Читать книгу "Статус и полномочия прокуратур в России и за рубежом"

Глава 2. Правовое регулирование и статус органов прокуратуры

2.1. Конституционные основы институтов прокуратуры и их аналогов

Как показывает сравнительный анализ, фундаментальное различие в статусе прокуратур и аналогичных им органов в современных странах заключается в наличии или отсутствии у них конституционного статуса (то есть посвященных им норм в конституциях).

К первой группе стран, где прокуратура является конституционным органом, относятся все страны бывшего СССР (кроме Латвии и Эстонии), бывшие республики Югославии, государства Латинской Америки, а также Албания, Андорра, Бельгия, Болгария, Венгрия, Египет, Испания, Мозамбик, Португалия, Руанда, Румыния, Словакия, Чехия.

Напротив, никак не регулируются статус и полномочия прокуратуры (или ее аналогов) в конституциях Австралии, Германии, Дании, Индонезии, Исландии, Коста-Рики, Латвии, Ливана, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Польши, Республики Корея, США, Филиппин, Франции, Швейцарии, Швеции, Эстонии, Эфиопии, Японии.

При этом в конституциях некоторых из этих государств встречается косвенное упоминание о прокурорах в том или ином контексте (Нидерланды, Польша, Республика Корея, Франция, Япония). Так, в конституциях Нидерландов (в ст. 117) и Республики Корея (в ст. 89) упоминается лишь о порядке назначения Генерального прокурора.

Там, где основы статуса прокуратур закреплены конституционно, соответствующие нормы чрезвычайно сильно различаются по объему и содержанию, от предельно кратких и общих, до весьма обширных и детальных.

В некоторых конституциях статус прокуратур (прокуроров) закреплен в узком смысле, без указания их полномочий (Абхазия, Аргентина, Грузия, Камбоджа, Северная Македония, Сирия, Турция, Финляндия). В конституциях Таджикистана и Узбекистана из многочисленных полномочий прокуратур упомянуто лишь одно (общий надзор).

Иногда вместо полномочий указывается только задача прокуратуры: «содействие осуществлению правосудия по защите законности общих интересов общества в координации с другими органами власти Республики» (ст. 120 Конституции Аргентины)[8]8
  Конституция Аргентины от 1 мая 1853 г. Текст в редакции от 14 декабря 1994 г. URL: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-24430–804/texto (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Свою специфику конституционное регулирование имеет в тех странах, где прокуратура представлена двумя и более самостоятельными ведомствами, т. е. разделена на «уголовную» и «неуголовную».

В этом случае конституции могут содержать положения о каждом из таких органов либо только об одном из них.

Так, в Колумбии по Конституции 1991 г. прокуратура разделена на две самостоятельные части. Одна из них (именуется “Fiscalia General”) входит в судебную власть и осуществляет уголовное преследование, другая (именуется “Ministerio Público”) относится к контрольной власти и осуществляет общий надзор за законностью, контролирует деятельность государственных органов в интересах общества и граждан[9]9
  Конституция Колумбии от 4 июля 1991 г. Текст в редакции 18 августа 2023 г. URL: http://www.secretariasenado.gov.co/constitucion-politica (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В Конституции Венесуэлы наряду с прокуратурой как «обвинительным» органом (Ministerio Publico), фигурирующем в главе IV «Гражданская власть», в главе об исполнительной власти предусмотрено второе прокурорское ведомство (Procuraduria General de la Republica). Этот орган представляет и защищает в судебном и несудебном порядке имущественные интересы Республики; излагает свое мнение в случаях и в целях, указанных законом; оказывает юридическую помощь национальной государственной администрации (ст. 247–250)[10]10
  Конституция Венесуэлы от 15 декабря 1999 г. Текст в редакции от 15 февраля 2009 г. URL: https://venezuela.justia.com/federales/constitucion-de-la-republica-bolivariana-de-venezuela/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Интересно отметить, что в Конституции Боливии «уголовная» прокуратура (Ministerio Público) прописана в главе «Функция защиты общества», тогда как «неуголовная» прокуратура (Procuraduría General del Estado) – в главе «Функция защиты государства»[11]11
  Конституция Боливии от 25 января 2009 г. URL: https://web.senado.gob.bo/sites/default/files/marconormativo/Constitucion Politica (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

За пределами Латинской Америки в странах романо-германской системы конституционный институт «неуголовной» прокуратуры встречается довольно редко. Так, Конституция Египта в разделе «Судебные органы» содержит ст. 196, согласно которой Ведомство государственных тяжб (англ. “State Cases Authority” или “State Litigation Authority”) является независимым судебным органом. Оно осуществляет юридическое представительство государства в судебных процессах и спорах, стороной которых является государство. Очевидно, это элемент английского правового наследия, оставшегося в стране со времен британского владычества.

