Текст книги "Введение в политическую теорию для бакалавров. Стандарт третьего поколения: учебное пособие"

8.3. Индексы развития гражданского общества

Важным направлением исследований гражданского общества является измерение уровней его развития. В современной науке используется множество различных показателей – индексов, позволяющих классифицировать страны или отдельные регионы по уровню развития гражданского общества и критериям их демократичности.

Для определения индексов и для постоянного мониторинга состояния гражданского общества пользуются также индикаторами. Индикатор – это фрагмент информации (о сложной системе), позволяющий судить о состоянии системы в целом. Динамика любого индикатора нуждается в объяснении, интерпретации. Тем не менее, для того чтобы оценить ситуацию с одного взгляда, индикаторы очень полезны.

С помощью индексов можно оценить различные аспекты организации гражданского общества: качество жизни, состояние самочувствия населения, уровень свободы, степень влияния его на политику, меру гражданского доверия к основным политическим институтам, активность общественного сектора, уровень политического и гражданского участия, степень политической конкурентности и т. д.

Неоднозначность и неконвенциональность интерпретаций многих полученных результатов не позволяют делать на их основе широкие обобщения и далекоидущие выводы; вместе с тем эти результаты показывают динамику социальных и политических изменений, позволяют осуществлять сравнительный анализ отдельных стран и их регионов.

Эмпирической базой для расчета индексов чаще всего служат данные периодических опросов населения по репрезентативной выборке (с учетом квот по полу, возрасту, образованию и территориальному районированию) или данные экспертных опросов.

Мы остановимся только на некоторых, наиболее значимых, на наш взгляд, индексах и показателях уровня развития гражданского общества и степени его демократичности.

Индекс гражданского общества (CIVICUS Civil Society Index). Весной 2005 г. в России стал реализовываться проект организации «Всемирный альянс за гражданское участие» «Индекс гражданского общества» (CIVICUS Civil Society Index). Проект нацелен на профессиональное исследование организаций гражданского общества и стимулирование гражданской активности. Индекс будет отражать состояние структуры гражданского общества, внешней среды, в которой оно существует и работает, ценностей, которых придерживаются и которые защищают его организации, и влияния, которое оказывают организации гражданского общества.

Измерение структуры включает в себя такие параметры, как величина и активность негосударственного общественного сектора в стране, его составные части, порядок их взаимодействия друг с другом, ресурсы, которыми располагают институты гражданского общества.

Измерение внешней среды проводится по следующим параметрам: ценности, нормы и отношения, которые представляют и пропагандируют институты гражданского общества, степень консенсуса или разногласий между ними.

Измерение ценностей касается оценки правовых, политических и социокультурных условий функционирования и развития гражданского общества, порядка его взаимодействия с государством, сферой бизнеса, международными неправительственными организациями.

Измерение влияния связано с оценкой реального влияния гражданского общества на решение конкретных социально-экономических и политических проблем.

Для каждого из этих параметров разработаны особые индикаторы. Некоторые из них являются универсальными, применение других возможно в специфическом социальном и культурном контексте.

«Индекс развития гражданского общества» – это новая международная программа, позволяющая странам регулярно сверять состояние гражданского общества с международными стандартами и на этой основе разрабатывать пути его развития. В конечном счете «Индекс развития гражданского общества» – это средство оценки, выработки на ее основе целей и программы укрепления и развития гражданского общества.

Другим показателем развития гражданского общества служит «Индекс устойчивости неправительственных организаций» (НПО или NGO). Индекс устойчивости НПО, разработанный организацией Freedom House (www.freedomhouse.org), отражает степень развитости в исследуемой стране некоммерческого или неправительственного сектора.

«Индекс устойчивости НПО» – инструмент сравнительной оценки уровня развития гражданского общества, включающий семь групп показателей: организационный потенциал, финансовые возможности, правозащитную деятельность, возможности продвижения общественных интересов, предоставление услуг, инфраструктуру и образ в глазах общественности. Измеряются они по шкале от 1 до 7 (1 – лучшее значение, 7 – худшее). Значение от 1 до 3 указывает на устойчивость НПО, 4 – среднее, можно сказать, нейтральное значение, показатели от 5 до 7 говорят о наличии препятствий устойчивости и развитию НПО.

