Текст книги "Правосудие в современной России. Том 2"

Административная юстиция до 1917 г.

Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах и российских, и зарубежных ученых на протяжении последних 150 лет. На рубеже XIX–XX вв.[8]8
  См.: Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. – октябрь 1917 г.). СПб., 2000; Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72–80.


[Закрыть] вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели ее организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»[9]9
  Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. – октябрь 1917 г.). С. 7.


[Закрыть]. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы давали в определенной мере критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции[10]10
  Там же. С. 8.


[Закрыть], а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, его стороны, административный иск и его пределы[11]11
  См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2. Очерк действующего законодательства. Кн. 3. Очерк теории административной юстиции. СПб., 1910.


[Закрыть].

Достаточно полное представление о научных трудах ученых, рассматривавших основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить из двухтомного издания сочинений, включающего опубликованные в царской России до 1917 г. произведения известных российских и зарубежных ученых, среди которых Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А. Рязановский[12]12
  Труды перечисленных ученых см.: Административная юстиция: конец XIX – начало XX века: в 2 ч.: хрестоматия / сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2004.


[Закрыть]. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы сущности, назначения и правового содержания административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции. Предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.

Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних 100 лет: в начале XX в. и в конце XX – начале XXI вв.

По мнению историков – исследователей административной юстиции, существовали две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (т. е. до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х годов. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление наибольшей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики – все это способствовало развитию административной юстиции в России во второй половине XIX в.[13]13
  См.: Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. – октябрь 1917 г.). С. 20, 129.


[Закрыть] В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для ее дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, т. е. нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование императора Александра II»[14]14
  Административная юстиция: конец XIX – начало XX века: в 2 ч. Ч. 1. С. 171.


[Закрыть].

Новый импульс развитию института административной юстиции в России придали планы реформирования государственного управления в начале XX в. В 1904 г. было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие у законодателей опыта по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий[15]15
  Там же. С. 171–214.


[Закрыть].

В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам[16]16
  См.: Административная юстиция: конец XIX – начало XX века: в 2 ч. Ч. 2. С. 354–367.


[Закрыть], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот период времени получил высокую оценку. Другое дело, что в сложившихся в тот исторический период времени условиях Положение о судах по административным делам фактически не действовало.

Следует отметить, что Положение о судах по административным делам в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.

Положение о судах по административным делам состояло из пяти разделов:

– I «Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, служебные права и преимущества, делопроизводство при каждом административном судье)»;

– II «О порядке производства у административных судей и окружных судей»;

– III «О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов»;

– IV «О судебных издержках»;

– V «Об исполнении решений административных судей и окружных судов».

В разд. II Положения о судах по административным делам устанавливались: подсудность дел административному суду; статус поверенных (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что п. 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда жалобы (или протеста) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также правила устава гражданского судопроизводства.

Административная юстиция после 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[17]17
  См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 2. С. 85; Т. 4. С. 224–225.


[Закрыть], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве»[18]18
  См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в тео-рии и законодательстве. С. 229.


[Закрыть] и некоторых других работ[19]19
  См., например: Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Об утверждении законности в советском строительстве // Советское право. 1922. № 1; Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924.


[Закрыть]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям Д.М. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[20]20
  См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 60.


[Закрыть].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск согласно сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова[21]21
  См.: Karadshe-Iskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Russland) seit 1917 // Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. Tübingen, 1936. Bd. 23. S. 191–192.


[Закрыть] появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.

С середины 1920-х и до конца 1930-х годов интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 1920-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.

Административная юстиция в советский период – с 1940-х до начала 1990-х годов

В конце 1940-х годов проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 1950–1960-е годы тематика «административной юстиции» не находила большого интереса ни у законодателей, ни у ученых-юристов. Поэтому каких-либо заслуживающих внимания исследователей фактов развития административной юстиции в данный период не наблюдалось.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в Советском Союзе (России) исследовалась в 1970–1990-е годы. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 г. в издательстве Ленинградского государственного университета[22]22
  См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 60.


[Закрыть]. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[23]23
  Там же. С. 63.


[Закрыть].

Ученые высказывали мнение и о больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации»[24]24
  Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 130.


[Закрыть]. Более того, еще в конце 1960-х – начале 1970-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[25]25
  См.: Боннер А.Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99–108.


[Закрыть], хотя еще раньше (в середине 1940-х годов) в России публиковались работы и под таким названием: «В советском праве не может быть административного иска»[26]26
  См.: Абрамов С.Н. К разработке проектов кодексов: в советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 8.


[Закрыть]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[27]27
  См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 11–14.


[Закрыть]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 1970-х годов. А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах[28]28
  См.: Боннер А.Т., Бахрах Д.Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13–21.


