Текст книги "Современные проблемы организации публичной власти"

Соответственно критерий личных качеств преломляется через категорию личных и политических амбиций. При этом, моральный фактор зачастую вообще сбрасывается со счетов по странной логике: корпус выборных лиц является портретом населения; если здесь есть пьющие, морально распущенные люди, а также те, кто явно использует возможности в публичной власти для личных целей, то такие люди есть сплошь и рядом в обществе, вот часть их и попала в депутатское сообщество. То, что избранные все же должны быть лучшей, достойной частью общества, длительное время отвергалось, и лишь в наши дни на это стали обращать более пристальное внимание.

Итак, проблемы публичной власти должны исследоваться с учетом реальных политических, в целом общественных условий, государственных возможностей жизнедеятельности любой страны, а также ее экономического состояния, уровня сознания населения. Все эти факторы влияют на формирование модели власти, ее конструкцию и осуществление. Сказанное в полной мере относится к Российской Федерации.

Глава 3. Практика и проблемы организации разделения властей в Российской Федерации (федеральный уровень) (Кененова И. П.)

§ 1. Особенности предмета и методологии исследования

Как уже было частично показано в данной работе, а также еще не раз будет подчеркнуто в ней, процесс реализации принципа разделения властей в России и зарубежных странах является предметом научного интереса для представителей различных социальных наук.

В политологическом и философском обосновании разделения властей как руководящего принципа государственно управления в современном обществе выделяются зачастую следующие мотивы для использования этого принципа на практике: предотвращение тирании, эффективность управления, обеспечение верховенства права, уравновешивание социальных сил, обеспечение политического и идеологического плюрализма[74]74
  См.: Соболева А. К. Принцип разделения властей // Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А. Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 78–80.


[Закрыть].

Конституционалисты зачастую присоединяются к одному из двух известных подходов в понимании юридического значения принципа разделения властей, получившего воплощение в конституционных предписаниях. Одни авторы полагают, что государственная власть едина, но при ее осуществлении происходит разделение функций (разделение труда). При этом некоторые из них обращают внимание на то, что в трудах Ш. Монтескье речь шла о «ветвях» власти – значит, власть понималась как единая субстанция. За подтверждением единой природы разделенных властей обращаются к Монтескье еще и в связи выраженной им мыслью о том, что власти должны действовать согласованно, «в концерте»[75]75
  Но при этом стоит иметь в виду, что для основателей концепции разделения властей проблема единства власти вообще не была актуальна.


[Закрыть]. Другие ученые, напротив, подчеркивают значение разделения, автономии властей[76]76
  См., напр.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 244, 245; Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование: монография / отв. ред. В. Е. Чиркин. М.: Норма: ИНФРА, 2011. С. 317, 319.


[Закрыть], которые сдерживая друг друга, формируют систему «сдержек и противовесов»[77]77
  Некоторые современные авторы подчеркивают даже специфическое содержательное наполнение каждого из указанных терминов. Так, например, И. Шаблинский полагает, что сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (согласование кандидатур Председателя Правительства с Государственной Думой), а противовесы – в управомочивающих (право отклонять федеральные законы, выражать недоверие Правительству). См.: Шаблинский И. Выключенный механизм: сдержки и противовесы в российской конституционной практике. Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2. С. 109.


[Закрыть].

Однако оживленной дискуссии между российскими учеными-сторонниками этих подходов в последние годы не наблюдается. Сложилось понимание того, что в данном конституционном принципе ценность имеет не догма о неизменности триады властей (их по признанию многих авторов может быть и больше), а попытка ограничить власть, используя правовые инструменты ответственности, взаимного контроля и сбалансированного взаимодействия ради того, чтобы создать необходимые правовые предпосылки для использования гражданами своих конституционных прав. Такому отношению к конституционно-правовому значению принципа разделения властей во многом способствовали правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации[78]78
  Далее – Конституционный Суд.


[Закрыть], раскрывшие различные содержательные аспекты принципа разделения властей применительно к разрешению конкретных юридических проблем.

Практика и проблемы организации разделения властей в России на федеральном уровне как предмет конституционно-правового исследования предполагает рассмотрение и оценку хода реализации данного конституционного принципа в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти с учетом тех проблем, которые порождало столкновение конституционных предписаний с жизнью в процессе становления и развития нового механизма государственной власти России после 1993 года.

