Текст книги "Современные проблемы организации публичной власти"

§ 3. Виды властных функций

Для российской модели организации публично-политической власти особенно важны вопросы о видах властных функций и о субъектах их осуществления, т. е. о тех институциях, которые в силу нормативного правового установления вправе и обязаны выполнять такие функции.

Виды властных функций достаточно типичны, они принадлежат большинству властных институтов, другое дело, что осуществление таких функций обычно наполнено разным объемом и отличается своеобразием для тех или иных участников властной деятельности.

Обобщенно можно назвать такие виды властных функций:

– нормотворчество (правотворчество);

– руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами;

– распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами;

– контрольная и (или) надзорная деятельность.

Естественно, что деление властных функций может быть и более дробным, все зависит от вида органа, его конкретного предназначения. И еще, приведенная последовательность функций не означает их степени важности. Прежде всего, это относится к нормотворчеству (правотворчеству). Пожалуй, лишь по отношению к законодательному органу государственной власти – да и то в общегосударственном масштабе – можно говорить о том, что это его главная функция, и по конституции государства он обычно именуется законодательным (либо законодательным и представительным) органом государственной власти. Но реально не только законотворчеством и законодательной деятельностью занимаются Государственная Дума и Совет Федерации – палаты российского парламента. Конкретно этим органам можно приписать также следующие функции: общее представительство народа; участие в верховном руководстве делами государства; формирование или участие в формировании других государственных органов; парламентский контроль; объединение деятельности всех нижестоящих парламентских органов (представительных органов власти), оказание им помощи, обобщение лучшего опыта парламентаризма в стране.

Что касается других государственных органов, нормотворчество большинству из них присуще, но ставить его на первое место вряд ли стоит. Зачастую оно выглядит как бы реализационным средством для других функций органа. Например, Президент Российской Федерации имеет право по Конституции РФ (ст. 90) издавать указы и распоряжения. Но это не его самоцель, а способ осуществления других властных функций – руководства внутренней и внешней политикой государства, обеспечения прав и свобод граждан и др. То же самое можно сказать о Правительстве Российской Федерации.

В некоторых странах у главы государства есть права на издание актов с силой закона. Так, по Конституции Казахстана (ст. 45, 53, 61) Президент издает законы на основе решений Парламента по вопросам войны и мира, а также указы, имеющие силу закона, в случае если он определил срочность рассмотрения проекта закона Парламентом (в течение месяца), однако Парламент не исполняет данное требование Президента[57]57
  См.: Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие /отв. ред. Б. А. Страшун. М.: Юрайт, 2011. С. 758, 763, 771.


[Закрыть]. В Российской Федерации возобладал следующий подход: если необходимость регулирования общественных отношений посредством закона существует, однако акт не принимается парламентом, тогда регулирование осуществляется указом Президента, замещающим закон; но с его появлением указ приводится в соответствие с законом или прекращает свое действие. Такая конструкция была заложена Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»[58]58
  СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.


[Закрыть]. В пункте 4 мотивировочной части Конституционный Суд записал, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (выделено мной – Авт.).

По отношению к некоторым государственным органам проблематично само утверждение о наличии у них нормотворческой функции. Речь идет, прежде всего, о судебной власти. Так, несмотря на важную роль постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также их нормативное (т. е. правоустанавливающее) значение, в литературе зачастую оспаривается регулирующая функция данного Суда, предлагается воспринимать его акты только как правоприменительные. Есть, конечно, и противоположное мнение: акты Конституционного Суда имеют нормативное значение и являются источниками права, другое дело, что налицо специфика осуществления данной функции Судом, так же как и отличие его решений от традиционных нормативных правовых актов[59]59
  См. об этом: Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных судов / Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2004. № 4; Брежнев О. В. Федеральный судебный конституционный контроль в России. М.: Изд-во МГУ, 2006; Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации. Журнал российского права. 2004. № 12; Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» /Под ред. проф. Г. А. Гаджиева. М.: НОРМА, 2012; Петров А. А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в механизме правового регулирования /Науч. ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Ин-т законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007.


[Закрыть].

Тем более были распространенными споры о том, что ранее оба следующие высшие федеральные суды – Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляли (не осуществляли), а теперь, после реформы 2014 года – Верховный Суд РФ осуществляет (не осуществляет) нормотворческую функцию. Причем в ситуации, когда прежде оба суда, а сейчас Верховный Суд обладает правом издания руководящих постановлений, имеющих очевидно нормативный правовой характер и являющихся важнейшей определяющей деятельности нижестоящих звеньев судебной системы, а в ряде вопросов – развития экономики, функционирования государственных органов.

