Читать книгу "Статус и полномочия прокуратур в России и за рубежом"

2.2. Законодательные основы институтов прокуратуры и их аналогов

Правовое регулирование полномочий прокуроров в современных правовых системах осуществляется различными правовыми актами, среди которых на первом месте стоят специальные законы о прокуратурах и процессуальные кодексы.

Такие специальные законы о прокуратуре есть во всех государствах на территории бывшего СССР, а также в других странах бывшего «социалистического лагеря». В частности, в бывших республиках Югославии, Венгрии, Вьетнаме, КНР, Монголии, Польше, Словакии, Чехии.

При этом указанные законы могут различаться по юридической силе.

Если прокуратура является конституционным органом, то порядок регулирования её деятельности определен чаще всего в самом тексте конституции.

Так, согласно конституционным положениям организация и полномочия прокуратуры определяются законом следующей категории:

– обычным (Абхазия, Армения, Бразилия, Венесуэла, Монголия, РФ);

– конституционным (Казахстан, Киргизия, Таджикистан);

– органическим (Аргентина, Боливия, Венгрия, Венесуэла, Гватемала, Грузия, Мексика, Перу, Сальвадор, Северная Македония, Чили).

Органические законы, как и конституционные, принимаются и изменятся в особом порядке, требующем квалифицированного большинства голосов парламентариев, поэтому разница между ними скорее терминологическая.

По Конституции Беларуси (ст. 218) компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются «законодательством».

В государствах, где сохраняется постсоветская модель прокуратуры как органа надзора за законностью, ее статус и полномочия определяются отдельным законодательным актом. К таковым относятся, как было указано, Беларусь (2007[44]44
  Здесь и далее указан год принятия закона.


[Закрыть]), Вьетнам (2003), Казахстан (2022), Киргизия (2021), КНР (2018), Куба (2022), РФ (1992), Таджикистан (2005), Туркменистан (2009/2015), Узбекистан (1992).

В тех странах Восточной Европы (кроме Болгарии и Румынии) и бывшего СССР, где произошло резкое сокращение полномочий прокуратуры и понижение ее статуса, этот институт также продолжает регулироваться специальными законами. В частности, такие акты действуют в Азербайджане (1999), Албании (2016), Армении (2017), Боснии и Герцеговине (2002), Венгрии (2011), Грузии (2018), Латвии (1994), Литве (1994), Молдове (2016), Польше (2016), Северной Македонии (2020), Сербии (2023), Словакии (2001), Словении (2011), на Украине (2014), в Хорватии (2018), Черногории (2015), Чехии (1993), Эстонии (1998), а также в Монголии (2017).

В некоторых из указанных стран прокуратуре посвящены не один, а несколько специальных законов.

Так, нередко отдельным актом регулируются вопросы статуса прокуроров и порядка прохождения прокурорской службы. В качестве примеров можно привести Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2001 г. № 167-IIQ «О прохождении службы в органах прокуратуры»; Закон № 96/2016 от 6 октября 2016 г. «О статусе судей и прокуроров в Республике Албания», Закон Венгрии CLXIV 2011 г. о статусе Генерального прокурора, прокуроров и других работников прокуратуры и прокурорской карьере. В Сербии в качестве отдельного акта принят Закон о Высшем совете прокуратуры от 9 февраля 2023 г. В Китайской Народной Республике наряду с Органическим законом о народной прокуратуре КНР 2018 г. действует Закон о прокурорах от 28 февраля 1995 г. в редакции от 23.04.2019.

В некоторых государствах принимаются отдельные законы, посвященные специальным прокурорским органам (например, Закон Республики Молдова «О специализированных прокуратурах» от 7 июля 2016 г. № 159; Закон Черногории о специальной прокуратуре 2015 г.).

Формы участия прокурора в различных видах судопроизводства регулируются соответствующими актами процессуального законодательства. Например, в России это Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ.

Кроме того, некоторые нормы о надзорных полномочиях прокуроров содержит Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ.

В странах «франко-германской» модели законы о прокуратуре встречаются крайне редко (к числу исключений относится закон о прокуратуре Австрии 1986 г.). Обычно в государствах этой группы организационные основы прокурорской деятельности установлены в общих законодательных актах о судоустройстве. Например, Бельгии они регулируются Судебным кодексом, во Франции – Кодексом судебной организации и Ордонансом № 58–1270, содержащим органический закон о статусе магистратуры, в Болгарии, Германии, Италии, Монако, Румынии – законом о судоустройстве (судебной системе). Функции и полномочия прокуроров в указанных странах определяются уголовно-процессуальными кодексами и другим процессуальным законодательством.

