Текст книги "Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III"

Возникнув достаточно давно, институт представительства до сих пор не получил однозначной оценки как в отечественной, так и в зарубежной литературе, так как далеко не во всех странах есть легальное определение представительства.

На наш взгляд, народное представительство можно охарактеризовать как систему общественных отношений, в силу которого одно лицо (народный представитель) в пределах предоставленных ему полномочий совершает юридически значимые действия от имени и в интересах народа (представляемого субъекта), вследствие чего у народного представителя возникают определенные права и обязанности.

Однако народные представители только содействуют осуществлению народовластия. Из этого следует, что народный представитель не только обладает правами, но и несет ответственность перед представляемыми в случае, если его деяния (действия, бездействие) противоречат интересам народа. При этом право представителей на совершение подобных действий, на наш взгляд, должно носить производный характер от прав представляемого народа и не выходить за их пределы, т. к. последствия совершаемых народными представителями деяний прежде всего возникают у представляемого. В идеале представители должны только содействовать народовластию и выражать интересы народа, а не быть самостоятельным субъектом права вследствие делегирования соответствующих полномочий народом. В этой связи логичной выглядит и идея народного представительства, основанная на признании народа источником власти, на которую указывали В. И. Фадеев и М. В. Варлен[192]192
  См.: Фадеев В.И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие. М.: Норма, 2008. С. 15.


[Закрыть]. В ином случае, как считал Л. А. Тихомиров, появляется «властвующий над страной правящий класс, прикрывающийся фикцией народной воли»[193]193
  См.: Тихомиров А. А. Монархическая государственность. М.: ГУП «Облиздат», ТОО «Алир», 1998.


[Закрыть].

Однако в настоящее время идея народного представительства сильно искажена. Так, по мнению Б. С. Крылова, буржуазные (западные – Авт.) теории конца XIX – начала XX в. как бы соединяются с нынешними теориями системой взглядов одного из крупнейших теоретиков Ганса Кельзена, который полагал, что поскольку народ не может осуществлять законодательную власть прямо и непосредственно, она осуществляется по доверенности[194]194
  См.: Kelsen H. General Theory of Law and State. Cambridge, Massachusetts, 1949. P. 289. См. по: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений, 1963. С. 51.


[Закрыть] (как и представительство в частном праве – Авт.). Не случайно западное законодательство почти не знает право отзыва. В качестве примера права отзыва сам же Кельзен приводит лишь конституции некоторых штатов США, в том числе штата Калифорния, и Веймарскую конституцию в Германии[195]195
  См.: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений, 1963. С. 51.


[Закрыть].

Как отмечал Б. С. Крылов, подобная юридическая конструкция позволяет оправдывать представительные учреждения, не считающиеся с волей избирателей, и освобождает от необходимости добиваться даже формального соответствия между актами парламента и волей, выраженной народом, т. к. по Кельзену важен только факт формального представительства парламентом народа, а не соответствие парламентского акта волеизъявлению народа[196]196
  Там же.


[Закрыть]. Отсюда – уменьшение роли представительных учреждений[197]197
  См.: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. С. 60.


[Закрыть], которое, на наш взгляд, на практике выражается в осуществлении ограниченного парламентского контроля.

Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен благодаря существующему министериальному режиму. Это значит, что правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля, т. к. у него нет для этого достаточного большинства голосов (например, для выражения недоверия правительству). В итоге на практике происходит серьезное искажение разделения властей, выражающееся в усилении исполнительной власти (по сути законодательная и исполнительная власти принадлежат одной партии). Об этом свидетельствует то, что за всю послевоенную историю западной Германии недоверие правительству было выражено лишь один раз – в 1982 году, когда Гельмут Шмидт ушел в отставку и одновременно был избран новый канцлер – Г. Колль. Произошло это потому, что младший партнер Социал-демократической партии Германии (СДПГ) по коалиции – Свободной демократической партии (СвДП) – перешла на сторону Христианско-демократического союза / Христианско-социального союза (ХДС/ХСС) во главе с Г. Коллем, лишив прежнее правительство необходимого правительственного большинства и обеспечив необходимое большинство новому правительству[198]198
  См.: Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. Основные черты политической системы. М., 1996. С. 218–219.


[Закрыть].