В странах английской системы права в конституциях предусмотрен институт Генерального атторнея (General attorney), который обладает рядом прокурорских полномочий. Как правило, он осуществляет непосредственное или общее руководство службой уголовного преследования. Например, согласно Конституции Мальты (ст. 91) ответственность за осуществление уголовного преследования несет Генеральный атторней, который назначается на должность Президентом по совету Премьер-министра[12]12
  Конституция Мальты от 21 сентября 1964 г. Текст в редакции от 4 ноября 2022 г. URL: https://legislation.mt/eli/const/eng (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Только институт генерального атторнея закреплен в конституциях Индии, Ирландии, Кипра, Мьянмы, Нигерии, Пакистана, Самоа, Шри-Ланки (что не исключает наличия в некоторых из этих стран специальных органов уголовного преследования, созданных законом, например, в Индии, Ирландии, Пакистане).

В других странах английского права в конституциях отражены институты как ведомства Генерального атторнея, так и самостоятельной службы уголовного преследования («уголовной прокуратуры»): Зимбабве, Кении, Маврикия, Малави, Намибии, Папуа – Новой Гвинее, Тринидаде и Тобаго.

Например, в Кении это Директор публичных преследований (Director of Public Prosecutions), назначаемый на должность главой государства с согласия Национальной Ассамблеи (ст. 157 Конституции)[13]13
  URL: http://kenyalaw.org/kl/index.php?id=398/.


[Закрыть].

В Папуа – Новой Гвинее Конституцией (ст. 176) предусмотрен Офис Прокурора (Office of the Public Prosecutor), который действует в рамках Департамента юстиции правительства и имеет свои отделения в регионах и провинциях страны[14]14
  Конституция Папуа – Новой Гвинеи от 15 августа 1975 г. URL: https://www.parliament.gov.pg/constitution-of-the-independent-state-of-papua-new-guinea (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В соответствии с Конституцией ЮАР (ст. 179) соответствующий орган именуется Национальной службой уголовного преследования (National Prosecuting Authority) и возглавляется Национальным директором публичных преследований, назначаемым президентом страны[15]15
  Конституция Южно-Африканской Республики от 4 декабря 1996 г. Текст в редакции от 27 июля 2023 г. URL: https://www.gov.za/documents/constitution/constitution-republic-south-africa-1996–1 (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]. При этом роль Генерального атторнея в ЮАР играет Генеральный солиситор.

В ряде стран «скандинавской модели» роль «неуголовной» (а отчасти и «уголовной») прокуратуры играет ведомство канцлера юстиции, который имеет конституционный статус в Финляндии, Швеции и Эстонии.

Так, согласно Конституции Эстонии канцлер юстиции, которому посвящена самостоятельная глава XII, в своей деятельности является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием Конституции и законам правообразующих актов законодательной и исполнительной государственной власти и местных самоуправлений. Он осуществляет анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, принятия новых законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений. В предусмотренных Конституцией случаях канцлер юстиции вносит в парламент предложение о привлечении к уголовной ответственности члена парламента, Президента Республики, члена Правительства Республики, государственного контролера, председателя или члена Государственного суда (ст. 139)[16]16
  Конституция Эстонии от 28 июня 1992 г. Текст в редакции от 15 мая 2015 г. URL: https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015002 (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Фактически этому органу переданы общенадзорные полномочия прокуратуры (которая в Эстонии больше не имеет конституционного статуса): «Если канцлер юстиции приходит к выводу, что правообразующий акт законодательной или исполнительной государственной власти либо местного самоуправления противоречит Конституции или закону, он предлагает органу, принявшему этот акт, в двадцатидневный срок привести его в соответствие с Конституцией или законом.

Если в течение двадцати дней акт не будет приведен в соответствие с Конституцией или законом, канцлер юстиции вносит в Государственный суд предложение признать этот акт недействительным» (ст. 142 Конституции Эстонии).