В Швейцарии Федеральный закон об органах уголовной юстиции Конфедерации от 19 марта 2010 г.[45]45
  Федеральный закон об органах уголовной юстиции Конфедерации (Loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération) от 19 марта 2010 г. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/oc/2010/444/fr (дата обращения: 19.08.2023).


[Закрыть], глава 2 в котором посвящена Федеральной прокуратуре (Ministère public de la Confédération). Как и в других странах «романо-германской» модели, нормы этого акта регулируют только организационные и кадровые вопросы, тогда как функции и полномочия прокуроров определяются процессуальным законодательством.

В странах «скандинавской» модели специальные законы о прокуратуре Финляндии (2011) и Эстонии (1998).

В странах «иберийской модели» (Испания, Португалия, Латинская Америка, Ангола, Восточный Тимор, Мозамбик) наличие специальных законов о прокурорских службах является скорее правилом.

В частности, в Аргентине организация и полномочия прокуратуры на федеральном уровне определяются Органическим законом о прокуратуре 1998 г., в Перу и Чили – аналогичными законами соответственно 1981 г. и 1999 г. В Бразилии действует Закон № 75 от 20 мая 1993 г. «Положение об организации, компетенции и статусе Генеральной прокуратуры Союза», а также процессуальное законодательство и законы штатов, касающиеся местных прокуратур. В Мексике статус и полномочия федеральных прокуроров определены законом о Генеральной прокуратуре Федерации (Ley de la Fiscalía General de la República de la Federación) от 20 мая 2021 г. В Испании действует Органический статут прокуратуры (Estatuto Orgánico del Ministerio Fisal) 1981 г., в Колумбии – Органический статут Генеральной прокуратуры 2004 г.[46]46
  Речь идет об уголовной прокуратуре (Fiscalía General de la Nación).


[Закрыть]

В большинстве стран английского права к настоящему времени существуют специальные законы об органах уголовного преследования («уголовная» прокуратура). В качестве примеров можно назвать законы о службе Директора публичных преследований, принятые в Австралии (1983), Канады (2006), Кении (2013), законы о Национальной службе уголовного преследования (National Prosecuting Authority Act), принятые в ЮАР (1998), Замбии (2010), Зимбабве (2014), Танзании (National Prosecutions Service Act, 2022). В 2023 г. парламент Пакистана принял закон об учреждении Федеральной прокурорской службы (Federal Prosecution Service Act)[47]47
  Закон Пакистана о Федеральной службе уголовного преследования (Federal Prosecution Service Act) от 9 августа 2023 года. URL: https://www.senate.gov.pk/uploads/documents/1691581466_402.pdf (дата обращения: 26.08.2023).


[Закрыть].

Ведомству Генерального атторнея также посвящены отдельные законы. В частности, подобные акты приняты в Бутане (2015), Зимбабве (2011), Кении (2012), Мьянме (2001), Папуа – Новой Гвинее (1989), Самоа (2013), Танзании (2005).

Наконец, следует отметить, что в большинстве федеративных государств законодательство об органах прокуратуры является двухуровневым, т. е. подразделяется на федеральное и региональное. В Австралии, Бразилии, Индии, Мексике, Нигерии, Пакистане, США организация и деятельность прокуратур штатов регулируется местными законами. В Швейцарии то же самое касается кантонов, в Германии – земель, в Аргентине и Канаде – провинций. И это двухуровневое законодательство не отличается унификацией, допуская широкую вариативность в организационных и процессуальных вопросах.

Напротив, в Российской Федерации регулирование деятельности прокуратуры отнесено исключительно к федеральному ведению.

Говоря о законодательном регулировании организации и деятельности прокурорских органов в различных странах мира, следует помнить, что нередко законодательные нормы раскрывают только «формальную» сторону вопроса, в то время как практика их применения может существенно отличаться от написанного в тексте правовых актов.

В ряде стран прокуроры и их аналоги играют фактически более значимую роль, чем предусмотрена для них буквой закона.