Динамика российского индекса в последние годы такова: 2000 г. – 4,3; 2001 г. – 4,3; 2002 г. – 4,0; 2003 г. – 4,4; 2004 – 4,2.

По данным международного исследования «Индекс устойчивости неправительственных организаций» (The 2003 NGO), в последние годы значение этого индекса ухудшается. По сравнению с 2002 г., в 2003 г. ухудшение произошло по всем группам показателей, кроме финансовой жизнеспособности (последнее положительно характеризует отечественный бизнес, который гораздо активнее, чем бизнес Восточной и Центральной Европы и СНГ, финансирует некоммерческие организации). Российская Федерация демонстрирует негативную динамику и при сопоставлении стран. В 1997 г. по уровню развития гражданского общества она опережала большинство стран постсоветского пространства, за исключением Венгрии, Польши и Словакии. Сегодня Россия находится среди таких государств, как Киргизия, Молдова, Армения.

Проблемы гражданского общества в России имеют комплексный характер. Это и ограниченная поддержка со стороны населения, и трудности взаимодействия с властью, и финансовая неустойчивость, и отсутствие критической массы организаций с прозрачной системой управления, действительно подотчетных широкой общественности, и отсутствие инфраструктуры в виде отечественных фондов и системы специализированного образования и повышения квалификации. Большинство из этих проблем в той или иной мере обусловлено «примитивным, архаичным, неясным законодательством», создающим «жестко ограничивающую деятельность, недоброжелательную среду» для развития инициатив снизу. В первую очередь это касается налогового законодательства.

В отечественной социологии для оценки развития гражданского общества используют и иные показатели, например индексы общественных настроений, которые регулярно рассчитываются ВЦИОМом. Эмпирической базой для расчета индексов, лежащих в основе динамических рядов, служат данные ежемесячных экспресс-опросов, которые ВЦИОМ проводит по репрезентативной общероссийской выборке (с учетом квот по полу, возрасту, образованию и территориальному районированию Госкомстата) в 39 областях, краях и республиках России в 100 населенных пунктах (количество респондентов – 1600 человек). Индикаторы социального самочувствия населения включают оценки:

1) удовлетворенности жизнью в целом;

2) материального положения своей семьи;

3) жизни семьи через год;

4) приспособленности к происходящим в стране переменам. Отношение населения к положению дел в стране замеряется следующими индикаторами:

1) оценка экономического положения России;

2) оценка политической ситуации в стране;

3) согласие/несогласие с тем, что дела в стране идут в правильном направлении.

Индикаторами отношения к деятельности демократических институтов является одобрение/неодобрение деятельности, президента России; председателя правительства России; правительства России; Государственной Думы России; представителя президента в федеральном округе; губернатора области, главы субъекта Федерации; Совета Федерации; главы администрации, мэра города; политических партий; правоохранительных органов; средств массовой информации; российской армии; профсоюзов; а также функционирования судебной системы.

Для анализа и визуализации полученных в ходе исследований динамических рядов, данных нами, используется метод построения индексов как частного, так и комплексного характера.

Частные индексы по каждому из рассматриваемых индикаторов рассчитываются как разница суммы положительных и средних оценок и суммы отрицательных оценок:

Jч = S положительных и средних оценок – S отрицательных оценок

В исследовательской и аналитической практике различных центров, занимающихся изучением общественного мнения, используются разные методические подходы к расчету индексов. Основная их цель состоит в выявлении соотношения позитивных и негативных настроений в обществе. Возможность получения при этом (в случае преобладания негативных настроений над позитивными) отрицательных величин позволяет зафиксировать некие «критические точки» в общественном мнении, а главное – в реальном положении дел. При визуализации полученных результатов приближенность или, напротив, удаленность графических изображений индексов от оси ОХ, фиксирующей состояние паритета позитивных и негативных настроений, как раз и отражает наличие (отсутствие) этих самых «критических точек».