Аналогичный институт действует в соседней Финляндии. Конституционные нормы о нем содержит глава 10 «Надзор за законностью». Согласно § 108, задачей Канцлера юстиции является «осуществление надзора за законностью в деятельности Государственного Совета и Президента Республики. Канцлер юстиции осуществляет также надзор за тем, чтобы суды и иные органы власти, а также должностные лица, служащие публичных органов и другие лица, выполняющие публичные функции, соблюдали законы и исполняли свои обязанности. При исполнении своих должностных обязанностей Канцлер юстиции осуществляет надзор за реализацией основных прав и прав человека»[17]17
  Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. Текст в редакции от 5 октября 2018 г. URL: https://oikeusministerio.fi/en/constitution-of-finland (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]. Помимо этого, канцлер юстиции наделен правом решать вопрос о привлечении судьи к уголовной ответственности за незаконные действия при исполнении должностных обязанностей (§ 110 Конституции).

Чрезвычайно важным и показательным является место, которое отводится положениям о прокуратуре в структуре конституций, поскольку оно определяет место этих органов в системе государственной власти.

В первой группе стран им посвящены самостоятельная глава или раздел: Албания, Аргентина, Гватемала, Куба, Мозамбик, Перу, Руанда, Сальвадор, Северная Македония, Сербия, Словения, Таджикистан, Таиланд, Туркменистан, Узбекистан, Хорватия, Черногория, Чили.

Самостоятельное место нормы о прокуратуре занимают также в Конституции Венгрии, которая не делится на главы.

Такое положение в структуре конституций подчеркивает особый статус органов прокуратуры, отделенный от трех основных ветвей власти (хотя на практике это не всегда так: например, в Словении Конституционный суд посчитал прокуратуру частью исполнительной власти, независимость которой имеет функциональный характер[18]18
  URL: https://www.dt-rs.si/about-the-office-3 (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]).

Близким по смыслу является размещение норм о прокуратуре в одной главе с иными независимыми органами (кроме суда): Армения, Беларусь, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Киргизия, Словакия.

Так, в Конституции Армении нормы о прокуратуре включили в одну главу с нормами о следственных органах, Белоруссии – о Комитете государственного контроля, Бразилии – об адвокатуре, в Словакии – о публичном защитнике прав (омбудсмене).

В Киргизии конституционный законодатель решил поместить нормы о прокуратуре в главу V «Органы государственной власти Кыргызской Республики со специальным статусом» (к таковым отнесены также Нацбанк, ЦИК, Счетная палата, Омбудсмен)[19]19
  Конституция Кыргызской Республики от 11 апреля 2021 г. Текст в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В Венесуэле основы правового статуса «уголовной» прокуратуры (Ministerio Público) закреплены в Конституции в главе IV «О гражданской власти», в которую также вошли нормы о Службе Защитника Народа (омбудсмена) и ведомстве Генерального контролера[20]20
  Конституция Венесуэлы от 15 декабря 1999 г. Текст в редакции от 15 февраля 2009 г. URL: https://venezuela.justia.com/federales/constitucion-de-la-republica-bolivariana-de-venezuela/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]. Таким образом, эта часть прокуратуры официально отнесена к четвертой, контрольной ветви власти (пятой ветвью власти в Венесуэле признается избирательная власть). Вторая часть прокуратуры (Procuraduria General de la Republica) отнесена по Конституции к исполнительной власти.

В ряде стран в соответствии со старой советской традицией в конституциях имеется глава «Суд/судебная власть и прокуратура»: Абхазия, Вьетнам, Грузия, КНДР, КНР, Лаос, РФ. В Конституции Казахстана раздел VII называется «Суды и правосудие. Прокуратура. Уполномоченный по правам человека».

Социалистическая конституционная доктрина отвергает принцип разделения властей и данная группировка норм была исторически основана на общей сфере деятельности (юстиция). В современных условиях постсоциалистических стран, к которым относится и Россия, название главы подчеркивает независимость и обособленность органов прокуратуры от судебной власти.

В тех государствах, где институт прокуратуры рассматривается как часть судебной системы, соответствующие нормы конституции помещены в главу о судебной власти (правосудие, судебная система): Азербайджан, Ангола, Андорра, Бельгия, Болгария, Восточный Тимор, Греция, Египет, Иран, Испания, Италия, Йемен, Камбоджа, Литва, Мексика, Молдова, Монголия, Парагвай, Португалия, Румыния, Сирия, Турция, Украина, Финляндия.

Конституционное отнесение прокуратур к судебной власти в большинстве случаев не означает отсутствие у неё самостоятельного (автономного) статуса.