Хотя нижняя временная граница пространства исследования условно определена моментом принятия действующей Конституции России, но анализ условий (факторов), повлиявших на процесс реализации принципа разделения властей как одной из основ конституционного строя Российской Федерации требует обращения к более ранним событиям периода перестройки и особенностям развития традиции российской власти. В связи с этим среди факторов, повлиявших на характер и тенденции реализации принципа разделения властей в России, заслуживают упоминания[79]79
  Факторы непреходящего характера, разумеется, не исчерпываются этим кратким перечнем. К ним относятся и иные условия социально-психологического, экономического, духовно-культурного плана. Примером здесь могут служить, так называемые, «конституционные страхи», о которых размышляет в одноименной статье М. А. Краснов, вдохновленный наблюдениями А. Шайо (Соответственно см.: Краснов М. А. Конституционные страхи. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) /пер. с венг. М., 2001. С. 15). Более того, упомянутый венгерский автор посвятил специальное исследование той роли, которую играют индивидуальные и коллективные эмоции в развитии конституционализма (Sajo A. Constitutionalsentiments. New Haven & London, 2011).


[Закрыть]:

– отечественная традиция осуществления государственной власти;

– политико-правовая ситуация, непосредственно предшествовавшая появлению Конституции России 1993 года[80]80
  Далее – Конституция.


[Закрыть];

– конституционно-правовые институты и доктринальные позиции, сложившиеся в рамках западной традиции права и использованные в ходе создания Конституции.

Думается, что наиболее объективные сведения о проблемах практического характера, возникавших на федеральном уровне государственной власти в ходе реализации конституционного принципа разделения властей, дают решения Конституционного Суда. Не случайно, именно на основе этих документов (и, конечно, норм действующего законодательства) отечественные конституционалисты сформировали свои теоретические подходы к оценке указанных проблем и путях их разрешения.

Результаты социологических исследований, как представляется, гораздо менее информативны в аспекте оценки влияния принципа разделения властей на организацию и деятельность институтов федеральной власти. Очень сложно создать убедительный метод рациональной оценки данного влияния.

Во-первых, выработка такого метода непременно будет происходить под воздействием субъективных компонентов, всегда присутствующих в мировоззрении любых исследователей. Идеологические предпочтения, научные пристрастия, неувязки, неизбежно возникающие при проведении исследований междисциплинарного характера, могут привести к разному пониманию задач юристами и социологами.

Во-вторых, крайне сложно оценить объективно (в научном ключе) степень воздействия на политическую и правоприменительную практику именно конституционного принципа. Как правовой инструмент он наиболее удален от практики по сравнению с более детализированными юридическими правилами. Его воздействие многократно опосредуется более конкретными правовыми предписаниями (нормами Конституции, законов, принимаемых на федеральном уровне, а также законов субъектов федерации, подзаконных правовых актов, правовыми позициями Конституционного Суда и т. д.) и смешивается с действием других, не правовых факторов. Например, политический фактор оказывает зачастую более интенсивное влияние на деятельность органов государственной власти, чем конституционно-правовой[81]81
  Конституционно-правовой фактор представлен всей совокупностью конституционно-правовых научных и практических знаний по соответствующему вопросу, проявляющихся в правотворческой и в правоприменительной деятельности в качестве (действительного, а иногда и мнимого) мотива принятия решений. Политический фактор может совпадать по направленности и содержанию (полностью или частично) с конституционно-правовым фактором, или, напротив, «звучать диссонансом» по отношению к нему. Но в любом случае, существенной особенностью политического фактора является тот главный интерес, который предопределяет содержание этого фактора. Это – «интерес выживания публичной власти» в том статусе, который она обрела, и в той форме, которая ей (а точнее – ее обладателям) понятна. Конечно, для общества лучше, чтобы в поведении политиков над упомянутым интересом доминировал мотив социального служения, или хотя бы конкурировал с ним в своей значимости.


[Закрыть].

В-третьих, даже если будет определена система индексов-индикаторов развития социальной среды, корреляцию которых с той или иной степенью реализации конституционного принципа разделения властей удастся доказать, то без анализа восприятия данного принципа депутатами и государственными служащими разных уровней власти к оценкам экспертов не будет особого доверия. Между тем, как раз эти участники отечественного политического процесса зачастую не готовы к сотрудничеству с социологами. С упомянутой сложностью, в частности, столкнулись организаторы первого социологического опроса (он был проведен в 2013 году на базе Института права и публичной политики), посвященного выявлению степени реализации базовых конституционных принципов в отечественной политической и правовой практике[82]82
  См. подр.: Конституционные принципы и пути их реализации: российский контекст: Аналитический доклад /Отв. ред. А. Н. Медушевский. М., 2013. С. 10–11.


