективы». М., 2004. С. 10.


[Закрыть].

Здесь необходимо отметить, что верхняя палата парламента оказывается востребованной и в государствах, которые не являются федеративными. Согласно Конституции Японии 1947 г., Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Обе палаты состоят из выборных членов, представляющих весь народ[62]62
  Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учебное пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 400.


[Закрыть].

Это говорит о том, что бикамерализм как принцип организации парламента имеет основание, которое обусловлено стремлением государства максимально отразить совокупность интересов всего общества, включающую мнения регионов страны, различных наций, определенных слоев населения, каких-либо меньшинств или же просто отдельно взятого человека (гражданина). Помимо того, задача верхней палаты парламента состоит в том, чтобы сочетать указанные интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между перечисленными интересами.

Говоря о нашей стране, само наименование Российская Федерация отражает федеративный характер нашего государства, которым предопределен федеративный элемент представительства в верхней палате российского парламента. В. И. Фадеев подчеркивает, что «в государствах федеративных субъекты федерации, безусловно, должны иметь возможность представлять свои интересы в федеральном парламенте, и наличие специальной палаты регионов – залог успешного представительства и учета региональных интересов при принятии важнейших решений»[63]63
  Фадеев В. И. Как формировать Совет Федерации? // О выборах. 2007. № 1. С. 19.


[Закрыть].

«Совет Федерации призван обеспечить учет мнений субъектов Российской Федерации по коренным вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики страны»[64]64
  Румянцева Т. С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. М., 1995. Вып. 2. С. 31.


[Закрыть], считает Т. С. Румянцева.

Подводя итоги десятилетнего опыта работы российского парламента и действия Конституции Российской Федерации 1993 г. на конференции, состоявшейся 19 февраля 2004 г., Г. Шамбек высказался в пользу существования бикамерального парламента в нашей стране. «Верхняя палата выполняет немало функций, а именно представляет федеральную структуру, несет политическую ответственность в рамках федеративного государства и контролирует законодательный процесс с точки зрения интересов субъектов федерации. Это следует отметить и в процессе реформирования России»[65]65
  Шамбек Г. (Выступление) // Материалы международной конференции «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: опыт десятилетия, итоги и перспективы». М., 2004. С. 45.


[Закрыть].

На международной научно-практической конференции «История парламентаризма в государствах-участниках Содружества Независимых государств» О. О. Миронов в своем выступлении, рассуждая об истоках российского парламентаризма, говорит о том, что «Российское государство должно отражать и защищать интересы широких слоев многонационального населения России»[66]66
  Миронов О. О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 45 (11–12). С. 102.


[Закрыть]. Можно сделать вывод о том, что отражение интересов различных наций, составляющих население нашей страны является целью создания двухпалатного парламента в Российской Федерации, включающего в свой состав Совет Федерации и Государственную Думу. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является выразителем мнения и интересов субъектов Российской Федерации, многие из которых составляют несколько национальностей и народов внутри огромной страны.

Помимо того, что парламент является представительным органом государства, парламент олицетворяет законодательную власть в стране. На основании ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

По мнению Е. Е. Прокошенковой, принцип разделения властей является «основой механизма осуществления государственной власти»[67]67
  Прокошенкова Е. Е. Разделение властей как принцип механизма осуществления государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 3.


[Закрыть]. А. Д. Градовский, рассуждая о верховной государственной власти, говорил о том, что «принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти»[68]68
  Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. / Под редакцией и с предисловием В. А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006. Т. 1: О государственном устройстве. С. 144.


[Закрыть]. В. Е. Чиркин, исследуя институт законодательной власти, пишет, что «разделение ветвей государственной власти возможно только при сохранении ее единства. Любая ветвь действует в соответствии с общими целями государственной власти и в тех же направлениях»[69]69
  Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008. С. 77.


[Закрыть]. В. Д. Горобец, изучая конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации, отмечает, что «внедрение в российскую действительность принципа разделения властей носит прогрессивный характер. Теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствует продвижению по пути развития демократического государства и совершенствованию структуры государственной власти»[70]70
  Горобец В. Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 18.