Так, в конституциях Анголы, Восточного Тимора в рамках главы о судебной власти нормы о прокуратуре выделены в самостоятельный раздел, что говорит об их автономии. Также фактически не является частью судебной системы прокуратура Азербайджана, которая в конституции признается «единым централизованным органом». Согласно Конституции Молдовы (ч. 1 ст. 124) «Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия»[21]21
  Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. Текст в редакции от 23.09.2021 в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]. Об автономии прокуратуры говорит и Конституция Анголы (ст. 185).

В то же время в ряде стран конституционные нормы прямо указывают на интегрированность прокурорского ведомства в судебную систему. Так, в Конституции Болгарии (ч. 1 ст. 126)[22]22
  Конституция Болгарии от 12 июля 1991 г. Текст в редакции от 18 декабря 2015 г. Режим доступа: https://www.parliament.bg/en/const (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть] говорится, что «Структура прокуратуры должна соответствовать структуре судов». Конституция Йемена (ст. 149) гласит, что Генеральная прокуратура является одним из подразделений судебной власти[23]23
  Конституция Йемена от 16 мая 1991 г. Текст в редакции от 20 февраля 2001 г. (неофиц. перевод на английский язык). URL: https://constitutionnet.org/sites/default/files/2001_constitution_of_the_republic_of_yemen.pdf (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Необычным для стран континентальной системы права выглядит включение норм прокурорской службе в главу «Исполнительная власть» в Конституции Чехии. Учитывая, что там одновременно заменили термин «прокуратура» (prokuratura) на «государственное представительство» (statne zastupitelstvo), можно говорить о попытке частичной рецепции американской модели атторнейской службы, входящей в систему исполнительной власти.

Как было указано, почти во всех странах английской системы права в конституциях закреплен институт Генерального атторнея и его службы (аналог прокуратуры). В некоторых из них конституции регулируют также вопросы самостоятельной службы уголовного преследования («уголовной прокуратуры»): Кения, Маврикий, Малави, Папуа – Новая Гвинея, Тринидад и Тобаго, ЮАР.

Эти нормы занимают различное место в структуре конституций. Это может быть самостоятельный раздел (Ирландия) или раздел «Исполнительная власть» (Индия, Кения, Сингапур). В Конституции Кипра это часть VI «Независимые должностные лица Республики», в Конституции ЮАР – глава 8 «Суды и отправление правосудия».

Важнейшим вопросом конституционного регулирования является собственно статус прокурорских органов.

Статус прокуратуры как независимого или автономного органа закреплен в конституциях Абхазии, Албании, Анголы, Аргентины, Боливии, Бразилии, Венгрии, Венесуэлы, Восточного Тимора, Грузии, Зимбабве, Казахстана, Колумбии, Кубы, Мозамбика, Никарагуа, Парагвая, Перу, Португалии, Северной Македонии, Сербии, Хорватии, Черногории, Чили.

Ч. 2 ст. 185 Конституции Анголы конкретизирует: «Автономия прокуратуры характеризуется тем фактом, что она руководствуется критериями законности и объективности»[24]24
  Конституция Анголы от 21 января 2010 г. Текст в редакции от 16 августа 2021 г. URL: https://governo.gov.ao/documentos/constituição (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В Конституции Беларуси, Литвы, Таджикистана говорится, что прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий (в Узбекистане – органы прокуратуры).

Следует отметить, что независимость прокуратуры как государственного органа и функциональная независимость прокуроров хотя и взаимосвязаны, но далеко не тождественны. Например, в некоторых странах прокуратура подчинена министру юстиции или прямо входит в структуру минюста, при этом прокуроры наделены независимостью при осуществлении полномочий в пределах своей компетенции.

Конституция РФ, как ни странно, не упоминает о независимости прокуратуры или прокуроров (в отличие от судей).

В конституциях стран английской системы права также встречаются положения о независимости генерального атторнея, директора публичных преследователей и государственных обвинителей при осуществлении уголовного преследования (Кипр, Маврикий, Мальта).

Так, согласно Конституции Кипра (ч. 3 ст. 91) «При осуществлении полномочий возбуждать, вести и прекращать уголовные дела и любых других полномочий, предоставленных ему любым законом в выражениях, уполномочивающих его осуществлять это полномочие в его индивидуальных решениях, Генеральный атторней не должен быть подчинен руководству или контролю другого лица или органа власти»[25]25
  Конституция Кипра от 16 августа 1960 г. Текст в редакции от 16 сентября 2020 г. URL: http://www.cylaw.org/nomoi/enop/non-ind/syntagma/index.html (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Помимо независимости (автономии), конституции устанавливают некоторые принципы построения (организации) системы прокурорских органов, такие как централизация, единство, иерархичность.