[Закрыть]. Поэтому, хотя респондентами данного социологического опроса выступили эксперты в области конституционного права, т. е. лица, которые в силу своих знаний имели возможность профессионально оценить природу конституционных деформаций, по большей части ими стали специалисты ведущих научных центров и университетов России. В меньшей степени среди респондентов были представлены государственные служащие и депутаты, т. е. те субъекты, которые как раз причастны к принятию политических решений и имеют о мотивах их создания отчетливое представление, основанное на опыте. Поэтому, несмотря на то, что сам по себе данный шаг очень важен для развития отечественного конституционно-правового знания, сомнения в отношении состава группы опрашиваемых экспертов сказываются на оценке убедительности итогов исследования. Вместе с тем, результаты анализа отношения респондентов к реализации принципа разделения властей дают ценную информацию о восприятии данной тематики на уровне профессионального правосознания.

Так, аналитики, инициировавшие опрос, исходили из того, что в отступлениях от принципа разделения властей – как формальных, так и, главным образом, неформальных – кроются корни других проблем конституционной практики. Хотя респонденты в целом не сочли масштабы нарушения принципа разделения властей критическими, но при более детальном рассмотрении результатов исследования выяснилось, что более негативно (по сравнению со средними показателями) эксперты оценили воздействие, так называемого, «расширенного Президента»[83]83
  Этим термином авторы методики опроса и исследователи, обобщавшие его результаты, обозначили совокупного субъекта (Президента Российской Федерации, его Администрацию и органы исполнительной власти).


[Закрыть] на палаты Федерального Собрания[84]84
  Федеральное Собрание РФ (далее – Федеральное Собрание).


[Закрыть], особенно на Государственную Думу[85]85
  Государственная Дума Федерального Собрания РФ (далее – Государственная Дума).


[Закрыть]. Например, 63,2 % экспертов ответили, что при выборах в Государственную Думу воздействие Президента «часто» или «постоянно» выходит за конституционные рамки, 23,7 % респондентов полагали, что это происходит «иногда». В ходе принятия законов воздействие упомянутого субъекта нарушает принцип разделения властей, по мнению 60,5 % экспертов, 30,3 % респондентов считали, что это происходит «иногда».

Вместе с тем, эксперты полагали, что отклонение от принципов независимости и самостоятельности органов судебной власти не являются следствием воздействия на суды со стороны «расширенного Президента», а обусловлены пороками, заложенными в самой судебной системе. Такое различие оценок аналитики, комментировавшие итоги исследования, связывают с тем, что респонденты исходили из восприятия «президентской» ветви власти как в большей степени ориентированной на контроль над формированием Федерального Собрания и его деятельностью (т. е. за другой «политической» в собственном смысле слова властью), нежели, чем за судами. Поэтому результаты опроса показали, что палаты парламента испытывают большее давление (неконституционное воздействие) со стороны главы государства и подчиненных ему структур федеральной власти.

Оценивая каналы воздействия Президента[86]86
  Президент Российской Федерации (далее – Президент).


[Закрыть] на органы разных ветвей власти, необходимо также иметь в виду, что существуют формы влияния, которые условно можно именовать «полуофициальными», например – поручения Президента. О них не упоминается в Конституции как об актах главы государства, но они издаются, получают регистрационные номера, их исполнение ставится на контроль соответствующим их тематике подразделением Администрации Президента. Еще одна форма влияния – включение руководителей (представителей) палат Федерального Собрания и судов (в основном, высших) во всевозможные консультативные и совещательные органы при Президенте. И хотя в соответствующих указах Президента в таких случаях говорится «по согласованию», аналитики рассматривают как сами факты включения, так и участия представителей разных органов власти в подобных структурах в качестве формы воздействия на них со стороны «президентской» ветви власти[87]87
  Конституционный мониторинг: Концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г. /под ред. А. Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2014. С. 97.


[Закрыть].

Сам факт признания взаимосвязи между историческими факторами и организацией системы государственной власти в России уже побуждает к размышлениям об их природе, для которой характерна значительная устойчивость по сравнению с иными, более подвижными условиями, влияющими на работу государственного механизма. Эти условия, в частности, могут быть связаны с персональным составом властных институтов, конкретными обстоятельствами правового, политического, экономического характера, порождающими конфликты между правом и жизнью. За их стремительно меняющимися комбинациями не всегда можно увидеть те закономерности и вызовы времени, на которые политикам и юристам надо отвечать своевременно. Как известно, «информационный шум» нередко препятствует восприятию фундаментального знания.

