Текст книги "Правосудие в современной России. Том 2"

Ученые отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство, как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса»[49]49
  Приходько И.А., Бондаренко А.В., Столяренко В.М. Реформирование процессуального законодательства: цели, проблемы, тенденции. М.: Междунар. отношения, 2018. С. 268–269.


[Закрыть]. Просмотр данного положения с таким логическим построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическому судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел[50]50
  См., например, по данной тематике: Панкова О.В. Критерии разграничения административных и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2. С. 33–51; Величко М.Б. Отдельные особенности административного судопроизводства по сравнению с гражданским, которые подлежат отражению в процедуре доказывания, применения правил о преюдициальности судебного акта, обусловливая их особенности // Вестник гражданского процесса. 2019. № 1. С. 423–437.


[Закрыть] и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да, и цели различных видов судопроизводства, должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты[51]51
  См. для сравнения: Курочкин С.А. Реализация целей гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах Российской Федерации // Государство и право. 2016. № 8. С. 88–91.


[Закрыть].

Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (тех, кого принято относить к административистам) последовательно развивают идею развития административной юстиции до системы материально– и процессуально-правовых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам конституционного государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство.

Внесенные законодателем в КАС РФ изменения и дополнения, учитывая значение административного судопроизводства для правовой системы страны, расцениваются учеными как специально разработанная правовая политика по приданию данному закону надлежащей административно-процессуальной формы[52]52
  См.: Канунникова Н.Г. Актуальные проблемы совершенствования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 34.


[Закрыть]. Однако эти же новации, по мнению других ученых, направлены на решение глобальной задачи по «процессуализации КАС РФ», «встраиванию его в развивающуюся и единую цивилистическую процессуальную форму»[53]53
  Сахнова Т.В. Процессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции // Вестник гражданского процесса. 2018. № 4. С. 13.


[Закрыть]. Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах[54]54
  См.: Мартынов А.В. Роль и значение административного судопроизводства в обеспечении качества современного государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 47–53; Каплунов А.И. Законодательство об административном судопроизводстве и его влияние на дальнейшее развитие теории административного процесса и формирование административно-процессуального права как отрасли права // Государство и право. 2016. № 10. С. 19–26.


[Закрыть].

В советской и постсоветской истории развития процессуального законодательства идея внедрения институтов административной юстиции в практику государственной и судебной деятельности решительно не поддерживалась научным сообществом, в основном подвергалась существенной критике. В этом смысле современные оценки, отрицающие самостоятельность и специальное предназначение КАС РФ и утверждающие ненужность самой кодификации законодательства по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, возникающих из административных правоотношений, становятся лишь доказательством неизменных подходов в уже спланированной и разделяемой многими логике аналитической деятельности с заранее известными результатами.

Административное судопроизводство во многих странах на всех этапах его становления, формирования специальных судебных органов вызывало множество критических суждений ученых. Одни поддерживали развитую на конкретном историческом этапе модель специализированного административного правосудия; другие бескомпромиссно и негативно расценивали юридический потенциал, заложенный законодателем в его содержание.

Административное судопроизводство всегда рассматривалось с разных сторон, т. е. обсуждалось не только как проблема специального судебного контроля за публичной администрацией, но и как полезная процессуальная форма, используемая для разрешения юридических споров (конфликтов). Развитие административного судопроизводства на протяжении многих десятилетий (в некоторых странах – и столетий) сопровождалось вырабатыванием общих и специальных признаков данной формы осуществления судебной власти, деятельность которой нацелена на юридическую защиту субъективных публичных прав. При этом в Европе и Америке складывались различные материально-процессуальные модели административного правосудия. В европейских странах, несмотря на достаточную общность создаваемых теоретических концептов организации и деятельности административных судов, формировались отличительные особенности.

Принципиально верный подход используют ученые (например, профессор Т.В. Сахнова[55]55
  См.: Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2014. С. 554–564.


[Закрыть]), которые при выяснении сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в первую очередь прибегают к исследованию таких понятий, как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административный юрисдикционный процесс», «административные дела».