Напротив, некоторые полномочия остаются только «на бумаге» и почти не применяются на практике. Так, по мнению М. Н. Стефанчук, в таких государствах, как Албания, Австрия, Азербайджан, Дания, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Молдова, Сан-Марино, Словения, компетенция прокуратуры вне сферы уголовной юстиции не очень важна или очень редко реализуется на практике[48]48
  См.: Стефанчук М. Н. Полномочия прокуратуры вне сферы уголовной юстиции, связанные с представительством интересов гражданина или государства в суде, по законам некоторых государств Европейского Союза // Наука. Общество. Государство. 2016. Т. 4. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://esj.pnzgu.ru (дата обращения: 19.08.2023).


[Закрыть].

В странах английской системы права полномочия государственных обвинителей и атторнеев (аналоги прокуроров) на досудебной стадии в значительной мере определяются не законом, а прочно сложившимися неформальными правилами взаимоотношений («правовыми обычаями»). На практике полиция при проведении расследования преступлений почти всегда прислушивается к их мнению и рекомендациям, даже когда юридически не обязана этого делать.

Так, в Ирландии официально государственные обвинители не играют никакой другой роли в расследовании, кроме предоставления полиции консультаций по правовым и практическим вопросам. Расследование преступлений является функцией полиции. Полиция не обязана действовать в соответствии с полученными советами, однако на практике она постоянно действует в соответствии с ними.

Генеральный прокурор Израиля (официально именуемый «юридический советник Правительства») является одним из наиболее полновластных в мире как в уголовной, так и во вне уголовной сферах, при этом формально его статус и полномочия не прописаны ни в одном законе. Все они являются «присвоенными по факту» и осуществляются в силу «правового обычая».

2.3. Международно-правовые нормы о прокурорской деятельности

Хотя организация и деятельность органов прокуратуры относится к внутренней компетенции государств, тем не менее, их регулирование имеет, помимо внутригосударственного, и международно-правовые аспекты, поскольку данная сфера находится в зоне пристального внимания различных международных организаций как мирового, так и регионального уровня. В совокупности они выработали целую систему принципов и норм, касающихся того, как должны осуществляться полномочия прокуроров на практике.

Разумеется, в данном случае речь идет о так называемом мягком международном праве, потому что все указанные нормы имеют сугубо рекомендательный характер.

В частности, такие рекомендательные нормы и принципы можно найти в документах ООН, Международной ассоциации прокуроров (МАП), Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Комитета министров Совета Европы (КМСЕ), Европейского Суда по правам человека, Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП).

Среди документов ООН можно особо отметить Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, принятые 17 сентября 1990 г. на 8-м Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.

Все международные акты признают право государств-членов самостоятельно определять роль прокуратуры и полномочия прокуроров в своих национальных правопорядках, однако они должны соответствовать основополагающим принципам современного международного правопорядка, таким как верховенство права и соблюдение общепризнанных прав и свобод человека.

Наиболее тщательно нормы рекомендательного характера проработаны в европейских структурах. Хотя для России после ее выхода из Совета Европы эти нормы потеряли практическое значение, их рассмотрение представляется крайне важным для понимания тенденций развития стран зарубежной Европы, а также Закавказья.

Нельзя не отметить тот факт, что авторам «европейских стандартов» удалось добиться единого подхода несмотря на большое разнообразие правовых моделей органов прокуратуры, существующее на европейском континенте.

В частности, Заключение № 9 (2014) КСЕП для представления Комитету министров Совета Европы «О европейских нормах и принципах, касающихся прокуроров» содержит следующие принципы, непосредственно касающиеся реализации полномочий прокуроров:

– независимость и автономия прокуратуры;

– защита прокуроров от какого-либо внешнего давления или вмешательства в их работу;

– беспристрастность и деполитизация;

– прозрачность деятельности прокуроров;

– соблюдение базовых демократических принципов при выполнении своих функций (презумпция невиновности, право на справедливое судебное разбирательство, равенство сторон, разделение властей, независимость судов и обязательность окончательного решения суда)[49]49
  Сборник заключений Консультативного совета европейских прокуроров, 2017. С. 79.


[Закрыть].

Можно привести пару конкретных примеров работы механизмов, через которые эти рекомендательные нормы оказывают воздействие на регулирование и реализацию полномочий европейских прокуроров.

