Текст книги "Современные проблемы организации публичной власти"

Позиции Федерального Собрания в системе власти, обозначенные нормами Конституции, заметно слабее, чем у главы государства, но помимо уже упомянутых инструментов воздействия на российский парламент, которыми располагает Президент, упоминания также заслуживают и другие нормы, установившие пределы активности законодателей. Это положения Конституции о возможности проведения референдума (по предметам ведения общим с законодательным органом), о выборах депутатов, об избрании Президента народом, наличие у Конституционного Суда права признавать принятые Федеральным Собранием законы и другие нормативные акты не соответствующими Конституции. Однако наиболее серьезным ограничением автономии российского законодательного органа стало даже не какое-либо из названных конституционных предписаний или «подразумеваемое полномочие» Президента, а создание фактически однопартийной системы, под контролем которой оказалась как вся «властная вертикаль», так и любой из горизонтальных срезов публичной власти в России. Пока эта иерархически организованная политическая сила сохраняет свое влияние, юридические инструменты, направленные на ограничение исполнительной и «президентской» ветвей власти, Федеральному Собранию явно не понадобятся.

Весьма показательными в этом плане являются высказанные в научной литературе оценки практики реализации Федеральным Собранием его нового контрольного полномочия по заслушиванию ежегодного отчета Правительства, которое оно приобрело в результате принятия в 2008 году соответствующего закона о поправке к Конституции. Так, В. И. Фадеев отмечал, что анализ постановлений Государственной Думы, принятых по итогам трех отчетов Правительства перед нижней палатой российского парламента в 2009–2011 годах, показывает, что «в них не находит в должной мере своего отражения контрольный потенциал Думы»[126]126
  Фадеев В. И. Парламентский контроль в системе разделения властей в Российской Федерации // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: Сборник научных трудов. М.: ООО Изд-во «Элит», 2011. С. 119.


[Закрыть]. Нижняя палата Федерального Собрания ограничивается констатацией поддержки стратегии Правительства и признает необходимость совершенствования законодательства в целях поддержки экономического развития. В итоге, В. И. Фадеев приходит к заключению о том, что отчеты Правительства пока не стали «общественно и политически значимым событием в жизни страны»[127]127
  Фадеев В. И. Парламентский контроль в системе разделения властей в Российской Федерации // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: Сборник научных трудов. М.: ООО Изд-во «Элит», 2011. С. 119.


[Закрыть]. Слабость этого правового института имеет предпосылку в отсутствии правовых последствий отчетов. Фактически до сведения парламентариев доводится определенная информация, которая ни к чему их не обязывает и не побуждает[128]128
  См.: Дзидзоев Р. М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства. Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 23–25.


[Закрыть].

Выразительным примером тактики самоограничения по отношению к президентским инициативам, избранной Федеральным Собранием, стало принятие в 2014 году поправки к Конституции о фактическом упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и об усилении роли Президента в формировании органов прокуратуры и контроле над ними.

Идея объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов была сформулирована главой государства в выступлении на пленарном заседании Международного экономического форума в Санкт-Петербурге 21 июня 2013 г. в императивной форме: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьезный, нужно все тщательно продумать и взвесить. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейского сообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время»[129]129
  URL: http://www.kremlin.ru/news/18383.


[Закрыть].

В июле 2013 г. на сайте «Российская общественная инициатива» появилась инициатива о запрете объединения высших судов, но спустя почти год за нее было подано чуть больше тысячи голосов (на май 2014 г. – 1275 голосов)[130]130
  См.: Зайкин С. Указ. соч. С. 56.