Для негосударственных систем публичной власти также в определенной мере характерна функция нормотворчества, регулирования. Так, ее никто не думает отрицать применительно к муниципальной власти. Право принятия нормативных актов, как посредством местных референдумов, так и органами местного самоуправления очевидно, для этого даже в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена специальная ст.

7 «Муниципальные правовые акты». Конечно, Закон предполагает, прежде всего, муниципальные акты правоприменения. Однако ст. 7 не исключает и принятие нормативных муниципальных правовых актов[60]60
  См. об этом: Алешкова Н. П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2012; Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008; Баранов П. М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Быкова Л. А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права. Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11; Гонтарь С. Г. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2008; Осыченко Е. В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов. Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8; Смирнова Ю. М. Конституционно-правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Белгород, 2013; Щепачев В. А. Муниципальный правотворческий процесс. Оренбург, 2008; Яровой Б. Н. Проблемы правотворчества муниципальных образований: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.


[Закрыть].

Можно было бы склониться к отрицанию нормоустанавливающей функции у систем общественной власти. Однако и здесь не все просто. В конце концов, Федеральный закон 1995 года «Об общественных объединениях» предусматривает для этих общественных структур такой обязательный акт, как устав; о том же говорят иные законы, кающиеся общественных объединений. Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» предписывает каждому подобному объединению иметь как устав, так и партийную программу. Достаточно очевидно, что названные акты имеют нормативное значение, прежде всего, для членов объединений (в движениях – для участников), вместе с тем также и для соприкасающихся с ними иных участников общественных отношений.

Вторая из названных нами функций – руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами – свойственна таким видам публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. В сильной степени она связана и с третьей функцией – распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами.

Порой разделить конкретные шаги очень трудно, «руководство», «управление», «распоряжение» переплетены. Однако принципиальный подход обычно предполагает, что инстанции «руководства» более характерно общее направляющее воздействие, формулирование стратегических задач, программно-целевой подход с созданием при необходимости базы либо в проектах уровня законов, либо в своих актах. Например, в условиях России о функции руководства мы склонны более говорить применительно к Президенту РФ.

В свою очередь, управление более свойственно для органов исполнительной власти, например, на федеральном уровне – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, службы, агентства и др. Управление предполагает оперативное, повседневное рассмотрение вопросов экономико-хозяйственного, социально-культурного, правоохранительного, а при необходимости и государственно-политического содержания.

При необходимости структуры руководства и управления решают вопросы распоряжения собственностью, материально-финансовыми ресурсами с позиций их выделения, перевода (трансферта), целевого использования.

Эти же параметры выполнения функций руководства, управления, распоряжения можно видеть и в муниципальной власти.

Что касается общественной власти в лице общественных объединений, там в своеобразной форме также имеют место названные функции. Например, в политической партии общие руководящие задачи выполняет ее главный орган – съезд, конференция. Повседневное управление находится в руках президиума, центрального комитета, иного подобного органа, формируемого на съезде, конференции партии. Законодательство разрешает политической партии иметь имущество, денежные средства в своей собственности, соответственно органы партии выполняют в отношении их распорядительные функции.

Еще одной разновидностью властных функций мы назвали контрольную и (или) надзорную деятельность. Специфика публичной власти состоит в том, что данная функция реализуется как внутри тех или иных систем, также и в том, что объектом контроля (надзора) становятся внешние объекты. Причем публичная власть предполагает переплетение – когда институты государственной власти становятся объектами контроля и надзора со стороны других государственных органов, а также общественной власти; в свою очередь осуществление общественной власти подконтрольно и поднадзорно государственным органам, особенно в плане соблюдения законов и правильного (т. е. соответствующего правовым предписаниям) расходования материально-денежных средств.

Контрольные функции общего характера принадлежат в том или ином объеме органам публичной власти, в целом выполняющим задачи правотворчества, руководства и управления. Это вытекает из принципа разделения властей. Как уже было сказано, законодательно-представительным органам власти непременно присуща функция парламентского контроля, он распространяется на органы исполнительной власти, частично и на главу государства. В свою очередь, глава государства в своем оперативном руководстве органами исполнительной власти при необходимости выполняет и контрольные задачи. То же делает правительство в отношении отраслевых органов исполнительной власти.