То же самое относится и к Великобритании, являющейся по форме правления парламентарной монархией. «<…> в Англии, – писал Б. С. Крылов, – отсутствует контроль над правительством при помощи порицания или отказа в доверии»[199]199
  Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. С. 289.


[Закрыть]. Кроме того, он отмечал: «Как ни парадоксально это может показаться, но теория парламентаризма оказалась совершенно отвергнутой английскими государствоведами<…>»[200]200
  Б. С. Крылов. Указ. соч. С. 58.


[Закрыть]. В качестве доказательства им приводится мнение видного представителя английской конституционной школы А. Дженнингса, который настаивал на том, что функцией парламента является не управление, а критика. По мнению А. Дженнингса, ярчайшее проявление парламентской демократии заключается в праве парламентариев задавать вопросы Премьер-министру[201]201
  См.: Jennings I. Parliament. Cambr., 1957. P. 131. Приводится по: Б. С. Крылов Парламент буржуазного государства. С. 60.


[Закрыть]. Более аккуратно данная позиция излагается в современном английском учебнике по Конституционному и административному праву 2009 г.: «<…> концепция (парламентского – Авт.) суверенитета послужила причиной для долго длящихся дискуссий и это концепция, допускающая разные интерпретации <…>»[202]202
  См.: BarnettH. CONSTITUTIONAL&ADMINISTRATIVELAW.SEVENTH EDITION. LONDONANDNEWYORK: Routledge-Cavendish, 2009. P. 106.


[Закрыть]. Тем не менее венгерский автор А. Шайо полагает, что вынужденность принятия совместных решений парадоксальным образом сложилась не только на основе американского разделения властей, но и в обратном плане тоже получился парадоксальный результат – британский парламентаризм и германская канцлерская демократия обеспечили бóльший централизм, на бумаге же сделав исполнительную власть зависимой от парламента[203]203
  См.: А. Шайо. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 2001. С. 84.


[Закрыть]. Причем это относится не только к ФРГ и Великобритании, но и к парламентарной Италии. В этой стране начиная с 1947 г. недоверие Совету министров Парламентом выражалось только 3 раза, причиной остальных правительственных кризисов являлись конфликты между участниками коалиционных правительств, в результате которых из нее выходили какие-либо партии-участницы и правительства уходили в отставку. После этого поссорившиеся партии находили компромисс и формировали новое правительство, по партийному составу мало чем отличающееся от старого. Это происходило чуть ли не ежегодно[204]204
  См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Б. А. Страшун. 2-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2006. С. 573–574.


[Закрыть]. П. Оллам приводит данные, свидетельствующие о том, что министры в Италии менялись не намного чаще, чем в Великобритании[205]205
  См.: Allurn P. A. Italy: Republic without Government. New York, 1973. P. 120. Приводится по: Формирование и отставка правительств в зарубежных странах: влияние политических партий / Информационно-аналитические материалы Государственной Думы. М., 2004.


[Закрыть].

В этих условиях в странах с парламентарной формой правления (как республиках, так и монархиях) прежде всего наиболее распространены так называемые информационные формы парламентского контроля, например вопросы правительству (для того, чтобы задать вопрос не требуется наличие абсолютного или квалифицированного большинства), которые не имеют большого значения по сравнению с иными формами (парламентскими расследованиями, выражением недоверия правительству и др.). Последние практически не задействованы, хотя и предусмотрены законодательством. Таким образом, хотя из теории разделения властей и предполагается, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, тем не менее практика показывает обратное. Основоположники названной теории (Дж. Локк, Ш. Монтескье и др.) не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, т. к. на практике происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями, о необходимости которого так много говорится в западной доктрине.

О роли партий в современном западном обществе говорил и В. И. Фадеев, отмечая то, что они существенно изменили и сам характер выборов, и организацию работы народного представительства, и содержание самой идеи народного представительства, подменяя зачастую общенародные интересы партийными интересами, превращая народное представительство в фикцию. В теории избиратель является главным участником избирательного процесса, однако его роль во многом иллюзорна. Это объясняется применением различных избирательных технологий и приемов воздействия на избирателя в ходе проведения выборов, обладанием партиями мощной финансовой или административной поддержкой, зачастую скрытых от избирателей[206]206
  См.: Фадеев В.И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С. 22.


[Закрыть].

Кроме того, в последнее время в отечественном конституционном праве дискуссионным является и определение перечня субъектов народного представительства.