[Закрыть]. 7 октября 2013 г. Президент внес законопроект о поправках в Государственную Думу. Три чтения законопроекта состоялись 12, 20, 22 ноября. За принятие проекта в третьем чтении проголосовали 346 депутатов; 95 депутатов (главным образом, фракция КПРФ), 9 депутатов (фракция «Справедливая Россия») не принимали участия в голосовании. 19 ноября в Государственную Думу было направлено письмо юридической общественности (подписанное руководителями 103-х юридических компаний), содержавшее весьма убедительные аргументы[131]131
  В частности, в обращении были указаны возможные негативные последствия упразднения ВАС РФ: прекращение благотворной конкуренции между судами, снижение качества правосудия по экономическим спорам и прекращение его развития, отток профессиональных кадров из арбитражных судов, снижение доверия бизнеса, бегство в другие юрисдикции, крупные государственные расходы. См.: Заикин С. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть] против стремительной реформы. Адресовано оно было главе государства, а также председателям палат парламента, и не получило никакого отклика. 27 ноября проект поправок был одобрен Советом Федерации единогласно (на заседании присутствовало 148 человек). Никаких новых вразумительных аргументов за объединение судов в ходе обсуждения проекта поправок в палатах не прозвучало. Меньше месяца потребовалось законодательным собраниям всех субъектов Федерации для рассмотрения и одобрения проекта закона о поправке. 29 января эти результаты были установлены Советом Федерации, а 5 февраля 2014 г. Закон о поправке был подписан Президентом вместе с законами о новом Верховном Суде и о порядке отбора кандидатов в его первоначальный состав. За 4 месяца (с 7 октября 2013 г. по 5 февраля 2014 г.) была проведена сложнейшая правовая реформа.

Приведенная ситуация показывает, что абсолютная фактическая зависимость законодательной власти от Президента возникла на основе конституционных норм и в целом им не противоречит, поскольку парламентарии добровольно соглашаются с позицией главы государства, осуществляя свои полномочия. То, какими правовыми средствами обеспечивалось достижение такого рода единодушия ветвей власти, можно увидеть на примере порядка формирования Совета Федерации. Последний по времени порядок формирования Совета Федерации, закрепленный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ[132]132
  СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.


[Закрыть], не предусматривает прямого влияния Президента на данный процесс в отличие от предшествовавшего периода. Но большинство сенаторов нынешнего состава верхней платы получили свои полномочия в соответствии с прежним порядком формирования Совета Федерации, предусмотренным последней редакцией Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ[133]133
  СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.


[Закрыть]. Представитель от исполнительного органа назначался единолично высшим должностным лицом субъекта федерации, а представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием[134]134
  См.: статьи 4, 5 Федерального закона от 5 декабря 2000 г. № 113-ФЗ (в ред. от 17 октября 2011 г., утратил силу с 1 января 2013 г.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.


[Закрыть]. Соответственно глава государства имел правовую возможность контролировать данный процесс через упомянутые региональные властные структуры, находившиеся от него в правовой и организационной зависимости[135]135
  Высшее должностное лицо, фактически возведенное на свой пост Президентом, равно как и законодательное собрание, где большинство принадлежит представителям «Единой России», не способны направить в Совет Федерации представителями от субъекта тех, кто не будет поддерживать политическую линию Президента.


[Закрыть]. С возвращением непосредственных выборов высших должностных лиц субъектов Федерации в 2012 году возникли новые правовые предпосылки для воздействия на результаты данного процесса уже через «Единую Россию» с использованием, так называемого, муниципального фильтра. Суть его состоит в том, что выдвижение кандидата политической партией или его самовыдвижение должны быть поддержаны от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Конкретное число устанавливается законом субъекта. Кандидатам-«самовыдвиженцам» надлежит еще собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта.

Для партии, обладающей большинством в муниципальных образованиях, легче собрать подписи в поддержку кандидата. Кроме того, можно подсчитать оптимальный процент «муниципального фильтра», подходящего для такой партии, поскольку известно количество депутатов в муниципальных образованиях на территории конкретного субъекта РФ[136]136
  См: Заикин С. Указ. соч. С. 62.


[Закрыть]. Таким образом, в Совете Федерации вновь окажутся представители «Единой России», но уже не за счет воздействия главы государства, а благодаря новой избирательной технологии.

Важной конституционной гарантией самостоятельности парламента является то, что даже в случае роспуска ее нижней палаты, полномочия последней «не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания – Советом Федерации»[137]137
  Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.