Безусловно, внутренний камертон, позволяющий отделить в событиях настоящего главное от второстепенного, закономерное от преходящего, достоверное от сомнительного, важен для каждого, кто размышляет над конституционно-правовыми проблемами. Вместе с тем, не является тайной то, что знание исторических тенденций прошлого само по себе не гарантирует совершенства правовых решений, принятых на их основе. Действительность очень быстро начинает показывать несостоятельность иллюзий, способных проникнуть даже в самые продуманные юридические документы, что нередко объясняют неправильным, неполным пониманием прошлого. На самом деле, причина несоответствия юридических документов жизненным реалиям зачастую состоит не в плохом знании истории вопроса, которое проявили их создатели, а в том, что такое знание не является достаточным ориентиром для принятия решений в настоящем. Данным ориентиром принято пользоваться за неимением других, лучших. Можно создать модель новой государственной организации, пользуясь доктринальными основами и юридическими инструментами, хорошо зарекомендовавшими себя ранее (в национальной или зарубежной практике), но нет рациональных оснований для уверенности в том, что данная модель, созданная из «старых материалов», покажет эффективность в будущем.

Зато знания об исторической традиции государственного строительства и правового регулирования помогают ориентироваться в настоящем позднее, на стадии воплощения решения в жизнь, когда происходят естественные сбои в работе новых конституционных моделей. Поскольку, если уже известны устойчивые, имманентные свойства применяемых правовых инструментов и свойства среды, в которой они работают, то есть возможность отреагировать на несоответствие права и жизни более точно и своевременно.

В этом и состоит наиболее очевидная польза знаний о непреходящих факторах, влияющих на становление и развитие государственного аппарата в России. Например, наблюдения за тенденцией развития системы организации власти, которая отчетливо проявила себя еще в период царствования Петра I, показывает, что трансформация управления, проведенная ради того, чтобы догнать Запад, потребовала концентрации всей власти у главного реформатора. В этих условиях складывалась идеология репрессивной догоняющей модернизации, формировался мобилизационный тип управления, неоднократно воспроизводившиеся впоследствии на протяжении российской истории. Есть предпосылки для его существования и в современной политической ситуации. Между тем, данный тип управления отрицает возможность развития условий, породивших достижения Запада на пути модернизации механизма государственной власти, а значит – и юридических инструментов, возникших на этом пути.

§ 2. Российская традиция власти и расширение полномочий Президента

Организация государственной власти в России на основе нового для отечественного механизма публичной власти системообразующего конституционного принципа разделения властей на практике сразу столкнулась с одним из наиболее очевидных проявлений отечественной политической традиции – доминирующей позицией главы государства в государственном аппарате. Причем эта позиция обнаруживала тенденцию к экспансии, в т. ч. за счет увеличения числа полномочий Президента. Данная проблема сразу обратила ученых к традициям функционирования российской верховной власти в поисках объяснения сложившейся после 1993 года напряженной ситуации с формированием отечественной модели «сдержек и противовесов» и обретения путей выхода из нее[88]88
  См., напр.: Арановский К. В. Конституционная традиция в российской среде. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003; Краснов М. А. Глава государства: рецепция идеи «отцовства». Общественные науки и современность. 2008. № 6.


[Закрыть].

Исследование феномена власти представителями различных социальных и гуманитарных наук зачастую приводит их к заключению о существовании различных традиций осуществления публичной власти внутри региона, находящегося под влиянием западной традиции права[89]89
  Западная традиция права заслуживает упоминания в том контексте, который избрал для ее характеристики Г. Дж. Берман в своем исследовании, посвященном данной теме. (Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994). Он обращал внимание на то, что начало разделения права на западную и восточную традицию следует вести от разделения Христианских церквей на восточную и западную, т. е. с 1054 года. За разделением последовало западное движение за передачу единовластия в церкви Папе, выведение духовенства из-под контроля императора, королей и феодалов и резкое отграничение церкви как политического и правового организма от светской политики. Упомянутое движение достигло кульминации в так называемой григорианской реформации («папской революции») и борьбе за инвеституру (1075–1122 годы). Оно породило первую правовую систему Запада нового времени – «новое каноническое право» римско-католической церкви, а впоследствии и новые светские системы права – королевское, городское и др. «Папская революция» стала началом в формировании «западной традиции права». Важнейшим ее итогом, по мнению Дж. Г. Бермана, стало первое разделение компетенции в сфере осуществления публичной власти между двумя корпорациями – католической церковью и государством.
  Термин «западная» в выражении «западная традиция права» имеет смысл относить к тем народам, чьи правовые традиции проистекают из этих событий. В XI и XII веках она распространилась на народы запада Европы, от Англии до Венгрии и от Дании до Сицилии. Такие страны, как Россия и Греция, которые остались в восточной православной церкви, равно как и большие области Испании, находившейся под властью мусульман, были в то время исключены из процесса формирования традиции. Позже частью Запада стали, по мнению Дж. Г. Бермана, не только Греция, Испания, Северная и Южная Америка, но также Россия и другие регионы.