Например, иногда в народное представительство включаются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей, но и должностные лица, избранные народом (например, избираемый президент)[207]207
  См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации Под ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 5; Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2006. С. 11.


[Закрыть].

Как отмечал В. И. Фадеев, подобный взгляд на главу республиканского государства зародился в США и Франции еще в конце XVIII в. путем своеобразного сочетания теории народного суверенитета и теории разделения властей. Причем, по мнению Георга Еллинека, данный американо-французский подход был воспринят всеми республиканскими конституциями и под влиянием Франции проник в конституции некоторых монархий, соответствующим образом определяющих положение монарха[208]208
  См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. С. 383. См. по: Фадеев В.И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С. 26.


[Закрыть].

В настоящее время в некоторых странах, в частности, в США, ряд авторов также рассматривают Президента, наряду с парламентом, в качестве представителя народа[209]209
  См.: Robert K. Carr, Marver H. Bernstein, Donald H. Morrison, Richard C. Snyder, Joseph E. McLean. American Democracy in Theory and Practice. National, State, and Local Government. Revised Edition. New York: Rinehart & Company, Inc., 1956. P. 561.


[Закрыть], тем самым ставя под сомнение то, что избранный народом парламент реально гарантирует признание и одобрение государственной власти народом. В связи с этим В. И. Фадеев справедливо замечает, что тем самым пытаются обосновать, основываясь на принципе разделения властей, что парламент лишь одни из каналов реализации народного суверенитета, осуществления народом своей власти, выражения им своей воли. Однако при этом не учитывается тот факт, что во всей системе органов государственной власти только парламент вправе издавать акты высшей юридической силы – законы, которые вместе с конституцией составляют основу организации и деятельности всех других государственных органов, что именно парламент призван играть ключевую роль в осуществлении народного суверенитета, в выражении воли народа, его интересов[210]210
  См.: Фадеев В.И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С. 28–29.


[Закрыть].

По мнению Н. А. Богдановой, совокупными существенными признаками органов народного представительства являются: избрание народом на периодических выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан[211]211
  См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 13.


[Закрыть]. Той же точки зрения придерживается и А. Ш. Арутюнян: «Природа представительной власти обусловлена не только тем, что она избрана соответствующим электоратом, но и тем, что в ней проявляются все политические линии, поддерживаемые различными слоями общества. И в этом смысле единственной высшей представительной властью любого государства может рассматриваться только парламент, а не президент[212]212
  См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. С. 13.


[Закрыть].

Г. Д. Садовникова также полагает, что необходимо провести грань между собственно органами народного представительства и единоличными органами (должностными лицами), наделяемыми полномочиями путем выборов[213]213
  См.: Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2011. С. 37.


[Закрыть].

Б. А. Страшун в отношении возможности всенародно избранного прямым голосованием избирателей президента являться представительным органом также высказывается отрицательно, аргументируя это тем, что полномочия главы государства носят исключительно или преимущественно исполнительный характер и решения парламента для него обязательны. Кроме того, и полномочия судей Верховного суда Японии продлеваются голосованием избирателей, тем не менее, по его мнению, это не означает, что они являются народными представителями[214]214
  См.: Страшун Б. А. Социализм и демократия (Социалистическое народное представительство). М.: Изд-во Международные отношения, 1976. С. 33–34.


[Закрыть].

На наш взгляд, это вполне обоснованно, так как в ином случае противоречит функциональному разграничению полномочий высших органов власти, а именно – специализации управления. Так, если предположить, что представительными органами являются все избираемые народом органы, включая президента, то отсюда следует, что президент может осуществлять функции парламента как представительный орган, в частности единолично заключать международные договоры и принимать решения о расходовании бюджетных средств.

Например, в США, несмотря на провозглашенный принцип сдержек и противовесов, главенствующая роль все же принадлежит Президенту, а не Конгрессу. По мнению В. И. Лафитского, его положение, как главы государства и исполнительной власти, предопределяет доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики[215]215
  См.: Лафитский В. И. Контрольные полномочия Конгресса США // Журнал российского права. М., 2000. № 12. С. 117.


[Закрыть] (не случайно в американской литературе Президент США рассматривается в качестве народного представителя – Авт.). Лишь в XX в. было признано, что степень ответственности главы государства в США превышает масштабы власти, которой он реально располагает. Подобная ситуация получила название имперского президентства[216]216
  См.: Иванян Э. А. Президенты и власть / США на рубеже веков. М.: Наука, 2000. С. 140.


