Текст книги "Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III"

(Дело о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Пленарное заседание Конституционного Суда Российской Федерации 17 декабря 1998 года. Председательствующий – М. В. Баглай. Докладчик В. Г. Стрекозов).

[Статья 71 (пункт «г») Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно ст. 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

По мнению Государственной Думы, в соответствии со ст. 71 (п. «г») и 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», используемое в ст. 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно ст. 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения][270]270
  Эта вводная формула в квадратных кавычках воспроизводится по Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П.


[Закрыть].

Митюков М. А. Уважаемый Высокий Суд! К сожалению, очередной запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о толковании якобы неясных статей Конституции Российской Федерации снова направлен на ограничение или перераспределение конституционных полномочий Президента Российской Федерации.

На этот раз вопреки Конституции Российской Федерации, вопреки федеральному законодательству, вопреки сложившейся правоприменительной практике, а также всем соглашениям, к которым «большая четверка»: Президент, Председатели палат Федерального Собрания и Председатель Правительствам при участии лидеров депутатских объединений пришла в ноябре прошлого года, Государственная Дума намерена ревизовать конституционное право Президента Российской Федерации утверждать структуру, то есть Перечень федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, здесь не столько теоретический, сколько практический подход к решению вопроса, лейтмотивом которого является вернуться к той позиции, которая была в 1991 г., до утверждения и введения в нашу Конституцию института Президента Российской Федерации.

Прежде чем перейти к ставшему уже традиционному анализу существенных, на наш взгляд, положений доктринального и иного толкования, а также практического применения рассматриваемых сегодня норм Конституции Российской Федерации, которые Высокий Суд будет наряду с их буквальным толкованием оценивать в соответствии со ст. 74 Федерального конституционного Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», хотелось бы остановиться на некоторых специфических особенностях логики самого запроса Государственной думы Российской Федерации.

Почему я думаю остановиться на запросе, а не на выступлениях представителей Государственной Думы, поскольку запрос отражает больше требований Государственной Думы, чем выступления представителей Государственной Думы здесь.

Думаю, что это исследование будет достаточно понятным и позволит более отчетливо и контрастно показать нашу позицию по рассматриваемому вопросу. Одновременно оно может дать прекрасный материал для обсуждения телеологической темы, которая стала очень популярной в стенах Высокого Суда, благодаря уважаемым представителям Государственной Думы.

Итак. Я хотел бы обратить внимание Высокого Суда и всех присутствующих на как минимум три логических подмены, осуществленных авторами запроса в процессе аргументации их позиции.

Первые две имеют вид якобы случайных оговорок фривольных пересказов п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Как всем известно, эта норма гласит буквально следующее: в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности.

Государственная же Дума на странице текста своего запроса, первый абзац, делает следующее: во-первых, заменяет формулировку «порядок организации» на формулировку «порядок образования», а во-вторых, что вставляет посредине фразы, через запятую в подбор слово «совокупность». Что же получается в результате? В результате получается, что п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации, подретушированный авторами запроса, звучит теперь следующим образом: «К ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов исполнительной власти, то есть порядка деятельности Правительства Российской Федерации, а также совокупности порядка образования и деятельности федеральных органов исполнительной власти министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти».

Разница налицо. Очевидно, что это произвольное дополнение норм Конституции «нужными» словами не лучший способ добиться нужного для авторов запроса толкования.

Есть еще один момент. Случайно ли заменила Государственная Дума «порядок организации» на «порядок образования»? Вряд ли. Образование какого-либо органа или системы обозначает попросту его создание. Тут как говорится; не убавить не прибавить, а вот порядок организации системы органов исполнительной, законодательной и судебной власти обнимает собой комплекс проблем и задач несравненно более сложных и далеких, собственно, от акта создания какого-либо органа или системы органов.

Порядок организации системы органов должен содержать общее описание ее элементов, принципов устройства, основных функций и компетенции, способов регламентирования ее деятельности и тому подобное. Тот факт, что под порядком организации системы органов власти Конституция Российской Федерации понимает отнюдь не порядок образования некой совокупности органов власти, показывают и комментарии известных ученых к Основному Закону государства.