[Закрыть], которая с течением времени поменяла свой ареал, охватив своим влиянием и Россию. Поэтому размышления над природой отечественной традиции власти и ее особенностями неизбежно приводят к рассмотрению вечной проблемы культурного диалога Востока и Запада уже в конституционно-правовом аспекте.

Как известно, сложилась западная традиция права под воздействием римского правового мышления. Оно пронизывало католическое богословие, католическую религиозную философию и в преображенном религиозной доктриной виде возвратилось в правовую сферу. Циклическое развитие западной правовой традиции привело, по оценкам историков, к тому, что право постепенно заменило Бога в сознании человека Запада[90]90
  Христианство и римское право, объединившись в Западной Римской империи, породили католицизм, в соответствии с догматами которого через обряд крещения, человек заключал с Богом своего рода детально проработанный договор. В Западной Римской империи в веру вторгается логически-рациональное мышление юриста, отношение к Богу в значительной степени освобождается от эмоций и подчиняется здравому смыслу, а сам Бог подчиняется праву. В рамках западной традиции права складывается и новое, юридически оформленное рациональное понятие истины, которое может быть выражено фразой: истинно то, что доказуемо. Правомерность доказывается, как математическое правило, например, ссылкой на закон или решение верховного суда, тогда как справедливость, как и нравственное поведение, доступное восприятию через ощущения, недоказуемо. См. об этом: Фридрих фон Халем. Историко-правовые аспекты проблемы Восток-Запад Форум новейшей восточно-европейской истории и культуры. Русское издание. 2004. № 1 // URL: http://www1.ku-eichstaett.de/ZIMOS/forum/inhaltruss1.htm.


[Закрыть]. В период формирования (т. е. непосредственно после разделения христианских церквей на восточную и западную) данная традиция еще не включала в себя Россию. Но постепенно, начиная с XVIII века, Россия испытывает все более отчетливое влияние Запада в правовой сфере. Однако традиции власти оно коснулось в наименьшей степени.

Под традицией власти в данном контексте следует понимать исторически развивающуюся совокупность институтов публичной власти и связей между ними, которая характеризуется рядом устойчивых в исторической перспективе характеристик, в т. ч. алгоритмов функционирования. Указанные алгоритмы определяются не только правом, но и другими типами социальных регуляторов. Хотя в реальности зачастую трудно определить, что именно оказывает преимущественное воздействие на государственный механизм: право, постулаты морали, политические правила, экономические условия, психологические аспекты осуществления власти (напр., иррациональный страх власть предержащих) или иные факторы, но сопоставление разных традиций власти на протяжении значительной исторической перспективы делает картину более отчетливой.

Российская традиция государственной власти отвергает веру в право (конституцию) как заменитель веры в Бога. Но даже если встать на позиции крайнего скептицизма в оценке религиозности современного российского общества и исходить из того, что население России в Бога верить перестало, или почти перестало, то это не дает оснований полагать, что россияне вдруг поверят в Конституцию и верховенство права. Скорее российская реальность показывает противоположные перспективы. О степени подлинного влияния традиции государственной власти на управленческий процесс можно лишь строить предположения, но то, что значение данной традиции зачастую недооценивается, в особенности, в конституционно-правовых исследованиях – трудно не заметить. Между тем, стоит упомянуть о ее важнейших параметрах, имеющих значение в конституционно-правовом аспекте:

1. Единство, монолитность, нерасчлененность власти. Эти качества могут быть воплощены в доктрине самодержавия, в концепции советов как работающих корпораций или проявляться в процессе функционирования современной «вертикали исполнительной власти». Но, «переливаясь» из формы в форму, они сохраняются.

2. Власть в восприятии общества персонифицирована: ее основной носитель – глава государства. Он, по образному выражению известного русского филолога и культуролога С. С. Аверинцева, как бы стоит на границе «горнего мира» и «преисподней»[91]91
  Как отмечает С. С. Аверинцев, католическое мировоззрение делит бытие не надвое («свет» и «тьма»), а натрое: между горней областью сверхъестественного, благодатного и преисподней областью противоестественного, до поры до времени, живет по своим законам, хотя и под властью Бога область естественного. Государственная власть принадлежит именно к этой области. Носитель власти, практикуя насилие, должен ограничивать себя пределами абсолютно необходимого. Русская духовность делит мир не на три, а на два удела. И нигде это не проявляется так резко, как в вопросе о власти. Все, что кажется земным в восприятии «традиционного русского», на самом деле или Рай или Ад. (См. об этом подробнее: Аверинцев С. С. Византия и Русь: два типа духовности. Статья 1: Закон и милость. Новый мир. 1988. № 9. С. 37).