Именно на основе института административной юстиции во многих странах формировалась «настоящая» система юридической защиты от неправомерных действий и решений органов публичной власти, а именно система административного судопроизводства, т. е. порядок разрешения административно-правовых споров и, соответственно, административных дел регламентируется специальным административным процессуальным законодательством. На примере оспаривания нормативного акта ученые раскрывают правовой потенциал административной юстиции в качестве важнейшего средства защиты частных интересов личности[56]56
  См.: Джагарян А.А. Право на оспаривание нормативного акта как неотъемлемый способ судебной защиты: проблемы регулирования и реализации в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. № 3. С. 285.


[Закрыть].

Кодекс административного судопроизводства устанавливает судебный процесс разрешения административных споров, сформировавшихся в области осуществления органами публичного управления действий и принятия решений, и полноценно определяет процессуальные порядки судебной деятельности по осуществлению контроля за публичным управлением. Данный факт в полной мере показывает, что при осуществлении административного правосудия суды могут проверять законность (правомерность) управленческих действий и решений административных органов. Следовательно, публичное управление находится под контролем судебной административной юрисдикции. Все указанные сферы административного судопроизводства взаимосвязаны между собой; их историко-правовое развитие находилось во взаимозависимости от распространяющихся тенденций по созданию конституционного государства; правовая государственность и необходимость гарантирования субъективных публичных прав граждан порождали идею формирования самостоятельного вида судопроизводства, а именно административного правосудия. Поэтому и стало традиционным четко отграничивать в судебной системе разрешения споров, возникших в области публичного управления, и дел, рассматриваемых обычными судами (гражданских дел).

После принятия КАС РФ главнейшими задачами науки административного права остаются исследование и уяснение «социальной ценности административного судопроизводства и его структуры как формы осуществления судебной власти», осмысление «административного судопроизводства в структуре административно-процессуального института»[57]57
  Калинина Л.А. Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства // Lex Russica. 2015. № 8. С. 190–191.


[Закрыть].

Как уже многократно отмечалось, представители науки гражданского процессуального права и административного права по-разному смотрят на природу «норм и институтов, регулирующих административное производство»[58]58
  Шерстюк В.М. Место процессуальных норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, в системе процессуального права // Законодательство. 2020. № 1. С. 62.


[Закрыть]. Отстаивается мнение, что установленные в КАС РФ нормы необходимо относить из-за «своей природы» к гражданским процессуальным[59]59
  Шерстюк В.М. Место процессуальных норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, в системе процессуального права. С. 62.


[Закрыть], – их невозможно представить даже как подотрасль, скорее это «среднее звено в системе гражданского процессуального права»[60]60
  Там же. С. 68.


[Закрыть]. В число аргументов таких утверждений включается схожесть характерных черт этапов перечисляемых автором трех производств в суде первой инстанции (исковое производство; производство, возникающее из административно-правовых отношений; особое производство), а именно: возбуждение и подготовка гражданского дела к судебному разбирательству, его рассмотрение и разрешение[61]61
  Там же. С. 67.


[Закрыть]. Однако при этом вновь не обращается внимание на различный правовой характер и особенности гражданских и административных дел, как бы презюмируется как встроенность административных дел в систему гражданских дел, так и универсальность процессуальной формы для их разрешения. А этапы, стадии и прочие процессуальные правовые институты могут быть действительно одинаковыми по наименованию, структуре, юридическому значению в процессе, процедурным свойствам. Если подходить только с указанных процессуальных позиций, например к уголовному судопроизводству, то также можно утверждать, что разрешение уголовных дел происходит в рамках весьма похожих процедур, стадий и этапов… Так недалеко и до констатации, что вообще все виды судебной процессуальной деятельности обладают равными характеристиками и могут быть объединены одной и той же процессуальной формой. Однако ирония, сомнительность и очевидная несерьезность наших суждений вполне понятна. Использование такой логики формирования вывода – это демонстрация самой возможности построения такой системы определений, доводов, обобщений.

К тесному сотрудничеству и единству науки и практики призывают и процессуалисты. Здесь весьма интересен и продуктивен выдвигаемый профессором Л.В. Тумановой тезис, относящийся как к оценке административного судопроизводства, так и выявлению его значения в деле развития общего процессуального права. Речь идет о признании административного судопроизводства, которое находится «в одном ряду с гражданским и уголовным процессом»; при этом оно, «как наиболее молодое», должно «стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом»[62]62
  Туманова Л.В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим // Судья. 2018. № 11. С. 20.