Основные понятия: гражданское общество, демократия, свобода человека и гражданина, индексы развития гражданского общества.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы социальные, исторические и политические предпосылки формирования гражданского общества?

2. Каковы элементы, структура и функции гражданского общества?

3. Как описывал гражданское общество А. де Токвиль?

4. Как связаны между собой гражданское общество и демократия?

5. Как связаны между собой гражданское общество и правовое государство?

6. Какими индикаторами можно измерить развитие гражданского общества?

7. Каковы основные признаки гражданственности (по Г. Эрмэ)?

8. Что отражают индексы развития гражданского общества?

9. Каковы основные проблемы развития гражданского общества в России?

Литература

Арато А. Концепция гражданского общества: восхождение, упадок и воссоздание// Полис. 1995. № 3.

Белов А. А., Елисеев С. М. Политические процессы и институты в современной России. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2006.

Кин Дж. Демократия и гражданское общество / Пер. с англ. М. 2001.

Коэн Дж., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003.

Негосударственные некоммерческие организации в Санкт-Петербурге. 2005. Информационно-аналитический отчет. Материалы к Форуму «Социальный Петербург: новые решения». СПб.: ЦРНО, 2005.

Патнэм Н. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М., 1996.

Теория политики: Учебное пособие / Под ред. Б. А. Исаева. СПб., 2008. Гл. 10.

Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2002.

Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность: Лекции и интервью. М., 1992.

Хлопин А. Д. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et contra. 2002. Т. 7.

Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992.

Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века. Материалы к научно-общественному форуму. СПб., 2000.

Эрмэ Г. Культура и демократия / Пер. с франц. М., 1994.

GramsciA. Quaderni del carcere. Torino, 1975. Vol. II.

The 2003 NGO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia//USAID. 2004. Seventh Edition (June 2004).

Глава 9 Группы интересов в политике

9.1. Понятие и теории групп интересов

Современное общество представляет собой сложную систему взаимодействий различных групповых интересов (социальных, экономических, этнических, профессиональных, конфессиональных), находящихся в состоянии постоянной борьбы и конкуренции за обладание и распоряжение разнообразными общественными ресурсами, за право доступа к процессу выработки и принятия государственных (политических) решений с целью обеспечения себе преимуществ и выгод. Одной из сложных и в то же время важных проблем осуществления политики является согласование интересов отдельных групп и интересов общества в целом. От решения этой проблемы зависит устойчивость и стабильность общества и политической системы, легитимность и эффективность власти, динамика развития общественных движений и политических партий.

В политической науке существует несколько теоретических подходов к исследованию форм и методов влияния групп интересов на выработку и осуществление государственной политики: теория групп интересов, лоббизм и корпоративизм.

Современный этап развития научных концепций открывается в начале XX столетия теориями Артура Бентли и Вильфредо Парето. Именно концепция циркуляции и круговорота элит, разработанная в «Трактате по общей социологии» В. Парето, стала первой микротеорией, положившей начало современной социологии политической жизни. Однако настоящую революцию в развитии теории произвела работа А. Бентли «Процесс управления» (1908), в которой впервые была подробно разработана концепция «групп интересов», или «заинтересованных групп».

А. Бентли создал одну из первых немарксистских концепций динамики социального и политического процесса как взаимного давления социальных групп в борьбе за государственную власть. Теория А. Бентли базируется на трудах английских философов XIX и начала XX в., разработавших проблему плюрализма. Они выдвинули идею о том, что именно группа является базовой единицей общества. Эта мысль и легла в основу исследования А. Бентли, подошедшего к анализу общества как к совокупности групп интересов.

Новаторским в исследовании политического процесса стало утверждение А. Бентли о том, что изучение политики не должно сводиться к описанию законодательных норм и формальных моментов политической организации общества. Прежде всего оно предполагает изучение действий людей, добровольно объединяющихся в группы, направленные на достижение политических целей. Поведение, личность, убеждение индивида могут рассматриваться только в контексте его деятельности в какой-либо группе. А. Бентли считал, что «группа – это объединение граждан, рассматриваемых не как абстрактная физическая единица общества, а как массовая деятельность, которая не связывает индивида участием только в одной группе, но допускает его деятельность и во многих группах… Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса. Группа без интереса не существует. Общество – это не что иное, как совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем – интересами, ради которых они созданы и действуют»[96]96
  Цит. по: Бакун Л. А. Группы в политическую историю развития американских теорий // Полис. 1999. № 1. С. 164.