[Закрыть]. Есть у законодательного органа и контрольная функция, не закрепленная непосредственно в Конституции, но вытекающая из ее предписаний, а также соответствующие полномочия, направленные на ее реализацию, проблемы с конституционным закреплением которых пока еще тоже в полной мере не разрешены.

Конституция после внесения в нее поправок в 2014 году[138]138
  Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.


[Закрыть] предоставила Президенту еще большие возможности по воздействию на правоохранительные органы: он сохранил свои полномочия по представлению кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда и Верховного Суда, а также по назначению судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83), но кроме того, как уже упоминалось, приобрел новые полномочия в отношении органов прокуратуры. В июле 2014 г. у главы государства появились и дополнительные полномочия по формированию Совета Федерации[139]139
  Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4202.


[Закрыть]. Согласно поправке от 21 июля (ч. 2 ст. 95), появились члены Совета Федерации – представители Российской Федерации. Назначаются они Президентом РФ. Их число не должно превышать 10 % от числа членов Совета Федерации, представляющих региональные органы государственной власти. Закон запрещает вновь избранному Президенту в свой первый срок освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность. Исключения могут быть предусмотрены федеральным законом (ч. 4 ст. 95 Конституции).

Подобная система назначений ставит судей, прокуроров и членов Совета Федерации в зависимость от Президента и его Администрации, приобретающей дополнительные полномочия по подбору соответствующих кадров. Между тем, Президент, как видно из положений Конституции, не имеет никакой организационной зависимости от законодательной и судебной власти. Невозможно вообразить, что при нынешнем способе формирования Совета Федерации, судебных органов и состоянии партийной системы может возникнуть перспектива отрешения главы государства от должности. Полной независимостью от других властей он обладает и в принятии предусмотренных его полномочиями решений. Конституция допускает его консультации с другими государственными органами, но не требует их. Глава государства может действовать и без учета мнений последних.

Расширение сферы полномочий Президента далеко за пределы конституционных предписаний, как уже было отмечено, стало следствием неопределенности ст. 80 Конституции, положения которой дали Конституционному Суду основания для расширительного толкования.

Проблема идентификации правовой природы взаимоотношений Президента с Правительством связана с установлением в Конституции его решающей роли при формировании Правительства, при реализации ответственности Правительства и отдельных его членов, права Президента председательствовать на заседаниях Правительства, из возникших на основе положений Закона о Правительстве 1998 года[140]140
  Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] полномочий по руководству «силовым блоком» федеральных органов исполнительной власти (ст. 32), а также из подтвержденной Конституционным Судом практики установления указами системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Проблема дублирования Администрацией Президента (в статусе государственного органа) функций Правительства – известное следствие признания Конституционным Судом права издания Президентом нормативных указов.

Вместе с тем, стоит отметить, что новые полномочия Президента, которые ограничивали самостоятельность Правительства или Парламента, не всегда были основаны непосредственно на конституционных положениях. Как справедливо отметил М. А. Краснов, в 2000-е годы не только число, но и характер полномочий, законодательно закрепленных в это время за Президентом, показывают, что законодательная власть оказалась готова отдать даже собственные прерогативы[141]141
  См.: Краснов М. А. Указ соч. С. 99, 100.


[Закрыть]. Например, в 2006 году федеральным законом[142]142
  Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ с последующими изменениями. СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.


[Закрыть] законодатель передал Президенту право представлять кандидатуры на пост аудиторов Счетной палаты. Так была ликвидирована независимость органа парламентского контроля от исполнительной власти, что прямо противоречит принципу разделения властей. Еще одним примером, заслуживающим упоминания, является практика обращения Президента с Бюджетным посланием, которое, начиная с 1995 года, он стал ежегодно направлять Правительству, что, конечно же, ограничило самостоятельность последнего в определении бюджетной политики, поскольку обязывало Правительство следовать президентскому курсу. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году, данная практика получила развитие в ст. 170, которая называлась «Бюджетное послание Президента Российской Федерации». В соответствии с ней, направление Федеральному Собранию данного послания, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, стало обязанностью Президента. Данное внеконституционное полномочие Президента прекратило свое существование 4 октября 2014 г. в результате внесения изменений в Бюджетный кодекс[143]143
  Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»». СЗ РФ. 2014. № 40 (ч. II). Ст. 5314.