[Закрыть]. Оценивая традиционное восприятие власти на основе анализа большого числа исторических и литературных памятников (в т. ч. и древнерусских), упомянутый автор пришел к выводу о том, что для русских людей на разных этапах исторического процесса сама по себе власть, по крайне мере самодержавная – это нечто, находящееся либо выше человеческого мира, либо ниже него, но, во всяком случае, в него как бы и не входящее. В этом плане весьма показательным является хорошо знакомое всем отношение граждан России к лидерам государства, которое проявляется на уровне бытового сознания: их либо демонизируют, либо неумеренно восхваляют.

3. Верховный властитель (монарх, председатель совнаркома, генеральный секретарь партии или президент) для удержания своего авторитета не нуждается в легальной основе, даже если декларирует ее необходимость[92]92
  На данное свойство византийского стиля властвования, преемником которого стало российское государство, обращал внимание и уже упоминавшийся немецкий исследователь Фридрих фон Халем: император (с позиций западного понимания его роли) подчинен праву и обязан своим положением праву, а византийский император обязан своим положением власти, т. е. своему положению как таковому. Он не может быть в западном понимании легитимным в силу подчиненности закону, так как он несет легитимность в себе самом: если он император, то он легитимен, потому что он император. Император является источником всякого права, вне его права не существует, а если нет права, то, следовательно, нет и легитимности. Восходя на престол, император приобретает легитимность, а теряет ее с потерей своего сана.


[Закрыть]. Сам факт обладания властью зачастую достаточен для признания ее авторитетности. Обращение к событиям новейшей конституционной истории России дает основания для такого вывода. Так, например, это события осени 1993 г., когда Президент Б. Н. Ельцин, прекратив деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации своим Указом № 1400 от 21 сентября 1993 г., фактически отобрал бразды правления Россией у политических конкурентов и утвердился в статусе единоличного обладателя верховной государственной власти. Еще одним подтверждением комментируемого свойства российской традиции власти стало развитие ситуации после выборов Президента в 2012 году. Бурные протестные выступления столичного «креативного класса» против электоральных правонарушений всерьез не поколебали легитимности вновь избранного Президента[93]93
  Как бы ни относиться к электоральным рейтингам (можно по-разному оценивать их объективность, имея в виду то, что они являются средством манипулирования общественными настроениями), но их сопоставление все же показывает, что у В. В. Путина сохранилась поддержка электората даже в разгар «выступлений на Болотной». (См., напр.: URL: http://wciom.ru/ratings-parties/; http://www.kommersant.ru/news/1936322; http://colonelcassad.livejournal.com/ 862615.html?thread=37410967).


[Закрыть].

4. Носитель высшей власти – фактически единственное «ответственное» лицо в пирамиде власти, но и его ответственность носит скорее нравственный, нежели правовой характер[94]94
  Разумеется, здесь идет речь не о той правовой модели ответственности государственных органов и должностных лиц, которая существует в законодательстве Российской Федерации. Имеется в виду именно реальный механизм ответственности, которая может быть применена к обладателю высшей государственной власти.


[Закрыть]. Реальными границами его власти могут выступать мораль (в лучшем случае), а в худшем – страх перед последствиями утраты своего статуса. Не зря еще русский мыслитель начала ХХ века Иван Ильин обращал внимание на то, что «воспитание характера… является национальной проблемой России. Удастся русскому такой характер – он становится поистине великаном, …тогда эти величие и глубина смыкаются в единой духовной ценности, а неустойчивые, сомневающиеся, заурядные натуры преклоняются перед таким человеком. Именно здесь истинный ключ к пониманию политической истории России…»[95]95
  Ильин И. Сущность и своеобразие русской культуры. М., 1996. № 1. С. 182.


[Закрыть].

5. Огромный бюрократический аппарат замкнут на обладателя высшей власти. Значимость той или иной должности в этом аппарате определяется степенью близости ее обладателя к персоне главы государства, характером личных взаимоотношений с ним. Данная особенность дает наблюдателям дополнительные основания называть стиль нашей власти «византийским».