[Закрыть].

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является исторически сложившимся и необходимым элементом осуществления государственной власти в условиях демократического правового государства. Необходимость реализации принципа разделения властей в конкретном государстве должна оказывать немалое влияние на функционирование и взаимодействие органов государственной власти соответствующей страны.

Помимо того, в ст. 10 Конституции Российской Федерации говорится, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это подразумевает, что органы государственной власти, осуществляя компетенцию, возложенную Конституцией РФ на власть, которую они представляют, не вправе посягать на компетенцию органов другой ветви государственной власти.

Тем не менее в Конституции Российской Федерации наблюдается некоторое противоречие вследствие закрепления принципа разделения властей. Часть 2 ст. 95 Конституции РФ звучит следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

Регламентация в Конституции РФ, основном законе нашей страны, положения о том, что верхнюю палату Федерального Собрания РФ составляют по два представителя от каждого субъекта России отражает федеративный принцип представительства в верхней палате российского парламента. Далее в указанной норме говорится, что в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ входят по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ.

Автор пришел к мнению, что данное положение противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции России. Получается, что представители исполнительной власти, участвуя в работе парламента, тем самым вмешиваются в компетенцию законодательной ветви государственной власти, оказывают существенное влияние на осуществление полномочий законодательного органа государственной власти, в число которых входит не только принятие законов.

Несмотря на то, что автор является сторонником незыблемости Конституции Российской Федерации, учитывая, что ст. 95 является частью гл. 5 Конституции РФ «Федеральное Собрание» и, соответственно, не является положением гл. 1, 2 или 9 Основного закона нашего государства[71]71
  В соответствии со ст. 135 Конституции РФ положения глав 1, 2 и 9 Конституции России не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием РФ. Если предложение о пересмотре указанных положений будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции России.


[Закрыть], на наш взгляд, следует предложить внести поправку в ч. 2 ст. 95 Конституции России. Необходимо исключить из ч. 2 ст. 95 Конституции РФ положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ должны входить по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов России.

Хотелось бы также остановиться на таком аспекте принципа разделения властей как система сдержек и противовесов, где определенную роль в структуре бикамерального парламента играет верхняя палата по отношению к нижней палате.

В. И. Фадеев пишет, что «идея разделения властей приводит к тому, что предполагает создание определенной системы сдержек и противовесов при организации законодательной власти (в виде двухпалатного парламента), чтобы не допустить ее всевластие» и приходит к мысли, что «вторая палата предохраняет от принятия слишком поспешных и необдуманных решений, выполняя роль контролера качества законов, обеспечивая согласованность законодательства»[72]72
  Фадеев В. И. Как формировать Совет Федерации? // О выборах. 2007. № 1. С. 19.


[Закрыть].

В юридической литературе можно встретить исторический анекдот, на тему системы сдержек и противовесов, говорящий в защиту верхней палаты парламента и подчеркивающий роль верхней палаты законодательного органа государственной власти как тормоза по отношению к нижней палате. «Томас Джефферсон, автор Декларации независимости, не участвовал в разработке Конституции США, так как служил в это время послом в Париже. Вернувшись домой, он немедленно нанес визит Джорджу Вашингтону, чтобы из первых, так сказать, уст услышать за завтраком рассказ о замысле авторов Конституции. Среди прочего он спросил, зачем была придумана верхняя палата. Вашингтон ответил контрвопросом: зачем мистер Джефферсон наливает кофе в блюдце? Джефферсон ответил: «Чтобы охладить его». «Вот именно, – сказал Вашингтон, – и мы ввели верхнюю палату ровно для этого чтобы охладить нижнюю»[73]73
  Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред. Л. В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 9–10.


[Закрыть].

В заключение можно сделать некоторые выводы, позволяющие понять цели и принципы существования в России парламента, состоящего из двух палат.