[Закрыть]. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[29]29
  См.: Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР. С. 22–32.


[Закрыть].

Именно в это время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса – гражданскому и уголовному – приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например состязательности, материальной истины, равенства сторон, устности процесса.

Очень краткий экскурс в «историю» исследуемого вопроса позволяет судить о доминировании в теоретических суждениях ученых той поры так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса; при этом в основу конструирования административно-процессуальной формы была положена юридическая процедура функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следовательно, c одной стороны, отстаивались широкий профиль и универсальность гражданско-процессуальной формы, а с другой – отрицалось право на самостоятельное правовое установление административного судопроизводства. И оба подхода не позволяли исследователям того времени выйти «из плена» невероятно устаревших представлений об административно-процессуальной форме.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).

Закон СССР от 30.06.1987 № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан»[30]30
  Фактически 10 лет конституционно-правовая норма о судебном обжаловании действий должностных лиц в советском законодательстве оставалась нереализованной.


[Закрыть] распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, т. е. вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений.

Однако и указанный советский Закон, и внесенные в него изменения от 20.10.1987 вряд ли можно было признать полноценным достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.

02.11.1989 был принят новый законодательный акт – Закон СССР от № 719-I «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжалование в суд решений самих органов государственного управления. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные административные правовые акты; при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции). Действовавший до 15.09.2015 (до момента вступления в силу КАС РФ) Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров граждан с органами управления, исполнительной властью).

Административная юстиция в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

Итогом первой в России дискуссии о сущности и перспективах развития административной юстиции (конец XIX – начало XX в.) явилось принятие 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам.

Результатами второй масштабной научной дискуссии о содержании российской административной юстиции и перспективах ее развития (конец XX – начало XXI столетия) являются:

1) принятие Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

2) разработка проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.) и проекта Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве (2003–2006 гг.);

3) поручение Президента РФ от 22.12.2012 о необходимости представления до 01.03.2013 для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также поручение о формировании в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок – до 01.03.2013);

4) подготовка монографий и множества научных статей, посвященных формированию российской модели административной юстиции[31]31
  См., например: Громошина Н.А. О специализированных судах и специализированной процессуальной форме // Научные труды МГЮА. 2004. № 1. С. 173–180; Серков П. Введение административного судопроизводства – конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. № 12. С. 54; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998.


[Закрыть].

Путь от идеи создания специального административного процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел до кодификации законодательства об административном судопроизводстве был непростым и многоэтапным. Административное судопроизводство на протяжении почти двух последних десятилетий являлось сложно разрешаемой (на каком-то этапе дискуссий оно даже казалось неразрешимой) проблемой. Этот важнейший административно-процессуальный институт получил завершающее новое позитивное осмысление и развитие лишь в 2013–2015 гг.

Основной причиной и одновременно важнейшим позитивным фактором, способствовавшим дальнейшему развитию теории административной юстиции в России, стала конституционно-правовая норма, содержащаяся в принятой 12.12.1993 Конституции РФ (ч. 2 ст. 118): «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Таким образом, в российском законодательстве впервые появился новый термин «административное судопроизводство» (или «административное правосудие»). Вместе с тем и сегодня (почти через 25 лет после принятия Конституции РФ) в стране не утихают споры относительно понимания содержания данного понятия.

Большой интерес ученых-юристов и практиков (например, судей, работников юстиции, прокуроров) к изучению главных проблем административной юстиции в начале 1990-х годов был обусловлен необходимостью обеспечения эффективной судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц; создания условий для установления верховенства права в деятельности публичной администрации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; создания законодательных предпосылок и оснований для формирования системы надлежащего государственного управления; выявления значения административной юстиции в проведении реформы российского административного права; уточнения теоретических позиций по вопросам административного судопроизводства, административного процесса и административных процедур; развития российского процессуального законодательства (принятие в 2001 г. КоАП РФ, в 2002 г. – АПК РФ и ГПК РФ); проведения реформирования судебной власти в России (начиная с 1992 г.); разработки положений, направленных на улучшение практики организации и функционирования административного судопроизводства; определения новых направлений его реформирования.

Верховный Суд РФ в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу для рассмотрения проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который остался фактически без внимания законодателей. Таким образом, указанный законопроект не стал законом, а в России не появились специализированные административные суды[32]32
  См. также: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве: Общая часть»: инициативный проект с комментариями. М., 2001; Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 308–376.


[Закрыть].

По мнению разработчиков указанного законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагалось отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

Эти суды действовали бы в отношении нескольких районов субъекта РФ.

История кодификации законодательства об административном судопроизводстве

Ученые предлагали провести кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции в Административно-процессуальном кодексе[33]33
  См., например: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России: история и современность. М., 2002. С. 98; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С. 182.