Так, в Заключении от 19 июня 2012 года на Акт CLXIII 2011 года о прокуратуре и Акт CLXIV 2011 года о статусе генерального прокурора, прокуроров и иных прокурорских работников и о службе в прокуратуре Венгрии[50]50
  CDL-AD(2012)008, Opinion on Act CLXIII of 2011 on the Prosecution Service of Hungary and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, Adopted by the Venice Commission at its 91st Plenary Session (Venice, 15–16 June 2012).


[Закрыть] Венецианская комиссия подвергла критике положения венгерского законодательства, аналогичные положениям пункта 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно ст. 4.3 Акта о прокуратуре коммерческие и иные организации обязаны предоставлять информацию и документы прокурору, исполняющему свои должностные обязанности, в течение срока, установленного прокурором. Комиссия отметила, что данное положение «заходит слишком далеко» и должно быть сформулировано четче (п. 23). Статья 4.4 Акта о прокуратуре предоставляет прокурорам право входить в любые помещения по предъявлении служебного удостоверения, включая помещения, принадлежащие частным лицам. Комиссия обратила внимание на то, что реализация данного полномочия помимо воли владельца невозможна без судебного решения, и с удовлетворением отметила заверения венгерского правительства в том, что данное положение Акта подлежит ограничительному толкованию с учетом положений уголовно-процессуального законодательства (п. 24).

В постановлении от 15 июня 2006 года по делу «Общество с ограниченной ответственностью “Злинсат” (Zlinsat, spol. s. r.o.) против Болгарии»[51]51
  Дело «ООО “Злинсат” против Болгарии» (Zlinsat, spol. s r. o., v. Bulgaria): постановление от 15.06.2006 (жалоба 57785/00). URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 16.08.2023).


[Закрыть] Европейский Суд по правам человека подтвердил, что ограничение прав физических и юридических лиц на основании решений прокуроров лишь тогда соответствует Конвенции в части права на справедливое судебное разбирательство, когда оно «может быть пересмотрено судебным органом, имеющим полноценную компетенцию» (пункт 80). Суд признал нарушение Болгарией части 1 статьи 6 Конвенции, поскольку заявитель не имел возможности добиться судебной проверки по существу принятых в его отношении решений прокуратуры (пункты 80–85).

Более подробно международные рекомендации по отдельным аспектам реализации полномочий прокуроров будут рассмотрены в нижеследующих разделах.

2.4. Система органов прокуратуры и их аналогов

В России прокуратура привычно воспринимается как «единая централизованная система органов», однако в мировой практике нередко встречаются системы прокурорских органов с «вертикальной» и «горизонтальной» децентрализацией.

«Вертикальная» децентрализация означает, что между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами отсутствует иерархическая подчиненность, а нередко и вообще какая-либо организационная связь.

Такая ситуация характерна почти для всех современных федеративных государств, кроме России.

Прокураторы (или их аналогии) штатов Австралии, Бразилии, Индии, Мексики, Нигерии, Пакистана, США, провинций Аргентины и Канады, кантонов Швейцарии и земель Германии не подчинены федеральным прокурорским органам, действуют на основании собственного законодательства и нередко существенно различаются между собой по устройству и функционалу. Бывает, что и местные (муниципальные) прокуратуры действуют независимо от прокуратур штатов (например, такое наблюдается в США).

«Горизонтальная» децентрализация означает, что даже на одном уровне (например, национальном или региональном) прокурорские органы не образуют единой системы, а состоят из двух и более самостоятельных ведомств, иногда даже относящимся к различным ветвям власти.

Например, как уже было указано, в некоторых странах Латинской Америки (Боливия, Венесуэла, Гватемала, Колумбия, Парагвай и др.) прокуратура на конституционном или законодательном уровне разделена на два ведомства. Одно из них (именуется «Fiscalia General») осуществляет уголовное преследование, а другое (с характерным названием «Procuraduria General») представляет государство в судах по неуголовным делам (гражданским, административным, конституционным).

В европейских странах подобное разделение прокуратуры на «уголовную» и «неуголовную» встречается значительно реже, однако в перспективе ситуация может изменится в связи с тем, что функции «традиционной» прокуратуры в соответствии с «европейскими стандартами демократического правосудия» сводятся в основном к уголовной сфере.