Н. А. Карамышева считает, что «двухпалатная структура парламента позволяет более эффективно решать задачи построения демократического и правового государства, способствует соблюдению интересов регионов и утверждению лучшего качества законодательства»[74]74
  Карамышева Н. А. Совет Федерации и его место в российской политической системе // Парламентаризм в России и Германии: История и современность / отв. ред. Я. А. Пляйс, О. В. Гаман-Голутвина. М.: РОССПЭН. 2006. С. 400.


[Закрыть].

На наш взгляд, цель создания в Российской Федерации двухпалатного парламента обусловлена необходимостью отразить мнения и интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах России, сочетать эти интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между указанными интересами. Соответственно, федеративный принцип представительства в Совете Федерации Федерального Собрания РФ предопределен федеральным характером нашего государства.

Автор придерживается мнения, что следует исключить возможность участия органов исполнительной власти в осуществлении полномочий, составляющих компетенцию органов законодательной власти путем внесения поправки в ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации. Необходимо, чтобы принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, соответствовал действительному его предназначению.

Помимо того, нельзя отрицать роль верхней палаты парламента, в том числе российского, по отношению к нижней палате как контролирующего фактора в системе сдержек и противовесов. Этот факт подтверждает существование двухпалатной парламентской структуры во многих унитарных государствах.

Народный суверенитет выражается, прежде всего, в том, что народу принадлежит учредительная власть. Она необходима народу для решения базовых, кардинальных вопросов, которые осуществляет законодательнаявласть[76]76
  Кутафин О.Е. «Российский конституционализм». М.: НОРМА, 2008. С. 87.


[Закрыть]. Конституционное закрепление обязанности российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека есть выражение сущности нового конституционного строя, в котором учредительная власть принадлежит суверену – многонациональному народу.[77]77
  Кабышев В. Т. Конституция России – правовая основа модернизации общества и государства // Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1–3 октября 2003 г.). Саратов, 2003. С. 12.


[Закрыть]

Принятая референдумом Конституция России закрепляет на федеральном уровне основы законодательного процесса. Нормы Федерального закона от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Регламента Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (с изменениями)[78]78
  СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.


[Закрыть], Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. (с изменениями)[79]79
  СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.


[Закрыть] так же регулируют законодательный процесс на федеральном уровне, устанавливая некоторые элементы законодательной юридической техники.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, указав право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулировать данную сферу.

В субъектах Российской Федерации законодательные процедуры регулируются разными видами актов, которые предусматривают прямое и опосредованное участие народа в законотворчестве.

Законом Республики Мордовия от 21.02.2002 «О правовых актах Республики Мордовия» демократизм и гласность в процессе разработки и принятия правовых актов, наравне с иными принципами, названы основными принципами правотворческой деятельности в Республике Мордовия. Аналогичное изложение принципов правотворчества мы видим в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 «О правотворчестве», Законе Орловской области от 15.04.2003 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области».

Принцип демократизма законодательного процесса реализуется несколькими способами. Прежде всего, расширяется круг инициаторов законодательного процесса. Народная правотворческая инициатива – это институт, позволяющий корректировать властную деятельность представительных органов непосредственно народом путем внесения проектов нормативных правовых актов[80]80
  Комарова В. В. О совершенствовании форм непосредственной демократии: материалы IV Всероссийской науч. – практ. конференции 6 марта 2009 г. «Конституция и избирательное право: настоящее и будущее», г. Самара. 2009 г.; Эффективность представительной власти // Сборник Всероссийской научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты». Омск. 2010 г.; Институт народной правотворческой инициативы (понятие, виды, правовые основы) // Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). 2006. № 4. С. 17; Народная правотворческая инициатива – история и практика регулирования в регионах. Юрист.1999. № 1.


[Закрыть].