[Закрыть].

Ученые-административисты с самого начала развивали идею о необходимости «расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства, в том числе путем сближения позиций с наукой гражданского процесса»[63]63
  Калинина Л.А. Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства. С. 185.


[Закрыть]. Например, Л.А. Калинина пришла к такому выводу в 2015 г., т. е. сразу же после принятия КАС РФ, ставшего, по мнению автора, итогом «научных разработок и накопленных знаний о правовой политике в области административной юстиции»[64]64
  Там же. С. 191.


[Закрыть]. Таким образом, «междисциплинарные взаимодействия», поиск совместных решений и выработка надлежащих концепций совершенствования российского законодательства об административном судопроизводстве – главные направления конструктивной деятельности по решению возникающих коллизий как понимания административного судопроизводства, так и судебного правоприменения.

Трудно обойти вниманием тот факт, что в условиях уже 10-летнего действия КАС РФ и обеспечения Верховным Судом Российской Федерации единообразия судебной практики по административным делам посредством формирования правовых позиций в постановлениях своего Пленума так и не произошло «всплеска» научной активности по исследованию проблем административного судопроизводства. Пока нет оснований для утверждения о значительном росте числа диссертационных работ, монографий, научных статей, написанных по вопросам понимания и применения норм КАС РФ. Думается, одним из сдерживающих факторов (как бы это и не могло показаться странным) ослабления исследовательской активности ученых в данной сфере процессуальных правоотношений и является предельно низкая оценка КАС РФ и отрицание его содержательной состоятельности очень авторитетными и крупными учеными нашей страны. Если на протяжении многих лет целенаправленно, методично развивать и аргументировать один и тот же тезис, особенно перегруженный отрицательными характеристиками критикуемого правового института, то со временем данный тезис приобретает «преюдициальные» черты и становится уже мощным фактором, усиливающим избранный подход к принижению роли соответствующих норм и принципов (в данном случае – это КАС РФ) и уменьшению их юридического значения. В то же время, как это и встречается на практике, отрицающие какой-либо институт или даже концепцию утверждения могут развивать инициативу и стать стимулом к активизации исследовательской работы по проблемам административного судопроизводства, КАС РФ и их взаимодействия с другими видами процессуальной судебной деятельности. По мнению ученых, следует формировать «понимание самостоятельности административного судопроизводства», а при развитии теории административного судопроизводства пытаться находить свой собственный путь и проводить научную работу с опорой на «фундаментальные процессуальные исследования»[65]65
  Туманова Л.В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим. С. 20.


[Закрыть].

Административное процессуальное законодательство (административное судопроизводство) будет и в ближайшей перспективе развиваться под непосредственным влиянием юридических новелл из материального административного права. Ведь когда речь идет о порядке рассмотрения административных дел об оспаривании административных актов, то недостатки материального и процедурно-правового регулирования порядка принятия и действия административных актов (по сути, отсутствие Федерального закона «Об административных процедурах») оказывают влияние и на разрешение административных конфликтов, вызванных применением административных актов. В этом смысле авторы правильно развивают идеи об установлении и обеспечении единообразия административноправовой и административно-процессуальной терминологии, критериев оценки законности указанных актов, действий (бездействия) и признания их незаконными (недействительными)[66]66
  См.: Ярковой С.В. Отмена и признание незаконными (недействительными) административных актов как способы обеспечения законности административной правоприменительной деятельности // Административное право и процесс. 2020. № 3. С. 37.


[Закрыть]. Иными словами, соответствующие положения КАС РФ должны быть усовершенствованы, в том числе посредством формирования надлежащего административно-процедурного законодательства.

Глава 2
Реализация принципа справедливости в административном судопроизводстве

Принцип справедливости применительно к административному судопроизводству нашел свое закрепление не закономерно, а случайно. Случайность заключается в законодательной воле, во-первых, на выделение публичного судопроизводства из лона судопроизводства гражданского, а, во-вторых, в закреплении справедливости как принципа административного судопроизводства.

При этом нормативное соседство справедливости с законностью ставит вопрос о соотношении этих принципов. Следует отдать должное законодателю за общий ответ на этот вопрос. Речь идет о правильном применении судом норм права, соответствующем фактическим обстоятельствам дела, в результате которого граждане и организации восстановят свои нарушенные права и свободы (ст. 9 КАС РФ).