[Закрыть]. Кроме того, отсутствие детальной регламентации власти главы государства в Конституции позволило президентам США присваивать полномочия других ветвей власти.

Такая практика является искажением идеи народного представительства, которая, как справедливо замечал В. И. Фадеев, определяет формирование и развитие всей системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающихся на признании народа источником власти[217]217
  См.: Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С. 15.


[Закрыть].

Отсюда следует, что признание президента органом народного представительства в конечном счете может повлечь упразднение законодательного органа в связи с дублированием перечисленных функций парламента президентом и возрастанием полномочий последнего вплоть до полномочий абсолютного монарха. Об опасности данной тенденции пишет и О. Н. Булаков, который отмечает, что если считать, что парламент – это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство – представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени народа, что подорвало бы парламентаризм как таковой[218]218
  См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред. докт. юрид наук Булакова О. Н. М.: Эксмо, 2005. С. 31.


[Закрыть]. Эту же точку зрения разделял и В. И. Фадеев: «<…> уменьшение и принижение роли парламента в системе государственной власти неизбежно влечет за собой усиление авторитарных тенденций в государстве, ведет к нарушению демократических основ осуществления власти народа»[219]219
  Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С. 29.


[Закрыть]. Кроме того, по его мнению не является случайным то, что в теоретических воззрениях на природу народного представительства, несмотря на определенные их различия, как правило, идея народного представительства с наибольшей полнотой воплощается в общенациональном представительном органе – парламенте, который призван выражать волю народа, облекая ее в правовые акты высшей юридической силы – законы[220]220
  См.: Фадеев В. И., Варлен М. В. Указ. соч. С. 16.


[Закрыть]. Кроме того, как подчеркивал В. И. Фадеев, то, что только законодательный орган власти это – орган народного представительства, является распространенной точкой зрения в современной отечественной литературе[221]221
  См.: Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2013. С. 393.


[Закрыть].

Причем это отражено и в конституционном законодательстве большинства зарубежных стран. Действительно, если проанализировать произвольно взятые 19 действующих зарубежных конституций, то практически во всех них в качестве единственного представительного органа назван либо общенациональный парламент (Грузия, Куба, Македония, Турция, Хорватия), либо местный законодательный орган (Чехия). Кроме того, однопалатные парламенты или нижние палаты парламентов зачастую прямо называются представительными органами – палатами (собраниями) представителей (Австралия, Босния и Герцеговина, Китайская Народная Республика, США, Республика Кипр, Кыргызская Республика, Новая Зеландия, Республика Хорватия).

В конституциях Белоруссии, Ирана, Латвии, Сирии, Франции, ФРГ парламенты в качестве представительных органов не названы, однако депутаты упоминаются как представители нации (народа).

Своеобразная концепция представительства содержится в Конституции Княжества Андорры 1993 г. Хотя Андорра и провозглашается в качестве независимого государства, суверенитет которого коренится в андоррском народе (ст. 1), однако в соответствии со ст. 43 главой государства, как совместно, так и раздельно, являются соправители (Епископ Урхельский и Президент Французской Республики), которые воплощают собой верховное представительство. В свою очередь каждый соправитель назначает своего личного представителя (ст. 48). В то же время согласно ст. 50 представительство андоррского народа осуществляет Генеральный Совет (высший законодательный орган страны). Таким образом, законодательство Княжества Андорры различает собственно народное представительство (осуществляется парламентом), верховное представительство (воплощается так называемыми соправителями – Епископом Урхельским и Президентом Французской Республики) и личное представительство (эти лица назначаются соправителями). Благодаря последнему обстоятельству данное государство весьма сложно назвать суверенным в полном смысле этого слова. Такая система, по сути, является вассальной, т. к. предполагает личную зависимость одних лиц от других (в средние века вассалов от сеньоров, т. е. иерархические отношения между феодалами).

На наш взгляд, исходя из изложенного, органами народного представительства могут быть только органы, прямо указанные в настоящее время в качестве таковых в конституциях, тем самым исключая возможность наделения несвойственными полномочиями главу государства и исполнительную власть (прежде всего речь идет о принятии бюджета, а также ратификации и денонсации международных договоров), что является наиболее важным в современных условиях.