На федеральном уровне право граждан инициировать законодательный процесс не закреплено. Однако в субъектах федерации приняты собственные акты, регулирует отношения, связанные с реализацией права граждан на народную правотворческую инициативу. В качестве примера можно привести Законы Ярославской области от 07.02.2002 «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы»; Калужской области от 03.06.1996 (в ред. Закона Калужской области от 10.02.2003 № 184-ОЗ) «О народной правотворческой инициативе»; Воронежской области от 27.06.2007 «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области», Смоленской области от 30.05.2007 «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области»; Тамбовской области от 04.07.2007 «О законодательной инициативе граждан в Тамбовской областной Думе»; Томской области от 12.02.2007 «О гражданской законодательной инициативе в Томской области» и др. Примером подзаконных актов в этой сфере может быть Постановление Московской городской Думы от 30.05.2007 «О регистрации инициативной группы по реализации права гражданской законодательной инициативы».

Среди инициаторов законодательного процесса в субъектах Российской Федерации названы: Уполномоченный по правам человека в Смоленской, Кемеровской, Нижегородской областях; Контрольно-счетные палаты Кировской, Челябинской области, Счетная палата Тюменской области.

Субъектом права законодательной инициативы является Конституционный суд Республики Саха (Якутия), Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания, Республики Хакасия.

Уставом Кемеровской области от 09.04.1997 (ред. от 17.11.2006) право законодательной инициативы предоставлено совету муниципальных образований Кемеровской области. Право законодательной инициативы предоставлено межрегиональному общественному движению «Коми войтыр» Конституцией Республики Коми (ред. от 08.11.2007).

Устав Тамбовской области субъектами права законодательной инициативы в областной Думе называет депутатов, комитеты и депутатские объединения областной Думы, главу администрации области, представительные органы местного самоуправления области. Право законодательной инициативы принадлежит также прокурору области, областному суду, областному арбитражному суду, территориальному органу Министерства юстиции Российской Федерации в Тамбовской области, областной избирательной комиссии, областному объединению организаций профсоюзов по вопросам их ведения, а также гражданам, проживающим на территории области.

Устав Тюменской области правом законодательной инициативы в областной Думе наделяет ее депутатов, комитеты областной Думы, Уставный суд, Губернатора области, окружные Думы и Губернаторы автономных округов, выборные органы местного самоуправления, а также прокурора области, отдел законодательства и ведения федерального регистра Тюменской области Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу, областной суд, арбитражный суд области, Счетную палату области, Избирательную комиссию области (в пределах их ведения).

Одним из способов привлечения общественности к законодательному процессу является создание общественных палат и молодежных парламентов.

Институт «Общественной палаты» в современной России наделен в некоторой степени выраженными контрольными функциями, которыми обладают только органы публичной власти Российской Федерации[81]81
  Комарова В. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общественной палате РФ» // авт. колл., под ред. А. Г. Кучерена. М., 2007. С. 181.


[Закрыть]. Об этом свидетельствует и тот факт, что среди видов деятельности общественных палат (различного уровня – работающих на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации) указаны функции проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов правовых актов.

Как правило, палаты являются постоянно действующими консультативно-совещательными органами, созданными на общественных началах[82]82
  Постановление Артемовской городской Думы от 24.02.1998 № 122 (ред. от 17.04.2006) «О создании городской Общественной Палаты» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Наделение правом законодательной инициативы органов государственной власти и должностных лиц реализует принцип профессионализма в нормотворчестве. Создание возможностей для участия граждан в законодательной деятельности представительных органов – безусловная демократизация законодательного процесса, проявление учредительной власти народа.

Принятие конституции, ее изменение – одна из безусловных форм учредительной власти. На федеральном уровне предусмотрено принятие Конституции РФ путем референдума в случае, если ее проект вынесет на референдум Конституционное Собрание. В субъектах Российской Федерации законодатели расширили формы участия населения в принятии и изменении Конституции (Устава) субъекта.

Мы видим два способа: первый – возможность инициировать поправки, пересмотр, изменения в Конституцию (Устав) субъекта; второй – принятие Конституции (Устава) субъекта путем референдума.