[Закрыть].

Начиная с А. Бентли в понятие «политический процесс» стали включать два типа отношений: во-первых, неформальные, реальные групповые, поскольку «группа интересов» является его первичным субъектом, и, во-вторых, производные, официально-институциональные, представляющие собой лишь проекцию групповых интересов, в силу чего государственные институты выступают лишь как один из многих видов «групп интересов».

Важной вехой в развитии теории групп интересов стало исследование Дэвида Трумэна «Управленческий процесс. Политические интересы и общественное мнение», изданное в 1951 г. Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумэн определил политический процесс как процесс групповой конкуренции в борьбе за власть над распределением ресурсов, а само общество – как множество групп, взаимодействующих друг с другом.

Вместе с тем Д. Трумэн более конкретно определил понятие «группа интересов». Под ней он понимал любую группу, имеющую один или несколько общих интересов и выдвигающую ряд требований к другим группам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы. По мнению американского ученого, группа интересов может переходить в определенное новое состояние, если она в своем стремлении достичь цели действует через правительственные структуры. Такие группы Трумэн называл политическими. По сути дела, у него речь идет уже о группах давления. Группа давления – это та же самая группа интересов, но обладающая некоторыми специфическими чертами или находящаяся в некотором специфическом состоянии и осуществляющая определенную деятельность в сфере политических отношений. По существу, группа давления представляет собой группу интересов, которая оказывает воздействие на властные структуры. Таким образом, Д. Трумэн обогатил теорию политического процесса, обстоятельно разработав идею смены равновесия и неустойчивости интересов, а также «стабильности» общества, которое он определял как устойчивый тип группового взаимодействия. Динамика политического процесса в концепции Д. Трумэна представлена как волнообразный цикл перехода от нестабильных взаимодействий к установлению относительного равновесия между группами и восстановлению старой модели стабильности или созданию новой.

9.2. Лоббизм как система реализации групповых интересов в политике

Лоббизм, или представительство интересов, есть система и практика реализации групповых интересов путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность органов государственной власти.

Трансформации российского общества поставили на повестку дня вопрос о необходимости создания эффективной системы взаимодействия бизнеса как авторитетной части социума и государственной власти. Речь идет именно о создании эффективной системы, существенно отличающейся от той, которая стихийно сложилась и функционирует под влиянием политических и экономических трансформаций.

Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» – это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п. «Лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе – лоббисты). Практикующие лоббисты понимают под лоббизмом деятельность, нацеленную на влияние на общественное мнение и законодательные органы, правительство.

За рубежом лоббизм – профессиональная деятельность, регулируемая законами. Это целые системы контор и агентств крупных монополий при органах власти. Их работа – в отстаивании интересов частных компаний в законодательной сфере. В США лоббистов нередко называют третьей палатой конгресса. Только в Вашингтоне их около 20 тыс. Они защищены поправкой к Конституции. Лоббизм необходим, чтобы просвещать американское правительство. Правительство вынуждено полагаться на экспертов из частного сектора. Они участвуют в политическом процессе, присутствуют на слушаниях, предлагают стратегии решений обсуждаемых проблем. Более того, во многих странах под контролем законодательства находятся даже финансовые прибыли лоббистов. Именно поэтому известно, что, например, в Великобритании годовой оборот лоббистских объединений превышает 500 млн фунтов стерлингов. А в число клиентов крупнейшей лобби-компании Chaim Communications входят крупнейшие газетные и промышленные магнаты. В странах Европейского содружества только официально зарегистрировано более 10 тыс. лоббистов.

Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и замечание в скобках – «вплоть до подкупа». Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути»[97]97
  Лелехин В. А. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54–62.