Например, в Австрии существует так называемая «Финансовая прокуратура» – федеральное ведомство, подчиненное Федеральному министерству финансов, которое призвано предоставлять юридические консультации и юридическое представительство в интересах государства (§ 1 Закона о финансовой прокуратуре 2008 г.). В отличие от «обычной» прокуратуры, которая занимается уголовным преследованием, Финансовая прокуратура представляет государственные и муниципальные интересы в судах по имущественным, финансовым и административным вопросам.

В ряде стран «скандинавской» модели роль «неуголовной прокуратуры» играет конституционный институт Канцлера юстиции (Финляндия, Швеция, Эстония), который представляет интересы правительства (государства) в суде по неуголовным делам и следит за соблюдением законности. Ещё в одной стране этой модели (Исландии) фактически существуют два генеральных прокурора: первый (ríkislögmaður) представляет государство в суде по гражданским делам и назначается премьер-министром сроком на 5 лет, второй (ríkissaksóknari) представляет государство в уголовных процессах и назначается министром юстиции на неопределенный срок.

Аналогичное разделение наблюдается и в большинстве стран английского права (Австралия, Англия, Индия, Канада и др.), где уголовное преследование осуществляет служба Директора публичных преследований (или Национальная служба уголовного преследования), а прочими юридическими делами государства занимается ведомство Генерального атторнея или подчиненная ему служба Генерального солиситора. Однако, в отличие от стран «латиноамериканской» модели, эти органы не всегда находятся в полной независимости друг от друга: в ряде государств у генеральных атторнеев сохраняются некоторые номинальные полномочия в отношении органов уголовного преследования.

Таким образом, концепция «двойного государственного представительства» («гражданско-административного» и «уголовного») не является уникальной особенностью какой-то одно правовой семьи или модели, она возникла скорее в результате синтеза, конвергенции английской и континентальной систем права.

Пожалуй, наиболее наглядное свидетельство этому дают страны со смешанной правовой системой, такие как Египет. Конституция этой страны наряду со ст. 189 об органах прокуратуры (уголовного преследования) в разделе «Судебная власть» содержит ст. 196 в разделе «Судебные органы», согласно которой Ведомство государственных тяжб (англ. “State Cases Authority”) является независимым судебным органом. Оно осуществляет юридическое представительство государства в судебных процессах и спорах, стороной которых является государство. Очевидно, это элемент английского правового наследия, оставшегося в стране со времен британского владычества.

В том или ином виде дуализм «уголовных» и «неуголовных» прокурорских органов и их аналогов к настоящему времени существует не менее чем в четверти стран мира (Австралия, Австрия, Албания, Антигуа и Барбуда, Англия и Уэльс, Багамы, Барбадос, Белиз, Боливия, Ботсвана, Бразилия, Венесуэла, Гайана, Гамбия, Гватемала, Гондурас, Гонконг, Греция, Египет, Замбия, Зимбабве, Израиль, Индия, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Кения, Колумбия, Коста-Рика, Маврикий, Малави, Мальдивы, Мальта, Намибия, Пакистан, Парагвай, Перу, Сент-Китс и Невис, Сербия, Словения, Танзания, Тринидад и Тобаго, Уганда, Фиджи, Филиппины, Финляндия, Швеция, Эквадор, Эстония, Ямайка и др.).

Иными словами, в указанных странах наряду с органами государственного обвинения существуют иных органы, выполняющие прокурорские функции (публично-представительские, надзорные, правозащитные).

Важнейшим элементом системы прокурорских органов и одним из проявлений «горизонтальной» децентрализации в современных странах выступает институт специальных прокуратур. Иногда их называют «специализированными», но в русскоязычном научном лексиконе это терминологическое различие пока не имеет четкого и устоявшегося значения. Прилагательное «специализированная» указывает на наличие особой предметной или зональной компетенции, в то время как «специальная» может подразумевать и наличие у соответствующей структуры особого статуса (в общей системе прокурорских органов или вне ее).

Необходимость создания специальных (специализированных) прокуратур обусловлена различными причинами, которые не сводятся к общему принципу узкопрофессиональной специализации в рамках единого ведомства. В одних случаях речь идет об удобстве организации прокурорской деятельности, которую трудно проводить в рамках общих территориальных структур (например, в случае транспортных прокуратур), в других – особой специфике служебной деятельности (военные прокуратуры), в-третьих – необходимости обеспечения дополнительных гарантий независимости (антикоррупционные прокуратуры).