[Закрыть]. Однако тот же Закон изменил редакцию ч. 2 ст. 172 БК и предусмотрел, что составление проектов бюджетов основывается на положениях послания Президента Федеральному Собранию, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, Президент вернулся в пределы своих конституционных полномочий (п. «е» ст. 84 Конституции), а с другой стороны – получила новое продолжение более корректная по форме, но сомнительная в плане соответствия принципу разделения властей, практика ограничения самостоятельности Парламента в сфере бюджетной политики. Ведь, как известно, бюджетные полномочия Парламента считаются наиболее сильной частью его компетенции.

§ 4. Пути разрешения проблем взаимодействия между органами государственной власти федерального уровня и реформа Конституции

Есть три пути для установления сбалансированного ответственного взаимодействия между органами государственной власти, которые могут предложить конституционалисты. Это – изменение Конституции, совершенствование других источников конституционного права и коррекция правоприменительной практики, в первую очередь – практики конституционного правосудия. Упомянутые направления действий могут соединяться в различных комбинациях, но в любом случае выбор пути в большей степени зависит от «политической воли», чем от достоинств предложенных юридических мер. Эта ситуация осознается отчетливо представителями отечественной науки конституционного права, что не мешает их стремлению к совершенствованию конституционных норм и восполнению пробелов в праве.

Размышления над многочисленными проблемами соотношения конституционного принципа разделения властей с ходом развития системы органов государственной власти России побуждают исследователей не только формулировать критические оценки действующего конституционного законодательства и практики правоприменительной деятельности, но и предлагать решения для указанных проблем. При этом некоторые ученые формулируют конкретные предложения по совершенствованию текста Конституции[144]144
  Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть], даже предлагают ее полный текст в новой редакции[145]145
  Краснов М., Федотов М. Конституция Российской Федерации (новая редакция). Авторский проект // URL: http://www.indem.ru/Congress/const4.htm.


[Закрыть], другие авторы исходят из возможности установления необходимого баланса сдержек и противовесов без изменения текста Конституции[146]146
  Румянцев А. Минимальная теория демократии: смысл и пределы возможного. Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3. С. 37.


[Закрыть]. Есть и те, кто формулирует общие рекомендации о возможных путях трансформации российской модели разделения властей, не формулируя конкретных изменений Конституции[147]147
  Соболева А. К. Принцип разделения властей //Основы конституционного строя России: двадцать лет развития /Под ред. А. Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 78–122.


[Закрыть].

Интересно, что разнообразие форм, в которых даются рекомендации власти, не мешает их авторам достигать единства во многих содержательных компонентах.

Предложения С. А. Авакьяна в отношении принятия законов о поправках к главе 4 и целому ряду статей Конституции РФ[148]148
  В частности, предлагается главу 4 дополнить ст. 82.1, 93.1, 90.1, изложить в новой редакции ст. 94, ч. 2 ст. 95, ч. 2 ст. 96, 100, дополнить ст. 84, дополнить еще одной частью ст. 101, изложить в новой редакции ст. 110, 112, а также п. «б» ч. 1 ст. 103, дополнить ст. 117 еще одной частью. Все эти изменения, а также пояснения к ним представлены в статье С. А. Авакьяна «Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации».


[Закрыть], как представляется, реалистичны, лишены радикализма и дают хорошую правовую основу для компромисса между различными политическими группами, желающими сохранить и (или) усилить свои позиции во власти и обществом, которое, по обыкновению, продолжает «ждать перемен», но не особенно на них надеется. Отдельно следует отметить, что в данных предложениях самым тщательным образом учтены действующие правовые позиции Конституционного Суда, о которых частично упоминалось в предшествующих частях данного труда.