Так, в ряде конституций прямо закреплено, что прокуратура – единая централизованная система: Абхазия, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, РФ, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан.

Согласно Конституции Армении (ч. 1 ст. 176) «Прокуратура является единой системой, которой руководит Генеральный прокурор». Конституция Бразилии (ч. 1 ст. 127) относит к институциональным принципам Генеральной прокуратуры единство и неделимость, конституции Боливии (ст. 225), Северной Македонии (ст. 106) и Сербии (ст. 155)[26]26
  Конституция Сербии от 30 сентября 2006 г. Текст в редакции от 9 февраля 2022 г. URL: http://www.ustavni.sud.rs/page/view/139–100028/ustav-republike-srbije (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть] – единство. В Киргизии положение о прокуратуре как единой системе закреплено не конституции, а в конституционном законе.

Принцип централизации прокуратуры также закреплен в Конституции КНДР.

Принцип иерархичности прокуратуры (субординации) в том или ином виде отражен в конституциях Абхазии, Азербайджана, Анголы, Андорры, Боливии, Восточного Тимора, Вьетнама, Испании, Казахстана, КНДР, Португалии, Румынии, Чили. Заключается в подчинении вышестоящих прокуроров нижестоящим (а также главе прокурорского ведомства).

В Казахстане он выражен в формулировке «с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору». Конституция Азербайджана говорит о «подчинении территориальных и специализированных прокуроров Генеральному прокурору» (ч. II ст. 133)[27]27
  Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. Текст в ред. от 26.07.2016 в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Согласно ч. 3 ст. 93 Конституции Андорры «прокуратура, руководимая Генеральным прокурором государства, действует в соответствии с принципами законности, единства и внутренней иерархии»[28]28
  Конституция Андорры от 2 февраля 1993 г. URL: https://www.consellgeneral.ad/fitxers/documents/constitucio/constitucio-dandorra-catala.pdf/view (дата обращения: 01.09.2023)


[Закрыть].

В то же время упоминание про единый централизованный орган исчезло из новой Конституции Киргизии, принятой 2021 г. Правда, Конституционный Закон Кыргызской Республики от 10 сентября 2021 г. № 114 «О прокуратуре Кыргызской Республики» закрепляет положение о том, что прокуратура составляет «единую систему»[29]29
  Конституционный Закон Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики» от 10 сентября 2021 года № 114. Текст в редакции от 21.07.2023 в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 15.08.2023).


[Закрыть].

Необходимо отметить, что в современном мире органы прокуратуры не всегда представляют собой единую централизованную систему либо из этого общего принципа встречаются исключения.

В большинстве федеративных государств (Австралии, Бразилии, Индии, Канаде, Мексике, Нигерии, Пакистане, США, Швейцарии) прокуратуры (их аналоги) штатов (провинций, кантонов) действуют независимо от федеральных органов и регулируются местным законодательством. Иными словами, имеет место «вертикальная» децентрализация.

К числу «исключений» из принципа централизации относятся специальные прокуратуры с особым статусом, действующие вне общих иерархических рамок.

Например, согласно ч. 4 ст. 148 Конституции Албании «Специальная прокуратура и Специальная следственная группа для судебного преследования и расследования уголовных преступлений, связанных с коррупцией, организованной преступностью и уголовными делами в соответствии с пунктом 2 статьи 135 Конституции, не зависят от Генерального прокурора»[30]30
  Конституция Албании от 21 октября 1998 года (неофиц. пер. на англ.). Текст по состоянию на 29 апреля 2021 г. URL: https://euralius.eu/index.php/en/library/albanian-legislation/category/9-constitution (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В зарубежных странах всё чаще учреждаются антикоррупционные и другие специальные прокуратуры (должности прокуроров), но эти органы находят свое отражение в конституциях скорее «косвенным» путем.

Так, согласно ч. 1 ст. 2 Закона Республики Молдова от 7 июля 2016 г. № 159 «О специализированных прокуратурах» «Специализированная прокуратура является независимым подразделением в составе Прокуратуры»[31]31
  Закон Республики Молдова «О специализированных прокуратурах» от 7 июля 2016 года № 159. Текст в редакции от 06.02.2020 в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 15.08.2023).


[Закрыть]. В действующей редакции Конституции Молдовы о ней нет ни слова, однако нет и упоминания про «единую централизованную систему», поскольку это противоречило бы автономному статусу специализированных прокуратур.