Как отмечал В. И. Фадеев, роль парламента неизмеримо возрастает в эпоху перемен и реформ, когда наступает кризис политической системы и необходимы радикальные изменения в обществе и государстве[222]222
  См.: Фадеев В.И., Варлен М. В. Указ. соч. С. 10.


[Закрыть]. В этом случае именно народное представительство обеспечивает устойчивость демократии, оберегая ее от опасностей тоталитарного и авторитарного уклонов, коренящихся в природе демократического правления. По его мнению, это особенно важно в условиях утраты людьми духовного измерения жизни и неопределенности нравственных законов человеческого бытия[223]223
  См.: Там же. С. 11–12.


[Закрыть].

Центральным элементом структурирования президентской власти является гл. 4 Конституции РФ. Однако в условиях либеральной демократии формой юридической легитимации президентской власти являются не только четкое определение конституционных полномочий главы государства, но и структура его Администрации, статус полномочных представителей, система консультативно-совещательных органов, открытость, коммуникационно-информационные связи с институтами гражданского общества, морально-этический авторитет власти.

Реализация президентских полномочий немыслима без четко налаженной работы Администрации Президента РФ, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде РФ, федеральных округах, без консультативно-совещательных органов.

Структура и функции Администрации Президента РФ определяются Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 (с изм.)[225]225
  СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395; № 24. Ст. 2392; 2005. № 32. Ст. 3272; 2007. № 13. Ст. 1530; 2008. № 43. Ст. 4919; 2010. № 3. Ст. 274. 2011. № 4. Ст. 572.


[Закрыть].

В состав Администрации Президента РФ входят ее руководитель, заместители, помощники, начальники управлений, референты, советники, пресс-секретарь, руководитель Управления протокола, полномочные представители Президента РФ в палатах парламента Совете Федерации и Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, федеральных округах, секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам ребенка в РФ. Самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ являются Управления Президента РФ:

– государственно-правовое;

– контрольное;

– по внешней политике;

– по вопросам государственной службы и кадрам;

– по обеспечению конституционных прав граждан;

– по научно-образовательной политике;

– информационного и документационного обеспечения;

– по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами;

– по работе с обращениями граждан и организаций;

– по общественным связям и коммуникациям;

– по социально-экономическому сотрудничеству с государствами-участниками СНГ, Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия;

– по технологиям и развитию электронной демократии;

– пресс-службы и информации;

– протокола;

– экспертное;

– Главное управление специальных программ Президента РФ.

Администрация Президента РФ выполняет функции аппарата главы государства. Она отвечает за организационное и материально-техническое обеспечение сотрудников аппарата Президента РФ, связь со всеми федеральными и региональными органами государственной власти, главами иностранных государств. Администрация содействует Президенту РФ в реализации полномочий главы государства, контролирует исполнение президентских указов, готовит предложения о мерах по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности России; обеспечивает разработку и проведение основных направлений внешней и внутренней политики государства, общенациональных проектов развития. С помощью Администрации Президента РФ обеспечивается согласованное функционирование и взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти.

В содержательном наполнении института президентской власти значительную роль выполняют представители Президента РФ.

Институт индивидуального представительства Президента РФ является одной из форм координационной деятельности главы государства. Представители Президента РФ имеются в палатах Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде, федеральных округах.

Полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания России обеспечивают представительство интересов Президента РФ в палатах парламента. Вместе с помощниками Президента РФ его полномочные представители в верхней и нижней палатах парламента контактируют с подразделениями Администрации Президента РФ, участвуют в заседаниях палат, работе согласительных комиссий при рассмотрении отклоненных Президентом законов. Функции полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания определены Положением о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания России, утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. (с изм.)[226]226
  См.: утвержденные Указами Президента РФПоложение о полномочных представителях Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 22 июня 2004 г. № 792 (с изм.) // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2651; 2008. № 43. Ст. 4919 и Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе от 13 апреля 1996 г. № 549 (с изм.) // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 1997. № 20. Ст. 2238; № 41. Ст. 4680; № 52. Ст. 5912; 1998. № 10. Ст. 1161; 2005. № 46. Ст. 4654; 2005. № 46. Ст. 4654; 2008. Ст. 3474; 2011. № 1. Ст. 1.


[Закрыть].