В то же время, нельзя не заметить, что новации, касающиеся вопросов конституционно-правовой ответственности Президента и отдельных членов Правительства, а также процедуры формирования состава Правительства, установления статуса и порядка деятельности Администрации Президента, особенно остро ставят вопрос о перспективах формирования навыков продуктивного диалога и достижения компромиссов в среде отечественной политической элиты. Пока для ее представителей в конфликтных ситуациях более привычной является технология подавления политического оппонента и непримиримости. Думается, что принятие данных поправок создало бы предпосылки для выравнивания отечественного механизма «сдержек» и «противовесов» и, в то же время, породило бы новые проблемы для участников политического процесса. Однако это были бы уже проблемы иного качественного уровня, на котором существовали бы необходимые материально-правовые и процессуально-правовые условия для открытого, конструктивного диалога, ведущего к их разрешению и снижающего риск агрессивного, антагонистического противостояния как внутри властных структур, так и в отношениях между властью и обществом.

В частности, предлагается дополнить положения главы 4 Конституции следующими новеллами:

– ввести положение о том, что Президент несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией и законами. Таким образом, во-первых, непосредственно в текст главного закона страны вводится прямое упоминание о специфическом виде юридической ответственности – конституционно-правовой; во-вторых, происходит пересмотр и расширение перечня оснований наступления юридической ответственности Президента по сравнению с закрепленными ныне в Конституции; в-третьих, указано, что порядок применения положений Конституции о конституционно-правовой ответственности Президента должен регулироваться федеральный конституционный закон; в-четвертых, предусмотрено, что перечень правонарушений, за которые глава государства должен нести ответственность, может уточняться не только положениями Конституции, но также и федеральными законами. Безусловно, данные новации – это очевидный шаг в сторону большей определенности в установлении правовых границ активности Президента, но важно и то, что они не лишают его той меры самостоятельности, которой он обладает в современных условиях;

– предусмотреть, что Положение об Администрации Президента и все изменения в него утверждаются Президентом после получения положительных заключений от Совета Федерации и Государственной Думы. Данное предложение может обеспечить сдерживание Президента от внесения несогласованных с палатами парламента новаций в статус и порядок деятельности Администрации, и могло бы, в конечном счете, привести к устранению правовых предпосылок для «параллелизма» с ролью Правительства. Примечательно то, что данная норма способна работать с пользой не только в условиях «политической полифонии», но и при однородном политическом спектре парламента;

– расширить конституционную характеристику функций Федерального Собрания, которая пока в ст. 94 ограничивается указанием на то, что это представительный и законодательный орган РФ, в т. ч. включив упоминание о функциях парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, а также в обсуждении и решении важнейший вопросов государственной жизни. Такое расширение создаст благоприятную основу не только для активизации самостоятельной деятельности палат парламента в уже предусмотренных действующим законодательством направлениях, но и для выравнивания правовой основы системы «сдержек» и «противовесов», в которой пока наблюдается устойчивый перевес в сторону «президентской» и исполнительной ветвей власти;

– уточнить и расширить конституционные положения о порядке работы палат парламента, предусмотренные ст. 100, в т. ч. подчеркнуть их самостоятельность в решении вопросов своего ведения, закрепить возможность обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования. Очевидно, данная редакция открывает путь для более тесного сотрудничества палат, что может способствовать усилению политической самостоятельности парламента и, соответственно, балансу системы сдержек и противовесов;

– закрепить право Президента присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации и Государственной Думы, а также на закрытом заседании палат. Данное предложение также способствует формированию непосредственно в Конституции[149]149
  Пока данные возможности Президента отражены в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.


[Закрыть] правильных процедурных рамок для открытого, полноценного взаимодействия властных институтов на федеральном уровне;

– установить права Председателей каждой из палат Федерального Собрания по вопросам ведения палат быть принятыми незамедлительно Президентом и Председателем Правительства. Это предложение «уравновешивает» предшествующее, касающееся Президента, продолжая развитие идеи создания адекватных конституционных рамок для выстраивания конструктивного диалога представителей разных ветвей власти;

– уточнить, согласно сложившимся уже реалиям, место Правительства в государственном механизме, закрепив положение о том, что оно «является высшим коллегиальным органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть РФ и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ», а также состав Правительства, указав, что в него (помимо лиц, уже названных в ч. 2 ст. 110) также входят приравненные к министрам по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти;