Порядок назначения прокуроров определен в конституциях Абхазии, Азербайджана, Албании, Анголы, Андорры, Беларуси, Болгарии, Венгрии, КНР, КНДР, Лаоса, Молдовы, Парагвая, РФ, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины, Чили.

Конституции Армении, Грузии, Ирана, Испании, Казахстана, Литвы, Нидерландов, Республики Корея, Словакии, Украины, Финляндии предусматривают порядок назначения только генерального прокурора, Киргизии, Монголии, Никарагуа, Хорватии – генерального прокурора и его заместителей (заместителя).

Статус прокуроров в том или ином виде регулируется в конституциях Албании, Анголы, Бразилии, Восточного Тимора, Румынии, Сербии, Турции.

В частности, эти нормы затрагивают вопросы квалификации и условий для занятия должности, несовместимости, гарантий независимости и личной неприкосновенности (иммунитетов).

Конституции Италии (ст. 107), Парагвая (ст. 270)[32]32
  Конституция Парагвая от 20 июня 1992 года. URL: http://diputados.gov.py/documentos/Constitucion_Nacional_2023.pdf (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть], Перу (ст. 158), Турции (ст. 139, 140)[33]33
  Конституция Турции от 7 ноября 1982 года. Текст в редакции от 21 января 2017 года (неофиц. пер. на англ.). URL: https://www.anayasa.gov.tr/media/7258/anayasa_eng.pdf (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть] приравнивают статус прокуроров к статусу судей.

Конституция Греции (ст. 92)[34]34
  Конституция Греции 1975 года. Текст в редакции от 25 ноября 2019 года. URL: https://www.hellenicparliament.gr/en/Vouli-ton-Ellinon/To-Politevma/Syntagma/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть] и Йемена (ст. 151) закрепляют несменяемость прокуроров.

В некоторых случаях конституциях установлены квалификационные требования к прокурорам.

Требования для кандидатов на должность генерального прокурора можно найти, в частности, в конституциях Албании, Армении, Венесуэлы, Ирана, Мексики, Мозамбика, Парагвая, Чили.

Особые требования к прокурорам установлены в рамках конституционной реформы 2020 г. в Конституции РФ (ч. 2 ст. 129): «Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации»[35]35
  Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Текст в ред. от 14.03.2020 в БД «Законодательство стран СНГ» (с) 2003–2023 СоюзПравоИнфором (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть]. Как нетрудно понять, такие ограничения направлены на обеспечение независимости прокуроров от воздействия иностранных государств, хотя отчасти носят и антикоррупционный характер.

Конституции ряда стран предусматривают специальный независимый орган, обеспечивающий кадровую политику прокуратуры (включая отбор и назначение прокуроров) как гарантию ее автономии (Албания, Болгария, Восточный Тимор, Грузия, Египет, Камбоджа, Молдова, Парагвай, Перу, Португалия, Северная Македония, Сербия, Хорватия, Черногория).

Этот орган имеет различные названия:

– Высший совет прокуроров – Молдова;

– Высший совет прокуратуры – Албания, Восточный Тимор, Португалия, Сербия;

– Высший совет магистратуры – Камбоджа, Румыния;

– Высший совет магистратуры прокуратуры (Conselho Superior da Magistratura do Ministério Público) – Ангола, Мозамбик;

– Высший совет Правосудия – Андорра;

– Коллегия прокуроров Высшего судебного совета – Болгария;

– Прокурорский совет (Совет прокуроров) – Грузия, Косово, Северная Македония, Хорватия, Черногория;

– Совет магистратуры – Парагвай;

– Совет судей и прокуроров – Турция.

– Конституции следующим образом определяют его компетенцию:

– «Высший прокурорский совет гарантирует независимость, подотчетность, дисциплину, статус и карьеру прокуроров Республики Албания» (ч. 1 ст. 149);

– «Высший совет магистратуры прокуратуры несет ответственность за оценку, назначение, расстановку, перевод и продвижение по службе прокуроров, а также за любые дисциплинарные меры» (ч. 2 ст. 190 Конституции Анголы)[36]36
  Конституция Анголы от 21 января 2010 г. Текст в редакции от 16 августа 2021 г. URL: https://governo.gov.ao/documentos/constituição (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть];

– «В целях обеспечения независимости, прозрачности и эффективности Прокуратуры создается Прокурорский совет, состоящий из 15 членов, избранных в порядке, установленном органическим законом. Председателя Прокурорского совета избирает Прокурорский совет на 2-летний срок» Грузия (ч. 3 ст. 65 Конституции Грузии)[37]37
  Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. Текст в редакции от 23 марта 2018 г. URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/30346 (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В ряде стран (Андорра, Испания, Италия, Камбоджа, Марокко, Парагвай, Румыния, Турция) указанный орган является единым для судей и прокуроров.