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве; разрабатывает проекты обращений, предполагаемых к внесению в Конституционный Суд РФ, участвует в заседаниях Конституционного Суда РФ[227]227
  См.: Положение о Полномочном представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 31 декабря 1996 г. № 1791 (с изм.) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 118; 1998. № 7. Ст. 827; № 32. Ст. 3843; 1999. № 5. Ст. 652; 2000. № 36. Ст. 3636; 2005. № 28. Ст. 2865; 2008. № 43. Ст. 4919.


[Закрыть].

Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах определяется Указом Президента РФ «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 (с изм.)[228]228
  СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551; 2004. № 15. Ст.1395; № 41. Ст. 4021; 2005. № 13. Ст. 1135; 2008. № 16. Ст. 1673; 2009. № 18 (ч. 2). Ст. 2222; 2010. № 3. Ст. 274; № 4. Ст. 369; № 37. Ст. 4643.


[Закрыть].

При полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах создаются консультативно-совещательные органы[229]229
  Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. О советах при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах» // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1139.


[Закрыть].

Президент РФ назначает специальных представителей по вопросам развития отношений с Европейским Союзом[230]230
  СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2340.


[Закрыть]; взаимодействию с Евросоюзом в области свободы, безопасности и правосудия[231]231
  СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3254.


[Закрыть]; организациями соотечественников за рубежом; международному культурному сотрудничеству[232]232
  СЗ РФ. 2008. № 31. Ст. 3726.


[Закрыть]; связям с государствами – участниками СНГ[233]233
  СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5463.


[Закрыть].

Полномочные представители Президента РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению его Администрации. Они непосредственно подчиняются Президенту РФ и входят в состав его Администрации; имеют право пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и других федеральных органов государственной власти, правительственной связью; беспрепятственного доступа в любые организации, учреждения и предприятия. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ осуществляется соответствующими подразделениями Администрации Президента РФ.

Консультативно-совещательные органы при Президенте РФ – Советы и Комиссии – создаются в целях содействия реализации полномочий Президента РФ в сфере обеспечения национальной безопасности; взаимодействия с субъектами Российской Федерации, институтами гражданского общества; охраны правопорядка; защиты прав и свобод личности; совершенствования государственного управления; по проблемам экономического и социально-культурного строительства, физкультуры и спорта. Они осуществляют предварительное рассмотрение вопросов особой государственной важности; проводят экспертизу федеральных законов и актов Президента РФ; вырабатывают рекомендации, на основе которых Президент принимает решения. Правовой статус этих органов определяется положениями, утвержденными Указами Президента РФ. Всего создано 14 комиссий и 21 совет.

Консультативно-совещательными органами в сфере обеспечения национальной безопасности являются:

– Совет Безопасности Российской Федерации[234]234
  Положение о Совете Безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.


[Закрыть];

– Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами[235]235
  Положение о Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, утвержденное Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. № 1062 // СЗ РФ. 2005. № 38. Ст. 3800.


[Закрыть];

– Геральдический совет[236]236
  Положение о Геральдическом совете, утвержденное Указом Президента РФ от 29 июня 1999 г. № 856 (с изм.) // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3309; 2004. № 26. Ст. 2652; № 35. Ст. 3616; 2010. № 3. Ст. 274.


[Закрыть];

– Комиссия при Президенте Российской Федерации по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России[237]237
  Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России, утвержденное Указом Президента РФ от 15 мая 2009 г. № 549 (с изм.) // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2541; 2010. № 37. Ст. 4644.


[Закрыть].

Контрольно-вспомогательным органом при Президенте РФ по взаимодействию с субъектами Федерации является Государственный Совет Российской Федерации[238]238
  Положение о Государственном Совете РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1603 (с изм.) // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633; 2005. № 28. Ст. 2865; 2010. № 11. Ст. 1195.


[Закрыть].

Вопросы взаимодействия с институтами гражданского общества в компетенции Советов при Президенте Российской Федерации:

– по развитию информационного общества в РФ[239]239
  Положение о Совете при Президенте РФ по развитию информационного общества в РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 ноября 2008 г. № 1576 // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5049.


[Закрыть];

– по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека[240]240
  Положение о Совете при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. // СЗ РФ. 2011. № 6. Ст. 852.


[Закрыть];

– по межнациональным отношениям[241]241
  Положение о Совете при Президенте РФ по межнациональным отношениям, утвержденное Указом Президента РФ от 5 июня 2012 г. № 776.