В силу указанных причин специальные прокуратуры к настоящему времени получили распространение в подавляющем большинстве стран мира, отличаясь при этом огромным многообразием.

Военные прокуратуры сохраняются в государствах бывшей советской модели (Абхазия, Азербайджан, Армения, Вьетнам, Казахстан, Киргизия, КНР, Куба, Лаос, Россия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), но встречаются и в странах с иными правовыми традициями (Ангола, Бразилия, Венесуэла, Дания, Испания, Колумбия, Мексика, Никарагуа, Руанда). Своеобразной чертой этих органов является их военизированный характер, что резко отличает статус их служащих от любых других видов специальных прокуратур.

В Беларуси военные прокуратуры ликвидированы в 2014 г., Молдове и Польше – в 2016 г., на Украине (повторно) – в 2019 г. Также были упразднены военные прокуратуры в Грузии, Латвии, Литве и Эстонии, поскольку эти структуры рассматривались как «пережиток советской системы». На Украине вместо прежней военной прокуратуры теперь действует Специализированная прокуратура в военной и оборонной сфере (на правах структурного подразделения Офиса Генерального прокурора).

Интересно отметить, что не во всех странах, где они существуют, военные прокуратуры являются частью общей системой прокурорских органов (как это имеет место в постсоветских странах).

Так, в Дании военная прокуратура подчиняется министру обороны, в то время как гражданская – министру юстиции. Это два независимых ведомства[52]52
  URL: https://www.fauk.dk/en/the-military-prosecution-service/ (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Глава канадской военной прокуратуры (Canadian Military Prosecution Service) также назначается министром национальной обороны[53]53
  URL: https://www.canada.ca/en/department-national-defence/corporate/reports-publications/military-law/director-military-prosecutions-annual-report-2020–2021/chapter-one.html (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

В Великобритании учрежденная в 2006 г. в составе вооруженных сил объединенная военная прокуратура (Service Prosecuting Authority (SPA)) находится в ведении министерства обороны никак не связана с Королевской обвинительной службой[54]54
  URL: https://www.gov.uk/guidance/service-prosecuting-authority (дата обращения: 01.09.2023).


[Закрыть].

Особое место военная прокуратура занимает в системе прокуратуры КНР. С одной стороны, она подчинена Генеральному прокурору, с другой – Военному совету ЦК КПК во главе с его председателем, который неформально определяет характер ее деятельности, влияет на принимаемые ею решения[55]55
  Современное китайское государство. Т. 1: Основные институты государственной власти и управления / А. В. Виноградов (гл. ред.) и др.; Ин-т Дальнего Востока РАН, Ин-т востоковедения РАН. М.: РАН, 2022. С. 799.


[Закрыть].

Транспортные прокуратуры есть в Абхазии, Беларуси, Казахстане, России, Таджикистане, Узбекистане.

Природоохранные прокуратуры действуют в России и Абхазии. В 2021 г. Специализированная экологическая прокуратура создана на Украине.

В последние годы появилась практика создания специальных антикоррупционных прокуратур или автономных подразделений в составе прокурорских ведомств. Например, в 2004 г. учреждена Национальная антикоррупционная дирекция в составе прокуратуры Румынии, в 2004 – Главное управление по борьбе с коррупцией при Генеральном прокуроре Азербайджанской Республики, в 2008 – специальная антикоррупционная прокуратура в Гватемале (La Fiscalía Especial contra la Impunidad), в 2016 – Антикоррупционная прокуратура в Молдове и Специализированная антикоррупционная прокуратура на Украине.

В некоторых странах созданы специальные прокуратуры по борьбе с оргпреступностью (Мексика, Сербия). В Молдове с 2016 г. действует Прокуратура по борьбе с организованной преступностью и особым делам.

Специальные прокуратуры (или органы с прокурорскими функциями) нередко создаются для расследования и судебного преследования экономических и финансовых преступлений.

Так, в Узбекистане с недавнего времени при Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан действуют Департамент по борьбе с экономическими преступлениями.

Во Франции по Закону № 2013–1117 от 6 декабря 2013 г. о борьбе с налоговым мошенничеством и серьезными финансовыми преступлениями учреждена Национальная финансовая прокуратура (Parquet national financier).

В Швеции в 1998 г. создано Национальное Бюро по экономическим преступлениям, в котором помимо прокуроров работают следователи по экономическим делам и сотрудники полиции.