6. Власть отчуждена от общества. Эта отчужденность не преодолевается с течением времени, о чем свидетельствует отсутствие в России гражданского общества, ставшее уже константой политических отношений[96]96
  В этом плане примечательны результаты социологических исследований, проводившихся «Левада-Центром» по вопросам оценки приемлемости для населения практики создания общественных организаций и других форм общественных объединений в целях решения социальных проблем в рамках муниципального образования. Граждане готовы эти проблемы решать, более того, достаточно активны на практике, но не желают создавать организации в этих целях. Только 1,5 % россиян принимают добровольное участие в общественных организациях, тогда как в скандинавских странах доля активных граждан составляет 70–75 %. Социологи, комментируя эту странную фобию, рассуждают о «генетическом страхе», о «страхе на уровне подсознания» перед различными формами организованной активности граждан, который, по их мнению, сохраняется еще со времен сталинских репрессий. См.: Кудрявцева Е. Доля доброй воли. Огонек. 2014. № 40. С. 14, 15.


[Закрыть]. Политическая борьба – это всего лишь конкуренция между элитарными группировками, лишенными широкой социальной опоры.

7. Правовая модель высшей власти, заложенная в Конституции и принятых на ее основе законах, не совпадает зачастую с реальной структурой управленческих центров. Так, чиновники, занимающие высшие должности в Администрации Президента, и руководители крупнейших сырьевых корпораций России могут играть более значительную роль в политическом процессе, чем федеральные министры и даже Председатель Правительства.

8. До сих пор именно алгоритмами кадрового отбора, сложившимися еще в советском прошлом, а не демократическими механизмами, закрепленными в законодательстве, обеспечивается формирование политической элиты. Не случайно Н. Трубецкой считал именно типы отбора правящего слоя наиболее важными сущностными характеристиками формы государства[97]97
  См.: Земляной С. Музыка консерватизма. Николай Трубецкой, Павел Флоренский и Алексей Лосев как идеологи. Фигуры и лица: Приложение к «Независимой газете». 19.10.2000. № 17.


[Закрыть]. Думается, это наблюдение заслуживает внимания и подтверждается практикой государственного строительства. К примеру, «наделение полномочиями» по представлению Президента, избрание электоратом или законодательным собранием главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации – это не реформа по сути, а лишь ее имитация. Ведь тип отбора правящего слоя остался прежним – латентным, только внешне подчиненным юридическим предписаниям, а по существу – обслуживающим конкретные интересы отдельных лиц и политических кланов, а не насущные общественные потребности. Еще одной печальной, но, думается, убедительной иллюстрацией, подтверждающей данное суждение, стал процесс формирования нового состава Верховного Суда Российской Федерации после принятия в феврале 2014 г. поправок в Конституцию РФ[98]98
  См.: Заикин С. Высший Арбитражный Суд: данные удалены. Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3. С. 67; Бланкенагель А., Левин И. В. Новый Верховный Суд Российской Федерации – решение мнимо существующих старых или создание новых проблем? Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3. С. 72–74.


[Закрыть].

9. Для российской системы власти характерно отсутствие класса «рациональной бюрократии» (в смысле, который придавался термину Максом Вебером) как в центре, так и в регионах. Имеется в виду такой тип управленцев, которые достаточно компетентны, ограничены правилами и ответственны. Это проблема традиционная для России: она существовала и в условиях самодержавия, и в советские времена, не снята и до сей поры. Наиболее вредоносным ее проявлением, по-видимому, является коррупция, которая в современных условиях приобрела статус системной.

Некоторые из упомянутых признаков, традиции государственной власти проявились еще в период существования Российской империи, часть обнаружилась уже в советский период, но сохраняется и до настоящего времени. Но очевидно, что все они связаны с существованием режима сильной единоличной власти. Между тем, еще российским государствоведам XIX века, в т. ч. Н. М. Коркунову, мы обязаны выводом о том, что бессмысленно переносить разработанные на основе римского права категории на режим единоличной власти в России, т. к. духовная и философская основа этой власти совсем иная.

Современный немецкий исследовать Фридрих фон Халем прямо утверждает, что вне западной (римской) правовой традиции не имеет перспектив реализации важнейший конституционный инструмент ограничения государственной власти – принцип разделения властей[99]99
  https://poker.888sport.com/ru/bet/#/startingwithin/6


[Закрыть]. Объясняет он свой вывод несовпадениями практики функционирования византийского (российского) и западного механизмов публичной власти, которые связаны с категориями лица, представительства, компетенции и корпорации.

Во-первых, в византийском (российском) механизме власти категория лица, как обладателя прав и обязанностей, способного нести юридическую ответственность, может быть применена лишь к первому лицу в государстве (императору, президенту), и то с известной долей условности. Но одновременно это первое лицо должно требовать для себя непосредственного влияния на органы публичной власти разных уровней (как в издании нормативных предписаний, так и в контроле над их исполнением), а в таком случае управление «обречено» на существование огромного бюрократического аппарата.