– закрепить полномочие Президента по утверждению системы и структуры[150]150
  Формулируя новую редакцию ст. 112, С. А. Авакьян исходит из того, что уже сложился порядок, согласно которому система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются самостоятельно Президентом Российской Федерации его указами. В восприятии понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти автор проекта Закона о поправках к ст. 112 опирается на толкование ч. 1 ст. 112, которое дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. Российский орган конституционного контроля установил, что оба понятия имеют право на существование и использование в их сочетании. В «систему федеральных органов исполнительной власти», отметил Суд в своем Постановлении, «входят Правительство Российской Федерации… а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А содержащееся в Конституции понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий». Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации – определил Конституционный Суд. Таким образом, по оценке С. А. Авакьяна, «Конституционный Суд констатировал два момента: во-первых, возможность использования обоих понятий, во-вторых, право Президента на регулирование соответствующих моментов своими указами» (Авакьян С. А. Указ. соч.).


[Закрыть] федеральных органов исполнительной власти по предварительному согласованию с палатами Федерального Собрания, урегулировать процедуру согласования позиций Президента и палат Российского парламента по назначению членов Правительства, которая предполагает следующий порядок действий: сначала Президент направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства, затем палаты могут воспользоваться предоставляемыми Конституцией правами излагать Президенту свое мнение о представленных кандидатурах и вносить Президенту свои предложения о кандидатурах данных должностных лиц. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами, Президент направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент, Председатель Правительства, а также Председатели палат. Окончательное решение по каждой кандидатуре остается за Президентом. Представляется, что предлагаемая процедура могла бы быть реализована достаточно безболезненно в нынешней политической ситуации стабильного и единого большинства в палатах Федерального Собрания, поддерживающего политический курс Президента. Однако в условиях «разделенного правления» (хорошо известного по опыту Франции, США и др. зарубежных государств) процедура согласования кандидатур может приобрести известную остроту, хотя серьезной угрозы самостоятельности «президентской» и исполнительной властей она не составит, поскольку право итогового решения сохраняется за Президентом;

– предусмотреть индивидуальную ответственность членов Правительства и руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся членами Правительства. Предлагается предоставить Государственной Думе полномочия по выражению недоверия или доверия указанным должностным лицам, хотя окончательное решение вопроса о возможности дальнейшего пребывания в должности лица, которому выражено недоверие, остается за Президентом, как и в случае назначения на должности членов Правительства. Объективно сильной стороной данного предложения, как и всех предшествующих, является то, что они не ломают пусть и несовершенной, но уже сложившейся системы распределения властного ресурса на федеральном уровне государственного аппарата, но, вместе с тем, способны обеспечить необходимое конституционно-правовое «обрамление» для конструктивного, и самое главное – ответственного взаимодействия между властями не только в стиле «битвы бульдогов под ковром», о которой упоминал У. Черчиль, но и в открытом публичном режиме.

Принятие данных предложений может создать благоприятную основу (разумеется, если это не будет противоречить «политической воле») для полноценного, а не имитационного развития партийной системы, поскольку представители партий в парламенте получат необходимые конституционные гарантии участия в принятии важнейших политических решений. Комплекс данных конституционно-правовых мер по самоограничению власти соответствует запросу общества на ответственное поведение ее представителей, и, в то же время, дисциплинируя их, помогает избежать саморазрушения государственной системе. Названная тенденция уже давно наметилась вместе с угасанием практики ответственного (в нравственном и правовом аспектах) осуществления властных полномочий их обладателями. Главное стратегическое преимущество проекта состоит в том, что данные предложения не требуют от представителей власти невозможного – отказаться от фактических прерогатив, с которыми они свыклись.