Для определения специфики реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве требуется, во-первых, определиться с природой публичного судопроизводства в современный период. Во-вторых, уточнить основные параметры принципа справедливости.

Появление в конце XX в. производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ознаменовало собой новый этап понимания прав и свобод человека. Такое появление признало возможность осуществления публично-правовыми образованиями своей деятельности вопреки правам и свободам участников общественных отношений.

Причина таких изменений носит не столько политический, сколько социальный характер. Речь шла не о том, что ведущая политическая сила того времени в одночасье отказалась от защиты интересов граждан и всего общества, вопреки ее руководящей и направляющей роли. Имеется в виду понимание того, что результаты государственной властной деятельности по объективным причинам могут входить в противоречие с текущей социальной практикой. Риск возникновения таких противоречий и их количество не зависят от политического режима. Аксиоматичен вывод о том, что любое развитие общественных отношений опережает темпы регуляторной деятельности, осуществляемой публично-правовыми образованиями.

Противоречия обостряются не только в их абстрактном видении, но и через призму многочисленных конкретных конфликтов, облеченных в процессуальную форму. Суд имеет дело с проблемами реализации и защиты прав и свобод в конкретном месте, при конкретных условиях и в конкретное время. Именно эти обстоятельства послужили причиной появления возможности в судебном порядке оспорить властные волеизъявления государственных органов и должностных лиц.

В отечественной практике возможность оспаривания результатов государственной властной деятельности была предусмотрена в ГПК РСФСР 1964 г. Впоследствии такая возможность нашла свое развитие в рамках обновленного гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.

Формирование процессуальной формы приобрело экстенсивный характер. На первом этапе в рамках действовавших тогда ГПК РФ и АПК РФ их соответствующие разделы определяли общие правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В дальнейшем, произошло нормативное обособление публичного судопроизводства в форме кодифицированного процессуального акта. Но принятием КАС РФ дело не ограничилось. До настоящего времени в его рамках продолжается появление новых процессуальных регламентов разрешения различных административных дел, которые, по мнению законодателя, призваны укрепить процессуальные гарантии судебной защиты прав.

На рубеже XX–XXI вв. такой подход был прогрессивным по той причине, что впервые в отечественной истории заинтересованным лицам был предоставлен подобный комплекс прав, сопровождаемый процессуальными гарантиями. В этом смысле он носил важный символический и мировоззренческий характер.

Символизм заключался в придании формально равного статуса гражданину, организации и представителю мощного государственного аппарата. По крайней мере, в рамках судебного разбирательства.

Мировоззренческое значение появления процессуальной возможности состязания граждан, их объединений с государством заключается в придании судебной защите универсального характера, которая охватывает не только самостоятельные частноправовые требования, подлежащие рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, но такие из них, удовлетворение которых связано с проверкой результатов государственной властной деятельности.

В современный период само по себе наделение гражданина или организации правом на судебное оспаривание результатов государственной властной деятельности нормативного и ненормативного характера недостаточно для реализации конечного субъективного гражданского права.

Еще полтора-два века назад судебный порядок разрешения конфликтов не знал разделения на виды судопроизводства. Общеизвестно то, что уголовный процесс выступал родоначальником процесса гражданского. Представители дореволюционной доктрины полагали, что гражданский, административный и уголовный процессы формируют систему судебного права[67]67
  Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. С. 7–8.


[Закрыть].

В этой связи не следует забывать о циклическом развитии процессуальной формы. Зародившись в Древнем Риме, она начала образовывать многочисленные ответвления (формулы), каждая из которых соответствовала характеру материально-правового требования.

Рецепция римского права в Средние века носила рациональный характер и воспринимала только то, что удовлетворяло текущим потребностям того общества и государства. Формирование централизованных государств требовало выработки унифицированных правил разрешения судами споров, хоть и с некоторым учетом традиций континентального и общего права.

Появление новых поколений прав в результате Французской и Октябрьской революций в целом не изменило подход к процессуальной форме как к универсальному инструменту судебного рассмотрения требований любого характера.