Вот, например, как разъясняет п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации Комментарий к Конституции Российской Федерации под общей редакцией Юрия Владимировича Кудрявцева: «К ведению Федерации относятся: установление системы, порядка, организации и формирования федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции содержится их перечень: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

Устанавливаются основы компетенции каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения и т. п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности.

Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно в своем тексте, либо отсылает к федеральному закону. Так, порядок выборов Президента определяется Федеральным законом (ч. 4 ст. 81). Полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются Федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Что же касается палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится, прежде всего, в Регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из них самостоятельно.

Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством. Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя, полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111–117).

В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, кроме самого правительства, осуществляется в рамках ст. 112 Конституции предписывающей Председателю Правительства в недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые потом становятся предметами указов Президента Российской Федерации.

Третья логическая подмена заключена в специфическом толковании авторами запроса якобы вполне понятной, но используемой «в системных целях» ч. I ст. 76 Конституции Российской Федерации. Что я имею в виду?

Авторы запроса, видимо, считают, что норма ч. I ст. 76, которая гласит: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации» на самом деле означает, что предметы ведения Российской Федерации являются предметами ведения Федерального Собрания и только Федеральное Собрание полномочно их регулировать.

То есть, если следовать до конца логике Государственной Думы о том, что ч. I ст. 76 определяет единственно возможную форму правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации – только федеральные конституционные законы и федеральные законы, – то в результате мы придем к абсурду. Получится, что даже сама Конституция неправомочна регулировать вопросы из сферы исключительной компетенции Российской Федерации.

Хотя на этот счет уже есть интересное постановление Конституционного Суда о проверке конституционности Лесного кодекса, принятое Высоким Судом в начале этого года, я все-таки позволю себе остановиться на мнении авторитетных авторов, хотя авторитетнее Конституционного Суда никто не может высказаться по этому вопросу, и он уже высказался по этому вопросу, и подзаконные акты могут регулировать вопросы исключительной компетенции Российской Федерации.

Вот я обращусь к тому же комментарию, который я уже здесь цитировал. В нем указано: «Названные статьи 71 и 72 содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом без указания на то, какими федеральными или субъектов Российской Федерации органами государственной власти они регулируются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, – дело самих федеральных органов, кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.

При этом необходимо учесть, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в статье 11 Конституции Российской Федерации, могут обладать полномочиями по этим предметам ведения. Конституционная формула «в ведении Российской Федерации находится» обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и – тому подобное, находящееся под воздействием федеральных органов государственной власти. При этом в статье не определены формы ведения этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции путем нормативного регулирования, общего руководства, координации и т. д.».

Там же говорится и о том, что ч. I ст. 76 закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения или, иначе говоря, – в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. «а» ст. 71 Конституции, а именно: «В ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции, федеральных законов, контроль за их соблюдением» и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. По этим предметам ведения принимаются также: особый правовой акт – Закон Российской Федерации о поправке Конституции (смотрите постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации), указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Именно в таком аспекте эта проблема понимается в доктринальном толковании многими учеными и в других комментариях, монографических изданиях, учебниках.

Приведу еще один пример – Комментарий к Конституции Российской Федерации, Москва, ассоциация авторов и издателей «Тандем», 1998 г. Автор пишет на странице 74: «По предметам ведения Российской Федерации издаются: федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти».