Следующим существенным вопросом конституционного регулирования статуса прокуратур является их подотчетность.

Соответствующие нормы можно найти в конституциях Албании, Анголы, Беларуси, Венгрии, Восточного Тимора, Вьетнама, Грузии, Зимбабве, Казахстана, КНДР, КНР, Колумбии, Кубы, Мозамбика, Никарагуа, РФ. Иначе говоря, в основном это страны бывшего «социалистического лагеря» и «социалистической ориентации».

Чаще всего предусматривается, что генеральный прокурор ежегодно отчитывается о деятельности прокуратуры перед парламентом или одной из его палат (Ангола, Венгрия, Восточный Тимор, Грузия, Зимбабве, Куба, Никарагуа, РФ).

Согласно Конституции Беларуси (ст. 127) в своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту. В Казахстане также прокуратура подотчетна лишь главе государства (ч. 2 ст. 83).

Иногда встречается подотчетность двум или более органам власти. Так, по Конституции Восточного Тимора (ч. 4 ст. 133) и Мозамбика (ст. 239) Генеральный прокурор подотчетен главе государства и представляет ежегодные отчеты Национальному парламенту. По Конституции Анголы (ч. 7 ст. 189) ежегодный отчет о работе Генеральной прокуратуры «представляется Национальному собранию и направляется другим органам, осуществляющим суверенную власть»[38]38
  Конституция Анголы от 21 января 2010 года. Текст в редакции от 16 августа 2021 года.: https://governo.gov.ao/documentos/constituição (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В соответствии с Конституцией Вьетнама (ч. 2 ст. 108) «глава Верховной народной прокуратуры несет ответственность и представляет свои доклады Национальному собранию, а когда последнее не заседает, его Постоянному комитету и президенту государства. Режим отчетности руководителей других прокуратур предусмотрен законом»[39]39
  Конституция Вьетнама от 15 апреля 1992 года. Текст в редакции от 28 ноября 2013 года (неофиц. пер. на англ.). URL: https://constitutionnet.org/sites/default/files/tranlation_of_vietnams_new_constitution_enuk_2.pdf (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В КНР Верховная народная прокуратура ответственна перед Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Местные народные прокуратуры ответственны перед местными органами государственной власти, которые их создали, и вышестоящими народными прокуратурами (ст. 138 Конституции)[40]40
  Конституция КНР от 4 декабря 1982 г. Текст в редакции от 11 марта 2018 г. (пер. на англ.). URL: http://en.npc.gov.cn.cdurl.cn/constitution.html (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Специфическую форму (название) имеет отчет о деятельности органов прокуратуры в России. Согласно Конституции РФ (п. «м» ч. 1 ст. 102) к ведению Совета Федерации, в числе прочего, относится заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации.

Наконец, в Саудовской Аравии прокуратура подотчетна только непосредственно королю.

Основные функции и полномочия прокуратуры закреплены непосредственно в конституции таких государств, как Азербайджан, Албания, Ангола, Андорра, Армения, Беларусь, Болгария, Боливия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Восточный Тимор, Вьетнам, Испания, Кабо-Верде, Казахстан, Колумбия, Куба, Кыргызстан, Лаос, Литва, Мексика, Мозамбик, Молдова, Монголия, Парагвай, Перу, Португалия, Россия, Сальвадор, Сербия, Туркменистан, Украина, Хорватия, Чили.

При этом в ряде случаев вместо хотя бы краткого перечня конституционный законодатель указывает лишь на главную функцию. В Конституции Италии и Черногории как функция прокуратуры упомянуто лишь уголовное преследование, в конституциях Северной Македонии, Словении и Чехии – уголовное преследование и «другие задачи, возложенные законом». Конституции Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана упоминают прямо только надзорные функции прокуратуры.

Из тех стран, где прокуратура является конституционным органом, нет никаких упоминаний о полномочиях прокуратур в конституциях Абхазии, Грузии, Камбоджи, Сирии, Турции, Финляндии.

Анализ конституционных норм, касающихся полномочий, позволяет выделить основные функциональные модели прокуратур.