Во-вторых, в Византии император не передавал своим представителям (точнее – «приближенным») права, которыми располагал сам, как и российские властители. Поэтому представителями, как и лицами в подлинном юридическом смысле, они и не являлись. Император наделял их своим доверием, правовые границы которого на деле не определялись. В связи с этим сразу возникает параллель с недавней конституционной историей России. Имеются в виду нормы об ответственности главы исполнительной власти субъекта Федерации, в соответствии с которыми он мог быть отстранен от исполнения своих полномочий в случае утраты доверия Президента. При этом четкие юридические основания для утраты доверия достаточно долго не были определены должным образом.

В-третьих, при отсутствии онтологических предпосылок правовых категорий лица и представительства их будет лишено и понятие компетенции, которое в рамках римской традиции производно от понятия лица. Только лицо как носитель прав и обязанностей может выполнять их под свою ответственность. Понятие корпорации также играет важную роль в категориальном аппарате западной традиции права. Отличия корпораций от прочих объединений лиц могут быть сведены к следующим моментам:

1) принадлежность к корпорации определяется рациональными критериями;

2) все корпорации сами могут иметь и выражать свою волю;

3) каждая корпорация имеет свой внутренний свод правил.

Особенно важно то, что в соответствии с этими правилами формируется единая воля корпорации (в государстве – она воплощена в конституции). Даже если существует расхождение между формальным сводом правил и «неофициальным правом», все равно решение принимается по правилам (официальным или неофициальным, но известным членам корпорации). Вне западной традиции внутри механизма публичной власти формирование государственной воли не подчинено такого рода корпоративным правилам[100]100
  Опять-таки здесь вспоминается ситуация с упразднением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, когда сам Президент огласил правила судебной реформы, но им никто не следовал при ее проведении.


[Закрыть].

В государстве, где право формируется исключительно монархом, действия которого не ограничены четкими правилами (напр., конституцией), очень трудно, а чаще всего невозможно, с точностью установить, какие правила поведения относятся к действующему праву, а какие – нет[101]101
  Фридрих фон Халем. Указ. соч.


[Закрыть].

Сопоставление отечественной и византийской традиций осуществления верховной власти дают впечатляющий результат. Но насколько он совпадает с современной правовой моделью высшей власти в России? Ответ на этот вопрос дает анализ развития (расширения) полномочий Президента (в сравнении с их первоначальным конституционным каталогом) и отношения Конституционного Суда к ограничению президентской власти.

Как верно отмечает известный отечественный конституционалист М. А. Краснов, законодательное наделение главы государства новыми полномочиями является обычным в мировой практике, но гораздо важнее характер расширения президентских полномочий. И в этом плане пример России весьма показателен[102]102
  Краснов М. А. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4. С. 91–100.


[Закрыть]. В течение периода пребывания у власти Президента В. В. Путина произошел значительный скачок общего числа полномочий, предоставляемых законодательством главе государства, но при этом, по наблюдениям упомянутого автора, существенно выросло и число полномочий, сомнительных с точки зрения их соответствия Конституции.

Достаточно обратиться лишь к некоторым из новых полномочий этого периода, чтобы оценить возможности концентрации власти, которые получил Президент. Так, в частности, пакет поправок к ряду федеральных законов, который был принят в 2004 году, поставил под контроль Президента не только глав исполнительной власти субъектов (полномочия по отстранению их от должности), но и законодательные собрания субъектов Федерации (полномочия по их роспуску). Президент также получил право: представления кандидатур Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов в палаты Федерального Собрания для назначения и отстранения их от занимаемых должностей (2004–2007 годы); назначения на должность и освобождения от нее Председателя Внешэкономбанка (2007 год); представления Совету Федерации для назначения и отстранения от должностей Председателя Конституционного Суда и двух его заместителей (2009–2010 годы); назначения и отстранения от должности Председателя Следственного комитета (2011 год). В 2012 году Президент своим Указом также назначил Председателя Суда по интеллектуальным правам, входящего в систему арбитражных судов России. Если учесть, что в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции Президент представляет Совету Федерации для назначения на должности судей всех высших судов России, кандидатуру Генерального прокурора и его заместителей (с 2014 года – сам назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ, большинство других прокуроров), назначает судей других федеральных судов, то получается, что все правоохранительные органы федерального уровня находятся в организационной зависимости от Президента. Нормы Конституции (ст. ст. 80, 83–88) обеспечивают также обширные возможности для воздействия на палаты Федерального Собрания, Правительство, Центральный Банк и Вооруженные Силы.