Гораздо более радикальный подход к реформированию действующей Конституции России избрали авторы широко известного среди конституционалистов авторского проекта новой редакции Конституции М. А. Краснов и М. А. Федотов. Так, в представленном ими документе:

– Президент лишен полномочия определять основные направления внутренней и внешней политики государства;

– у него нет права председательствовать на заседаниях Правительства;

– он утрачивает свою решающую роль при формировании Правительства и реализации его ответственности: кандидатуру для назначения на должность Премьер-министра Президенту представляет Государственная Дума (кандидатура должна быть поддержана большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), Президент вправе отклонить данную кандидатуру без объяснения причин и предложить Государственной Думе представить другую кандидатуру; она опять представляет другую кандидатуру либо большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов может принять постановление о поддержке первоначально представленной кандидатуры. В последнем случае Президент обязан незамедлительно назначить данное лицо на должность Премьер-министра[151]151
  Если же Государственная Дума не представила кандидатуру на должность Премьер-министра, то Президент самостоятельно его назначает сроком на один год. Но «решающее слово» в этом случае тоже будет принадлежать Государственной Думе (она либо не позднее, чем за двадцать дней до истечения годичного срока, должна вновь приступить к рассмотрению вопроса о кандидатуре Премьера, либо принять в течение годичного срока постановление о вотуме доверия Правительству).


[Закрыть];

– слабее становятся позиции Президента и в отношении руководства федеральными органами исполнительной власти «силового блока»: он вносит представления Премьер-министру о назначении и освобождении от должности министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, но не всех, а только – в сферах обороны, национальной безопасности, иностранных дел, юстиции, правоохранительной деятельности;

– примечательно, что начало деятельности Правительства не требует выражения доверия нижней палатой, и выступление Премьера с программой носит информационный характер: Премьер-министр не позднее двух месяцев со дня назначения представляет в Государственную Думу и обнародует правительственную программу, отражающую основные цели и средства деятельности Правительства на весь предстоящий срок полномочий Государственной Думы текущего созыва;

– в то же время заметно усиливается ответственность Правительства перед Парламентом, уточняется и меняется порядок ее реализации: Премьер-министр не реже одного раза в год отчитывается в Государственной Думе о ходе выполнения правительственной программы, причем в случае неудовлетворительной оценки отчета о ходе выполнения программы, Дума может выразить недоверие Правительству (предусмотрено еще два основания для выражения недоверия: неудовлетворительная оценка исполнения федерального бюджета и по результатам работы следственной парламентской комиссии); Президент после выражения Думой недоверия Правительству, консультируется с председателями палат либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает нижнюю палату и назначает новые выборы;

– минимизируется влияние Президента на законодательный процесс, он лишен права отлагательного вето, полномочие по подписанию федеральных законов становится делимым, причем ответственность за закон возлагается на Премьер-министра, т. к. требуется его обязательная подпись под законопроектом: принятый федеральный закон сначала направляется Премьер-министру для контрассигнования. Последний наделяется правом отлагательного вето. В случае отклонения федерального закона Премьер-министром, Государственная Дума и Сенат (так именуется в проекте верхняя палата) не ранее чем на следующей сессии вправе вновь рассмотреть данный закон. После того, как закон подписан Премьер-министром или палаты парламента, преодолев вето, повторно примут закон, Президент обязан его подписать и обнародовать;

– минимизируетя также роль Президента и его организационное воздействие в вопросах назначения на ряд важнейших государственных должностей: так теперь он по представлению Государственной Думы назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; представляет Сенату кандидатуры для назначения на должности судей федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом; представляет Сенату и Государственной Думе кандидатуры в состав Высшей квалификационной коллегии судей; после консультаций с соответствующим комитетом Сената назначает Генерального прокурора и его заместителей, а также, освобождает их от должности;

– вместе с тем, к Президенту вернулось некогда утраченное право инициировать общероссийский референдум, он получил контрольные полномочия в отношении Генерального прокурора, а также министров: заслушивает Генерального прокурора, министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, национальной безопасности, иностранных дел, юстиции, правоохранительной деятельности, дает им в пределах своей компетенции обязательные для исполнения поручения; однако Президент обязан информировать о поручениях, данных должностным лицам исполнительной власти, Премьер-министра;