[Закрыть] (1998–2001). Началась разработка проектов Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[34]34
  См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве: Общая часть»: инициативный проект с комментариями. М., 2001.


[Закрыть] или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве[35]35
  Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: мат. конференции / отв. ред. В.И. Радченко. М., 2001. С. 262.


[Закрыть].

Следующим шагом в развитии законотворчества в сфере административной юстиции явился проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (КАС), разработанный в 2003 г. Советом при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации[36]36
  См.: Российская юстиция. 2004. С. 3, а также: Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 2–5.


[Закрыть] был опубликован в 2004 г., он имел лишь научно-теоретическое значение и до результативного обсуждения законодателей не дошел.

Правовое регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, получили закрепление в АПК РФ 2002 г. Был определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному: с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились некоторые закономерности установления судебного контроля за административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает разработку специального закона об административном судопроизводстве. Как уже было отмечено, наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[37]37
  См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве: Общая часть»: инициативный проект с комментариями. М., 2001.


[Закрыть] или КАС РФ. Существовали и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса[38]38
  См.: Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 250–274.


[Закрыть]. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.

С появлением в марте 2013 г. проекта КАС РФ стало очевидно, что развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта КАС РФ показывало возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Важнейшими процессуально-правовыми нормами стали принципы административного судопроизводства, среди которых проект КАС называл: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.

Сегодня можно говорить о полноценной кодификации административного процессуального законодательства в Российской Федерации, учитывающей назначение административного судопроизводства в судебной власти и чрезвычайно важное значение этой формы ее осуществления в стране. При этом законодатель отверг всесторонне обсуждаемую в специальной литературе идею учреждения в России специальных административных судов.

Важным юридическим целевым и содержательным ориентиром для судебной практики по административным делам стало постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Как следует из названия постановления, Пленум ВС РФ разъяснил лишь некоторые, наиболее сложные, вопросы осуществления административного судопроизводства. Конечно, с точки зрения значимости и востребованности судами данного постановления Пленума ВС РФ следует подтвердить своевременность рассмотрения этого вопроса, ибо главная цель содержащихся в нем разъяснений – обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве. Многие сложные вопросы судебного правоприменения получили должную конкретизацию; противоречивое процессуально-правовое регулирование было разъяснено с позиций сложившихся в практике процессуально-правовых стандартов рассмотрения административных дел; сделаны юридические акценты на публично-правовых особенностях рассматриваемых судами административно-правовых споров. Словом, данное постановление Пленума ВС РФ явилось своевременным и полезным для формирования правильной судебной практики по административным делам.

Как стало заметным за 10-летний период действия КАС РФ, уже произошли отдельные корректировки административного процессуального законодательства, направленного на повышение эффективности порядка рассмотрения публично-правовых споров и, соответственно, гармонизацию сферы административных и иных публичных правоотношений посредством взаимосвязанного действия норм административного и цивилистического процессов, например норма о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства (ст. 16.1 КАС РФ). Здесь речь идет о приоритетности и разграничение областей гражданского и административного судопроизводства, т. е. о выборе судом гражданского или административного процессуального способа разрешения дела (или порядка судопроизводства по конкретному делу). Принятое Пленумом ВС РФ постановление от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» содержит предложение о дополнении КАС РФ и ГПК РФ нормами, которые предоставляют суду право в спорных ситуациях выбирать надлежащий порядок рассмотрения дела (переход к рассмотрению дела по правилам административного или гражданского судопроизводства). Результатом реализации такого предложения стало появление в КАС РФ новой статьи (ст. 16.1) – «Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства». Для решения данной задачи суду предоставляется право вынесения определения о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского или административного судопроизводства с целью прекращения рассмотрения дела в ненадлежащем порядке и продолжения его рассмотрения по правилам КАС РФ или ГПК РФ, т. е. выбрав надлежащий путь (процессуальный порядок) административного или гражданского судопроизводства. Если направленное в суд заявление содержит несколько взаимосвязанных между собой требований и при этом одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие – в порядке административного судопроизводства и разделение данных требований невозможно, то дело должно рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Если в суд предъявляется исковое заявление, которое содержит несколько требований и при этом одни из них подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие – по правилам гражданского судопроизводства, и если их раздельное рассмотрение возможно, то судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В случае, когда иные предъявленные в суд требования, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, то вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с положениями законодательства о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов. Если иные предъявленные в суд требования, которые должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, то судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Наконец, последнее правило: если суд в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу установит, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Данные правила по переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства действуют и при разрешении отдельных категорий административных дел. Например, если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и/или здоровью административного истца, то суд должен принять решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 16.1 КАС РФ.