Что касается «телеологических аспектов», то об истинной цели данного запроса говорят не только выступления представителей уважаемой Государственной Думы здесь, но и говорит простое сопоставление его преамбулы с финалом. В начале запроса авторы утверждают, что им якобы не ясно, на основании какого нормативно-правового акта – федерального закона или указа Президента может быть утверждена система или структура федеральных органов исполнительной власти? Прошу обратить внимание на нюансы. Во-первых, авторы говорят не система и структура, а «система или структура», то есть подразумевают, что одно слово исключает другое или является его синонимом. Во-вторых, все слова употребляются в предложении только в единственном числе – каким нормативным актом может быть утверждена система или структура? Очевидно, что авторов этой формулировки в принципе не интересует толкование норм Конституции. Их цель – добиться подтверждения собственной точки зрения о том, что система и структура – суть одно и то же, и утверждается она федеральным законом. Видимо, именно поэтому, повторно излагая свою просьбу Конституционному Суду в финале запроса, Государственная Дума вообще выбрасывает термин «структура» и ставит вопрос уже так: каким образом должна утверждаться (на основе ли федеральных законов, в соответствии со ст. 76 (ч. I) Конституции Российской Федерации, или указов Президента Российской Федерации) система федеральных органов исполнительной власти? Так что вся телеология запроса налицо.

Теперь перейдем от сложных вопросов логики и телеологии к доктринальному толкованию. Доктрина конституционного права рассматривает понятия «структуры» и «системы» федеральных органов исполнительной власти следующим образом. Система федеральных органов исполнительной власти есть совокупность типов, видов органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти есть перечень конкретных наименований федеральных органов исполнительной власти различных типов, видов.

Подтвердим свою точку зрения (люблю я цитаты приводить, прошу меня извинить) рядом цитат. «Комментарий Конституции Российской Федерации» (главный редактор Окуньков, издание второе, дополненное и переработанное. Издательство «БЕК» 1996 г.) стр. 39: «В ряде предшествующих пункту «г» статьи 71 статей Конституция установила принципы взаимоотношений федеральных органов, а также определила, какие органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации. Порядок образования и функции этих федеральных органов определены в главах 4–7 Конституции. Что касается структуры федеральных органов исполнительной власти, то она предлагается Председателем Правительства и передается на утверждение Президента Российской Федерации». И далее здесь же на стр. 112 «Под структурой федеральных органов исполнительной власти в статье 112 понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления, подведомственных Правительству Российской Федерации)».

Известный учебник «Конституционное право Российской Федерации» (Москва, издательская группа «Инфра», М.: «Норма», 1997), стр. 563: «Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства Российской Федерации после выборов Президента, а в дальнейшем она только изменяется и дополняется. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства. Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств. Это входит в компетенцию Президента Российской Федерации».

В недавно изданной «Малой энциклопедии конституционного права» на стр. 176 тоже говорится: «Конституция Российской Федерации, как и подавляющее большинство зарубежных Конституций, не закрепляет систему федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», общая структура этих органов разрабатывается и принимается Президентом при формировании Правительства, после президентских выборов. В дальнейшем она только изменяется и дополняется. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства, который, согласно Конституции, не позднее недельного срока после назначения, представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование. В соответствии с этими указами, Правительство устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных органов исполнительной власти.

Таким образом, юридическая наука (хочу напомнить своим оппонентам, уважаемым профессорам) говорит, что система и структура – разные вещи. Структура есть перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Теперь посмотрим на правоприменительную практику. Почему я хочу сослаться на эту практику? Потому что все то, на что я буду ссылаться, никогда не оспаривалось в Конституционном Суде, и если исходить из презумпции конституционности этих актов, то они на сию минуту конституционны, и вам их оценивать придется, может быть, в пределах специального толкования.

Еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. практически сложилось понятие «структуры исполнительной власти» Российской Федерации. Сопоставление ст. 2, 21, 22 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров, Правительстве Российской Федерации» позволяет утверждать, что такой структурой является перечень конкретных министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации, а также других подведомственных Правительству органов государственного управления. Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1992 г. № 1185, с последующими изменениями, структура центральных органов федеральной исполнительной власти определялась как перечень конкретных министерств, государственных комитетов, агентств надзоров и т. д. В связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации утвердил своим Указом от 10 января 1994 г. № 66, с последующими сейчас изменениями и дополнениями, действующую структуру федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, которые подразделяются: на федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Помимо Правительства и федеральных министерств, в структуру федеральных органов исполнительной власти входят: государственные комитеты, федеральные агентства, федеральные службы, федеральные надзоры, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти. После выборов Президента Российской Федерации в 1996 г., в соответствии с ч. I ст. 112 Конституции Российской Федерации, был принят новый Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в который в последующем также вносились изменения и дополнения в целях повышения эффективности деятельности Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти. В 1998 г. вышли два указа Президента Российской Федерации под названием «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 30 апреля 1998 г. № 483 и от 22 сентября 1998 г. № 1142.