[Закрыть];

– по взаимодействию с религиозными объединениями[242]242
  Положение о Совете при Президенте РФ по взаимодействию с религиозными объединениями, утвержденное Президентом РФ от 12 августа 1995 г. № 357-рп (с изм.) // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3294; 2001. № 13. Ст. 1234; 2005. № 28. Ст. 2865; 2010. № 27. Ст. 348.


[Закрыть];

– по развитию местного самоуправления[243]243
  Положение о Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, утвержденное Президентом РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 // СЗ РФ. 2007. № 45. ст. 5462.


[Закрыть].

Консультативно-совещательными органами при Президенте Российской Федерации в сфере охраны правопорядка являются Советы:

– по вопросам совершенствования правосудия[244]244
  Положение о Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 961 (с изм.) // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3255; 2004. № 44. Ст. 4325; 2007. № 17. Ст. 1099.


[Закрыть];

– по противодействию коррупции[245]245
  Положение о Совете при Президенте РФ по противодействию коррупции, утвержденное Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. (с изм.) // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429; 2010. № 14. Ст. 1635; № 27. Ст. 3346; № 45. Ст. 5772; 2011. № 38. Ст. 5368.


[Закрыть];

– по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства[246]246
  Положение о Совете при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, утвержденное Указом Президента РФ от 5 октября 1999 г. № 1338 (с изм.) // СЗ РФ. 1999. № 41. Ст. 4904; 2003. № 44. Ст. 4294; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.


[Закрыть];

– по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах[247]247
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по вопросам кадровой политики в правоохранительной органах, утвержденное Указом Президента РФ от 29 июня 2011. № 1038 // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4713.


[Закрыть];

Комиссии:

– по предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов[248]248
  Положение о Комиссии при Президенте по предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов, утвержденное Указом Президента РФ от 4 октября 2001 г. № 1185 (с изм.) // СЗ РФ. 2001. № 41. Ст. 3938; 2004. № 31. Ст 3236; 2005. № 28. Ст. 2865; 2007. № 8 Ст. 975; 2010. № 3. Ст. 274; № 6. Ст. 627.


[Закрыть].

– по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах[249]249
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, утвержденное Указом Президента РФ от 29 июня 2011 г. № 1038 // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4713.


[Закрыть].

В сфере защиты прав и свобод личности консультативно-совещательными органами при Президенте Российской Федерации являются:

Советы:

– по делам инвалидов[250]250
  Положение о Совете при Президенте РФ по делам инвалидов, утвержденное Указом Президента РФ от 17 декабря 2008 г. № 1792 // СЗ РФ. 2008. № 51. Ст. 6138.


[Закрыть];

– по делам казачества[251]251
  Положение о Совете при Президенте РФ по делам казачества, утвержденное Указом Президента РФ от 12 января 2009 г. № 15-рп // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 195.


[Закрыть];

Комиссии:

– по вопросам гражданства[252]252
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по вопросам гражданства, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 (с изм.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570; 2003. № 48. Ст. 4659; 2006. № 15. Ст. 1584.


[Закрыть];

– по реабилитации жертв политических репрессий[253]253
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий, утвержденное Указом Президента РФ от 25 августа 2004 г. № 1113 // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3613.


[Закрыть];

– межведомственная комиссия по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести[254]254
  Положение о Межведомственной комиссии при Президенте по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести, утвержденное Указом Президента РФ от 11 сентября 2007 г. № 1164 // СЗ РФ. 2007. № 38. Ст. 4512.


[Закрыть];

По проблемам совершенствования государственного управления функции консультативно-совещательных органов при Президенте РФ выполняют комиссии:

– по вопросам реформирования и развития государственной службы[255]255
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 15 декабря 2008 г. № 1775 (с изм.) // СЗ РФ. 2008. № 51. Ст. 6136; 2009. № 34. Ст. 4169; № 51. Ст. 6286; 2010. № 22. Ст. 2745; № 44. Ст. 5662.


[Закрыть];

– по формированию и подготовке резерва управленческих кадров[256]256
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержденное Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 (с изм.) // СЗ РФ. 2008. № 35. Ст. 4010; 2010. № 14. Ст. 1634; № 45. Ст. 5771.


[Закрыть];

– по государственным наградам[257]257
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам, утвержденное Указом Президента РФ от 2 декабря 2008 г. № 1712 (с изм.) // СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5767; 2009. № 49. Ст. 5922; 2010. № 37. Ст. 4643; № 40. Ст. 5042.