Возможность пересмотра, принятия поправок к Основному закону субъекта и принятие его самого путем референдума (но не обязательного, а факультативного) мы видим в Республике Дагестан[83]83
  Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 (ред. от 03.02.2009) // СЗ Республики Дагестан. 31.07.2003. № 7. Ст. 503; 13.02.2009. № 3. Ст. 74.


[Закрыть] (проект новой Конституции Республики Дагестан принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан); Палата представителей Республики Тыва в течение 14 дней с момента поступления проекта новой Конституции Республики принимает решение о вынесении его на республиканский референдум[84]84
  Конституция Республики Тыва. 06.05.2001 (ред. от 10.07.2009) // Тувинская правда. 15.05.2001; № 93. 30.07.2009.


[Закрыть].

Референдум, как способ изменения Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации, закреплен в законодательстве некоторых субъектов. Так, положения Конституции Республики Марий Эл могут быть пересмотрены Государственным Собранием либо путем проведения республиканского референдума; поправки к Конституции Удмуртской Республики принимаются Государственным Советом или на референдуме Удмуртской Республики. Поправки в Устав Кемеровской области могут быть внесены на референдуме субъекта.

Одним из проявлений консультативного участия народа в разработке и принятии Устава может быть народное обсуждение. Оно возможно по решению Законодательного Собрания Вологодской области: проект Устава области, а также проект закона области о внесении в него изменений и (или) дополнений могут быть вынесены на областное народное обсуждение[85]85
  Устав Вологодской области от 18.10.2001 № 716-ОЗ (ред. от 30.11.2009) // Законодательство Вологодской области. Сентябрь – октябрь. 2001. № 5. С. 25 (дата подписания в печать 18.01.2002); Красный Север. № 140. 05.12.2009.


[Закрыть]. Тем не менее называть это мероприятие формой учредительной власти сомнительно, однако это форма участия народа в законодательном процессе.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального уровня, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение Конституции (Устава) субъекта, иногда – возможность предложить проект нового основного закона.

Так, предложения о поправках к Конституции Удмуртской Республики могут вносить не менее 50 тысяч избирателей, проживающих в Удмуртской Республике; об изменении Конституции Республики Хакасия – не менее 5 процентов граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Хакасия, обладающих избирательным правом; о внесении изменений в Устав Приморского края – не менее 2 процентов граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Приморского края, обладающих активным избирательным правом; о поправках к Уставу Воронежской области – не менее 40 тысяч подписей избирателей; о внесении поправок в Устав Кемеровской области – не менее 50 тысяч человек; о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Мурманской области – не менее пяти процентов граждан Российской Федерации и др.

Примером субъекта, в котором народ может инициировать не только изменение основного закона, но и проект нового, может быть Иркутская область. Право уставной законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание Иркутской области: проектов законов о поправках к Уставу; проектов нового Устава; поправок к проектам законов о поправках к Уставу, к проектам нового Устава, принятым в первом и последующих чтениях, до их принятия в окончательном чтении.

Чтобы публичная власть была эффективной, ее деятельность должна быть адекватна соотношению сил в обществе. Акты, принимаемые публичной властью, тогда будут реальными, когда станут юридическим отражением фактического состояния в обществе. Как достичь этого? Одним из вариантов может быть использование регулятивных и консультативных форм непосредственной демократии для соотнесения воли народа с волей органа публичной власти – прежде всего, с волей представительного органа[86]86
  Комарова В. В. Механизм народовластия современной России: монография. М.: Формула права, 2006; Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2010; Любимов А. П. Парламентское право России: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002.


[Закрыть].

На благо эффективности публичной власти служит разветвленная система правовых гарантий участия единственного источника власти и носителя суверенитета – многонационального народа Российской Федерации – в принятии органами решений по принципиальным вопросам жизнедеятельности государства и общества[87]87
  Комарова В. В. Демократия – признак государственной организации общества России: материалы международной науч. – практ. конференции «Государство и право: вызовы 21 века. Кутафинские чтения». М., 2009.


[Закрыть].