Кстати, тот факт, что образование новых министерств является элементом структуры федеральных органов исполнительной власти, признано еще самым первым постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1992 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР».

Однако с учетом того, что тогда в России фактически существовала парламентская республика, то в силу ст. 109 п. 9 ч. 1 и ст. 130 прежней Конституции, как вам известно, структура федеральных органов исполнительной власти определялась Верховным Советом РСФСР с определенными временными изъятиями в пользу Президента установленными постановлениями съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830 и 1831.

В правоприменительной практике сложились и элементы понятия системы федеральных органов власти как совокупности типов, видов органов исполнительной власти. Впервые о прообразе этого понятия говорилось в Указе Президента Российской Федерации от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», в котором, исходя из прежних конституционных положений, в систему исполнительной власти включались президент, вице-президент, Совет министров Российской Федерации и Советы министров республик, иные органы исполнительной власти и главы исполнительной власти.

Позднее Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 г. № 511 «Об упорядочении системы государственного управления» элементами системы центральных органов исполнительной власти признаны министерства, государственные службы и агентства, комитеты в обобщенной формулировке без конкретного их перечисления.

И, наконец, указами Президента Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 1234 и от 6 сентября 1996 г. № 1326 сформировано ныне применяемое понятие системы федеральных останов исполнительной власти. В современную совокупность типов, видов федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства и иные федеральной органы исполнительной власти. Это государственные комитеты, российские агентства, федеральные надзоры, Федеральные службы и Управление делами Президента Российской Федерации. Эта позиция в основных чертах изложена Президентом, представлена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации четыре гола назад в законопроекте. К сожалению, Государственная Дума занята другими, не менее важными вопросами и не успела рассмотреть этот законопроект. Конечно, можно здесь поймать меня на слове и сказать, что раз Президент утверждал своими указами не только структуру, но и систему федеральных органов исполнительной власти, значит, он не делает между ними различия и якобы вмешивается не в свою компетенцию.

Ответ здесь прост. Первое. Президент четко различает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В первом случае он определял типы, вилы органов в совокупности составляющих систему федеральной исполнительной власти, во втором – утверждал перечни наименований конкретных министерств и ведомств, то есть структуру.

Второе. Указы о системе федеральных органов исполнительной власти были приняты Президентом Российской Федерации до того, как вступил в действие Федеральный конституционный Закон о Правительстве Российской Федерации, то есть следовать ликвидации пробельности законодательства в какой-то мере. Но до сих пор, как вам известно, законодательным путем эта проблема не решена.

Этот аргумент подтверждается в какой-то мере и мнениями, существующими в литературе, в частности, в названном уже учебнике прямо говорится: «Конституция не предусматривает закрепление системы федеральных органов исполнительной власти в Федеральном законе. И только в 1997 г. Федеральный конституционный Закон установил такое правило. Но, видимо, к сожалению, данный учебник в этой части редактировался между периодами от 17 декабря до 31 декабря. 31 декабря, как известно, в результате политического соглашения формулировка ст. 5 исчезла. Поэтому система устанавливалась указами Президента.