[Закрыть];

– Межведомственная комиссия по защите государственной тайны[258]258
  Положение о Межведомственной комиссии при Президенте РФ по защите государственной тайны, утвержденное Указом Президента РФ от 16 октября 2004 г. № 1286 // СЗ РФ. 2004. № 41. Ст. 4024; 2009. № 9. Ст. 1087; 2010. № 12. Ст. 1310.


[Закрыть].

В сфере социально-экономического развития консультативно-совещательные функции при Президенте Российской Федерации осуществляют:

– Экономический совет при Президенте РФ[259]259
  Положение об Экономическом совете при Президенте РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 16 июля 2012 г. № 1001 (с изм.) // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4254; № 50. Ст. 7018.


[Закрыть];

– Совет по развитию финансового рынка Российской Федерации[260]260
  Положение о Совете при Президенте РФ по развитию финансового рынка РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 148 (с изм.) // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 4789; № 49. Ст. 5769; 2009.


[Закрыть];

– Совет по модернизации экономики и инновационному развитию[261]261
  Положение о Совете при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июня 2012 г. № 878 // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3499. № 48. Ст. 6658.


[Закрыть].

Комиссии:

– по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике[262]262
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, утвержденное Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. № 1142 // СЗ РФ. 2010. № 39. Ст. 4927.


[Закрыть];

– по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации[263]263
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945.


[Закрыть].

В сфере социально-культурного строительства, физкультуры и спорта консультативно-совещательными органами при Президенте РФ выступают Советы:

– по культуре и искусству[264]264
  Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству, утвержденное Указом Президента РФ от 30 августа 2004 г. № 1132 (с изм.) // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3656; № 49. Ст. 4886; 2006. № 8. Ст. 898; № 13. Ст. 1361; № 47. Ст. 4867; 2008. № 32. Ст. 3767; 2010. 3 30. Ст. 4069; 2011. № 6. Ст. 855.


[Закрыть];

– по науке, технологиям и образованию[265]265
  Положение о Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, утвержденное Указом Президента РФ от 30 августа 2004 г. № 1131 (с изм.) // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3655; 2005. № 43. Ст. 4373; 2006. № 47. ст. 4867; 2008. № 31. Ст. 3707; № 32. Ст. 3767; 2010. № 30. Ст. 4069.


[Закрыть];

– по общественному телевидению[266]266
  Об общественном телевидении, утвержденная Указом Президента РФ от 17 апреля 2012 г. № 455 // СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1917.


[Закрыть];

– по развитию физической культуры и спорта[267]267
  Положение о Совете при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта, утвержденное Указом Президента РФ от 5 сентября 2008 г. № 1311 // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6361; 2012. № 32. Ст. 4779; № 50. Ст. 7015.


[Закрыть];

– Комиссия по совершенствованию проведения единого государственного экзамена[268]268
  Положение о Комиссии при Президенте РФ по совершенствованию единого государственного экзамена, утвержденное распоряжением Президента РФ от 14 октября 2009 г. // СЗ РФ. 2009. № 42. Ст. 4948.


[Закрыть].

Деятельность консультативно-совещательных органов при Президенте РФ весьма продуктивна.

Включение в состав консультативно-совещательных органов при Президенте РФ представителей общественности расширяет формы и способы взаимодействия первого лица государства с институтами гражданского общества, содействует принятию им научно обоснованных решений.

Комиссии и Советы при Президенте РФ вправе запрашивать у органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений, организаций и должностных лиц информацию по вопросам их деятельности, приглашать представителей этих организаций на свои заседания, пользоваться банками данных президентской Администрации.

Комплекс ограничительных требований к кандидату на должность Президента РФ, императивно установленный объем и срок полномочий, возможность импичмента обеспечивают сменяемость власти и необходимый контроль за ее качеством.

Однако в условиях формирования активного и ответственного гражданского общества как никогда ранее становится значительным восприятие политики и практики действующей власти населением.

Для демократизации политических процессов формирования представительных органов публичной власти большое значение имеет повышение уровня образованности и правосознания народа; межнациональное и межконфессиональное согласие; ясные перспективы государственной стратегии; преодоление колоссального разрыва в уровне материального обеспечения граждан; искоренение коррупции и бюрократизма.