[Закрыть] данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Лоббизм – один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Социальной основой возникновения лоббистских отношений является наличие в структуре общества социально оформленных групповых интересов. В этом плане, как утверждал в начале XX столетия А. Бентли, общество представляет собой не что иное, как «совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем – интересами, ради которых они созданы и действуют». Движущим мотивом образования групп является стремление реализовать специфический социальный интерес, артикулированный как групповой и выраженный, как правило, во влиянии на общественное мнение, в присвоении статусных привилегий, в достижении властных полномочий или получении материальной выгоды.

Государственная политика есть процесс принятия управленческих решений, в котором главную роль играют не просто отдельные индивиды, а именно группы, чьи интересы представляют в политике и управлении политические институты и политические лидеры.

Соответственно, группы интересов, продвигающие свои потребности через структуры государства, выступают как группы давления, приобретают политический характер. Деятельность таких групп давления, механизмы их влияния на органы власти и управления, определяющие процесс принятия решений, по сути, и составляют основную проблематику как теории лоббизма, так и практики продвижения тех или иных интересов с помощью лоббизма.

Существуют два основных подхода к пониманию сути и определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной (муниципальной) власти и управления с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной (муниципальной) власти и управления.

На уровне теоретического исследования различие этих двух позиций заключается в решении вопроса о том, признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, а также жалобы, обращения, петиции и подобные гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические – в основном в рамках первого. При этом первый подход является более широким, так как он включает все определения, возможные в рамках второго, и предоставляет больше возможностей как для понимания сути самого явления, так и для выработки практических рекомендаций, особенно в условиях, когда гражданское общество есть лишь благое пожелание и ученых теоретиков, и политиков-практиков.

Наличие сформированных институтов гражданского общества предполагает, что урегулирование конфликтов интересов происходит с помощью механизмов самого гражданского общества. В тех случаях, когда такие механизмы отсутствуют, гражданское общество только формируется, группы интересов вынужденно обращаются к государству и его структурам, признавая, с одной стороны, их право на вмешательство в дела этих групп, с другой – возможность этих структур выступать в качестве более или менее независимых арбитров. В результате такого обращения к государству степень урегулированности отношений гражданского общества возрастает, происходит дальнейшая политизация групп интересов, развитие институтов гражданского общества замедляется или вообще приостанавливается. Другими словами, стратегическая схема становления институтов гражданского общества предполагает: зарождающиеся институты гражданского общества сами создают препятствия для своего развития. Группы интересов, лоббируя свои тактические интересы, конкурируя в их реализации друг с другом, влияя на власть, а иногда и формируя ее, вполне способны замедлить политические процессы, поставив под сомнение реализацию своих собственных стратегических задач.

Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависят от типа политической системы, характера политического режима, уровня правовой и политической культуры, меры правового регулирования этой деятельности и других особенностей каждой конкретной страны.

Лоббизм как политическое явление изначально носил оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, соотносился с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий, как «политика, «чиновник», «власть».

Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполнительной и законодательной властью у нас скрыт густой завесой таинственности, а участники этого взаимодействия нередко коррумпированы до предела. В российской действительности лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально как явление он отсутствует. Неофициально – постоянно напоминает о своем незримом присутствии в коридорах власти.

Группы интересов и группы давления существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор, как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно обнаружить еще в античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, выражавшего интересы правящего класса.

Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.

В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался «Законом о регулировании лоббизма». В 1995 г. вступил в силу «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», разработанный и принятый с учетом изменившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии также есть законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В некоторых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, например, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте существует система специальных комитетов, основная функция которых – контроль за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вообще официально не признан.

Характер протекающей чаще всего в институционализированной форме конкуренции групп интересов за влияние на структуры власти содержательно определяет, в свою очередь, характер представительства интересов и в целом характер режима. При этом конкуренция групп интересов, конкуренция элит на выборах – лишь один (часто не основной и неэффективный) из способов представительства интересов.

Наиболее эффективным способом представительства интересов, особенно в условиях маркетизации и технологизации политики, становится их функциональное представительство, прежде всего через структуры исполнительной власти. Одним из механизмов функционального представительства интересов, влияния на органы власти и является лоббизм.