После избрания Президента в 1996 г. была установлена система федеральных органов исполнительной власти. Здесь указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г., от 6 сентября 1996 г., включающие федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Я повторю еще раз, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и т. д. Таким образом, за период действия новой российской Конституции с 1993 по 1998 г. сложилась четкая правоприменительная практика. Структура федеральных органов исполнительной власти – это перечень конкретных наименований министерств и ведомств, которые утверждает своим указом Президент Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Система федеральных органов исполнительной власти – это совокупность их типов, видов в обобщенной форме. Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания на необходимость установления системы федеральных органов исполнительной власти Федеральным Законом. Попытка такая была в декабре 1997 г. в первой редакции Конституционного Закона, поэтому Президент осуществлял регулирование по этому вопросу в пределах своей компетенции по предметам ведения Российской Федерации.

И, наконец, хотелось бы остановиться еще на одном обстоятельстве. Авторы запроса считают, что понятие структуры федеральных органов исполнительной власти, используемое в ст. 112 ч. 1 Конституции Российской Федерации должна быть интерпретирована как внутренняя организация федеральных органов исполнительной власти, то есть министерств, государственных комитетов, других федеральных органов исполнительной власти. Но давайте еще раз прочтем ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации. «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Неужели здесь речь идет о том, что новый премьер обсуждает с Президентом исключительно внутреннюю организацию федеральных органов исполнительной власти, министерств, государственных комитетов и других органов? То есть, например, количество и названия департаментов министерств и региональной политики, создавать ли ХОЗУ в каком-то министерстве, создавать ли отдел пропускной системы или еще что-то? Очевидно, что это не так. Достаточно рассмотреть ч. I ст. 112 в системной взаимосвязи с ч. 2 той же статьи, которая гласит «Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Если согласиться с логикой запроса Государственной Думы и считать, что под структурой федеральных органов исполнительной власти действительно понимается внутренняя организация министерств, государственных комитетов и тому подобное, то как с этой точки зрения должна выглядеть нормальная последовательность действий Председателя Правительства и Президента Российской Федерации. Попробуем смоделировать ситуацию. Итак, допустим, совокупность министерств и ведомств уже утверждена федеральным законом. Значит следующий шаг после утверждения нового премьера решение кадровых вопросов, назначение федеральных министров.

А уж потом, когда во главе министерств и ведомств станут новые руководители, логично будет в соответствии с их предложением, как это предлагает Госдума, обсудить и утвердить новую внутреннюю организацию возглавляемых их органом исполнительной власти. А если же Президент сначала решает с премьером, сколько и каких департаментов будет, допустим, в Министерстве финансов, а потом назначает туда министра, то, очевидно, что при таком раскладе телега поставлена впереди лошади.

Конституция может содержать места, требующие толкования, но вряд ли позиции, противоречащие элементарной логики. Следовательно, если в ст. 112 сначала Председатель Правительства и Президент Российской Федерации рассматривают структуру, а потом ведут речи о персоналиях, то очевидно, что под структурой понимается перечень конкретных федеральных министерств и ведомств разных типов и видов. В качестве аналогии, подтверждающей точку зрения, можно привести еще один пример.

Часть 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации гласит: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Если под словом «система» следует понимать в том числе и совокупность, перечень конкретных наименований органов исполнительной власти, то тогда необходимо федеральным законом устанавливать не только общие принципы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как того требует часть 1 названной статьи, но и полный список наименований всех органов исполнительной власти во всех субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что это не так.

И еще один важный момент. Государственная Дума в качестве аргумента говорит в своем запросе, что п. «з» ст. 71, ч. 1 ст. 76 и п. «а» ч. 1 ст. 114 устанавливают, что федеральный бюджет по предложению Правительства Российской Федерации утверждается федеральным законом, а это означает, что финансирование федеральных органов исполнительной власти производится лишь в пределах ассигнований из средств федерального бюджета, ежегодно утверждаемого федеральным законом, причем, финансирование каждого федерального органа исполнительной власти должно осуществляться в отдельности, согласно Федеральному закону о бюджетной классификации в Российской Федерации, в соответствии с которым утвержден перечень получателей средств федерального бюджета. Так как финансирование федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе Федерального закона о федеральном бюджете, то регулирование системы, читай «совокупности» порядка образования деятельности федеральных органов исполнительной власти, по мнению Государственной Думы, также должно осуществляться законодательным путем.