Такие органы имеются и в странах английской системы права.

В состав ведомства Генерального атторнея Англии и Уэльса входит управление по борьбе с тяжкими мошенническими преступлениями (Serious Fraud office)[56]56
  Специализированный орган прокуратуры, занимающийся серьезным или сложным мошенничеством, взяточничеством и коррупцией.


[Закрыть]. Его Директору предоставлено право возбуждать преследование в тех случаях, когда он имеет достаточные основания полагать, что речь может идти о серьезном или сложном мошенничестве. Аналогичная структура (и с таким же названием) существует в Новой Зеландии.

Не без влияния английского опыта в Саудовской Аравии в 2023 г. учреждена специализированная прокуратура для расследования и преследования в суде финансовых преступлений (“Prosecutions for Financial Fraud Crimes”).

В большинстве стран специальные прокуратуры «многофункциональны».

Например, два основных направления деятельности имеют:

– в Албании, Испании, Северной Македонии[57]57
  Основная прокуратура по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (Основно јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција).


[Закрыть] и Хорватии[58]58
  Управление по борьбе с коррупцией и организованной преступностью (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala – USKOK) в структуре прокуратуры.


[Закрыть] специальная прокуратура по борьбе с коррупцией и организованной преступностью;

– Австрии Центральная прокуратура Австрии по расследованию экономических преступлений и коррупции (Wirtschafts– und Korruptionsstaatsanwaltschaft);

– Италии Национальное управление по борьбе с мафией и терроризмом при Генеральном прокуроре при Кассационном суде (Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, DNAA);

– Норвегии Центральное подразделение по расследованию и судебному преследованию экономических и экологических преступлений (Økokrim).

Нередко спецпрокуратуры имеют три и более предметных сферы.

Например, в Нидерландах это так называемая Функциональная прокуратура (Functioneel Parket) – специализированная, действующая на национальном уровне часть прокуратуры, которая занимается борьбой со сложным мошенничеством и экологическими преступлениями, а также урегулированием сложных дел о конфискации.

В Словении с 2011 г. существует Специализированная прокуратура, которая организационно и функционально отделена от Генеральной прокуратуры и компетентна осуществлять судебное преследование лиц, виновных в совершении серьезных преступлений против экономики, преступлений, за которые предусмотрено наказание в виде десяти и более лет тюремного заключения, если преступное деяние совершено в составе преступного сообщества; уголовных преступлений, связанных с коррупцией, терроризма, уголовных правонарушений влекущее за собой установление рабских отношений и торговлю людьми. Специализированная прокуратура также обладает исключительной компетенцией по подаче иска в порядке конфискации активов незаконного происхождения.

В Черногории учрежденная в 2015 г. Специальная прокуратура имеет компетенцию по делам организованной преступности, коррупции, отмывания денег, терроризма и военных преступлений.

В Боливии действует Прокуратура, специализирующаяся на коррупционных, налоговых, таможенных преступлениях и легализации незаконных доходов (Fiscalía Especializada en delitos de Corrupción, Tributarios, Aduaneros y Legitimación de Ganancias Ilícitas).

В мировой практике встречаются и другие «нетипичные» специализированные прокуратуры.

В частности, во Франции по закону № 2019–222 от 23 марта 2019 г. создана Национальная антитеррористическая прокуратура (Parquet national antiterroriste) для преследования террористических и международных преступлений. Там же в 2021 г. образован Национальный центр по борьбе с ненавистью в интернете (известный как «национальная цифровая прокуратура» или просто как «цифровая прокуратура» (parquet numérique)), который организационно связан с отделом «пресса и защита общественных свобод» пятого отдела прокуратуры Парижа, но при этом обладает национальной компетенцией.

В Испании с 1988 г. действует Специальная антинаркотическая прокуратура (Fiscalía Especial Antidroga).

В Сербии существует самостоятельная прокуратура по военным преступлениям, которую возглавляет Главный прокурор Сербии по военным преступлениям.

В Казахстане Конституционным законом от 12 июля 2023 г. № 22-VIII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан “О прокуратуре”» учреждено Ведомство органов прокуратуры по возврату активов.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что выше речь идет об институционально самостоятельных, обособленных от общей структуры прокурорского ведомства органах, а не просто о специализированных отделах (управлениях) прокуратуры, которых в каждой стране бывает множество.