Прокуратура как орган надзора за соблюдением законности позиционируется в конституциях Беларуси, Бразилии[41]41
  Согласно Конституции Бразилии (ст. 127) обязанностью Генеральной прокуратуры является «защита правового порядка, демократического режима, общественных и личных интересов».


[Закрыть], Казахстана, Киргизии, КНР, Лаоса, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана. Другие функции для нее выступают как второстепенные.

Прокуратура как (преимущественно) орган уголовного преследования представлена в конституциях в Албании, Армении, Венгрии, Италии, Литвы, Монголии, Никарагуа, Сербии, Словении, Украины, Черногории, Чехии, Чили. Прочие полномочия рассматриваются как производные или носят вспомогательный характер. Аналогичная модель характерна и для всех стран англо-американской системы права.

Прокуратура как многофункциональный орган, для которого ни один вид деятельности не является «профилирующим» (Азербайджан, Ангола, Андорра, Болгария, Боливия, Венесуэла, Восточный Тимор, Вьетнам, Кабо-Верде, Куба, Мозамбик, Молдова, Парагвай, Перу, Португалия, Румыния, РФ, Сальвадор, Хорватия).

В тех или иных комбинациях и последовательности конституции упоминают следующие полномочия прокуратур:

– Надзор за соблюдением законов (либо защита законности): Азербайджан, Ангола, Андорра, Беларусь, Болгария, Боливия, Восточный Тимор, Вьетнам, Испания, Кабо-Верде, Казахстан, Киргизия, КНДР, КНР, Колумбия, Куба, Лаос, Мозамбик, Парагвай, Перу, Португалия, Россия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Хорватия;

– Надзор за соблюдением конституции (либо защита конституционности): Бразилия, Восточный Тимор, КНДР, Колумбия, Куба, Россия, Хорватия;

– Защита прав человека (конституционных прав): Андорра, Бразилия, Вьетнам, Испания, Кабо-Верде, КНДР, Колумбия, Литва, Молдова, Парагвай, Россия, Румыния, Словакия;

– Представительство публичных (общественных) интересов в суде по гражданским и административным делам: Азербайджан, Ангола, Армения, Болгария, Бразилия, Венесуэла, Испания, Казахстан, Киргизия, Колумбия, Мозамбик, Перу, Португалия, Румыния, Сербия, Украина;

– Осуществление уголовного преследования: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Болгария, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Восточный Тимор, Вьетнам, Италия, Казахстан, Киргизия, Колумбия, Куба, Литва, Мексика, Мозамбик, Парагвай, Перу, Португалия, РФ, Сербия, Словения, Украина, Хорватия, Черногория, Чехия, Чили;

– Надзор за следствием: Армения, Беларусь, Болгария, Куба. Монголия, Украина;

– Надзор за исполнением наказаний: Армения, Болгария, Венгрия, Монголия;

– Руководство следствием: Ангола, Венесуэла, Литва, Мозамбик, Украина, Чили;

– Ведение следствия: Азербайджан, Беларусь, Болгария, Колумбия, Перу;

– Защита несовершеннолетних и недееспособных: Ангола, Восточный Тимор, Мозамбик.

Встречаются и иные полномочия. Например, согласно ч. 3 ст. 102 Конституции Мексики, «Генеральный прокурор Республики принимает личное участие в рассмотрении споров между двумя или несколькими штатами Федерации, между штатом и Федерацией или между различными властями одного и того же штата»[42]42
  Конституция Мексики от 5 февраля 1917 года. Текст в редакции от 29 мая 2023 года. URL: https://mexico.justia.com/federales/constitucion-politica-de-los-estados-unidos-mexicanos/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть], во Вьетнаме прокуроры осуществляют надзор за деятельностью судов и т. д.

В ряде стран за прокуратурой конституционно закреплено право законодательной инициативы (Абхазия, Азербайджан, Киргизия, Колумбия, Перу, Узбекистан).

Так, согласно ст. 159 Конституции Перу Прокуратура в числе прочих имеет функцию осуществлять законодательную инициативу и уведомлять Конгресс или Президента Республики о пробелах или дефектах в законодательстве[43]43
  Конституция Перу от 31 декабря 1993 года., в редакции от 3 июля 2022 года. URL: https://www.congreso.gob.pe/constitucionyreglamento/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Согласно конституция Киргизии (ст. 85) и Узбекистана (ст. 98) право законодательной инициативы принадлежит Генеральному прокурору по вопросам, отнесенным к его ведению.