В современный период отечественный цивилистический процесс переживает противоречивые тенденции своего развития, в рамках которых окончательное понимание административного судопроизводства, несмотря на его нормативное обособление, еще не утвердилось.

Т.Е. Абова, которая относилась к числу современников постепенного выделения публичного судопроизводства из гражданского судопроизводства, сомневалась в рациональности подобного обособления по причине отсутствия в тот период не только специального процессуального регламента, но и административных судов[68]68
  Абова Т.Е. Осуществление правосудия по гражданским делам. Современный этап. (Тезисы доклада). URL: http://igpran.ru/public/events/02.04.2013/AbovaTE.pdf.


[Закрыть].

Текущий законодательный подход к административному судопроизводству не дает исчерпывающего ответа на вопрос о его природе, но он может быть получен при обращении к конституционному пониманию прав и свобод, а также к соотношению публичных и частных интересов.

Конституционный подход к правам человека состоит в том, что они представляют высшую ценность, а потому составляют смысл деятельности государства. Поскольку права и свободы для государства носят смысловой характер, постольку административное судопроизводство на фоне гражданского судопроизводства представляет собой вспомогательное средство восстановления и защиты нарушенного права.

Вспомогательный характер публичного судопроизводства, с другой стороны, подтверждается универсальной природой цивилистической процессуальной формы[69]69
  Решетникова И.В. Современное процессуальное право: унификация или дифференциация? // Вестник гражданского процесса. 2020. № 2. С. 32–52; Жуйков В.М. Проблемы развития процессуального права России: монография. М., 2016.


[Закрыть], и не предполагает такого дробления правил разрешения судами многочисленных конфликтов, соблюдение которых привело бы к умалению самого права на судебную защиту.

Универсальность определяется здравым смыслом, при котором законодатель устанавливает общие черты разрешения судами споров, а конкретные процессуальные действия определяются судом. Речь идет о перечне лиц, подлежащих привлечению судом к разрешению дела, специфике доказывания по конкретному делу, не говоря уже о судебной оценке доказательств, порядке принятия и исполнения итогового судебного акта.

Публичные интересы, на страже которых стоят все государственные органы, не противоречат пониманию прав и свобод как высшей ценности. Если под публичными интересами понимать результат длительного обобщения множества частных интересов, согласование и учет которых на разных уровнях государственной регулятивной деятельности обеспечивают сохранение общества, то противоречия отсутствуют и на материально-правовом уровне. Суд, разрешая индивидуальный спор частноправового характера, одновременно формирует сложную структуру публичного интереса.

В таком подходе проявляется как вспомогательная, служебная роль самого государства, его регулирующей и распорядительной функций, так и следующая из этого вспомогательная природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений как логическое продолжение публичного материального права в процессуальной плоскости.

На прикладном уровне вспомогательная природа государственной властной деятельности заключается, во-первых, в том, что эта деятельность не влияет на существо самого права гражданина или организации, которое должно быть реализовано. Регуляторная природа государства лишь опосредует реализацию участниками правоотношений своих прав и свобод. Различной является степень такого посредничества.

Если речь идет об использовании участниками любых общественных отношений их позитивных регуляторов, то посредническая роль государства одновременно носит и всеобъемлющий, и гибкий характер. Гибкость состоит в том, что закон и другой нормативный правовой акт могут быть оспорены в судебном порядке при выявлении их противоречий объективно сложившимся общественным отношениям.

Государственное посредничество может обретать более узкие и конкретные рамки и облекаться в форму индивидуальных актов, которые именуются ненормативными. Однако ни масштаб содействия государства гражданам и организациям в реализации и защите их прав и свобод, ни формы такой деятельности не влияют на характер процессуальной формы, которая подлежит применению судом в случае судебного состязания гражданина с государством.

Поэтому разрешение публично-правовых споров должно происходить через призму их содействия конечной цели в виде защиты субъективного гражданского права. Исследование специфики действия принципа справедливости в рамках публично-правовых споров происходит с учетом их оценки как промежуточного этапа на пути конечной защиты субъективного гражданского права. Пусть даже этот промежуточный этап получил нормативное закрепление на данном этапе развития цивилистической процессуальной формы.

Такое понимание природы административного судопроизводства позволяет определиться с методологическими основами его исследования через призму принципа справедливости.