В системе муниципальной власти также есть задачи общеконтрольного плана. Для их более четкого закрепления новеллами от 18 июля 2011 г. в Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена статья 17.1 «Муниципальный контроль», в которой определено (с учетом дополнений от 27 мая 2014 г.), что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в ст. 35 Закона определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, помимо других вопросов, также «контроль над исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п. 9). Можно сказать шире: представительный орган муниципального образования контролирует, в рамках своих полномочий, деятельность главы муниципального образования и местной администрации. Не случайно тот же Закон в ст. 36 гласит, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (п. 5). Глава представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (п.1), а представительный орган вправе принять решение об удалении главы муниципального образования в отставку (п.п. 10 п. 10 ст. 35 Закона).

Обратим внимание на то, что в среде органов государственной и муниципальной власти наряду с общими задачами контроля выделяются также органы специально для выполнения контрольной или надзорной функции. Такая функция может быть ключевой у органа – например, это счетные палаты как органы финансового контроля, прокуратура с ее функцией прокурорского надзора. Имеет место и придание данной функции ведущей роли, но наряду с другими задачами органа – например, Министерство юстиции РФ и его органы в субъектах РФ призваны контролировать реальность существования политических партий и иных (зарегистрированных) общественных объединений. Однако надо подчеркнуть, что сами подобные органы, в свою очередь, подконтрольны органам с функциями общего руководства и управления.

В сферах общественной власти, если она представлена партиями, иными общественными объединениями, наличие контрольно-ревизионных подразделений является обязательным условием существования таких институций. А это означает, что названная властная функция имеет всеобъемлющий характер.

§ 4. Субъекты осуществления властных функций

Виды властных функций уже сами по себе во многом предопределяют тех, кто их осуществляет, и, тем не менее, не все происходит автоматически.

Если можно так выразиться, «генеральным», стоящим над всеми, субъектом властных функций является, конечно, российский народ. Это предопределено господствующей у нас концепцией власти как народовластия. Данная категория означает, что народ в целом, а не просто какие-то его части, обладает всей полнотой власти в нашей стране во всех ее разновидностях, которые мы назвали ранее.

Более того, в соотношении таких глобальных субъектов политического властвования, как народ и государство, надо все же на первое место поставить народ. Государство – всеобъемлющая организация опять-таки народа. Оно, государство, призвано служить народу. Власть народа – народный суверенитет – предопределяет государственный суверенитет, т. е. власть государства, его функции и задачи. Наличие государства и государственной власти не обособляет их от народовластия, а делает инструментами достижения задач народного суверенитета. Об этом четко сказано в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Народ как субъект властной деятельности стоит над социальными, а также национальными группами. Именно с учетом данного обстоятельства должна строиться современная модель публичной власти.

Говоря о социальном факторе, отметим, что все исторические попытки отдельных слоев населения возвысить себя, объявить о своей доминирующей роли в государстве, об исключении других частей населения из политического процесса по той причине, что они, мол, не входят в народ, не составляют истинной его составляющей, как известно, кончались крахом. К сожалению, приходится добавлять слова «рано или поздно», поскольку такие попытки приводили к кровопролитным войнам, не только юридическому лишению прав и свобод отдельных слоев, но и к их физическому уничтожению, стимулированию эмиграции, выдворению из страны.

Соответственно обреченными являются и попытки тех или иных национальных групп возвысить себя над другими, а то и объявить о своей исключительности. Народовластие предполагает принятие властных решений всеми лицами, являющими гражданами государства или отдельной части его территории, независимо от национальной принадлежности.

Естественно, демократичное общество и государство обеспечивают учет и особенностей лиц, относящихся к конкретной национальности, однако делается это путями, предполагающими создание органической связи между гражданами независимо от их национальной принадлежности.

Гуманистически настроенные государства и общества стараются создать и отразить в своем законодательстве такие концепции государства, народа и народовластия, которые учитывали бы социальную и национальную палитры населения.

Об этом свидетельствует и отечественный опыт. Так, вся конструкция модели политической власти по Конституции СССР 1977 года строилась на том, что в стране сформировался единый многонациональный советский народ, а социалистическое общенародное государство выражает волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны.

Действующая Конституция РФ 1993 года начинается со слов: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации», тем самым возводя на высший, политико-государственный уровень единство всех граждан страны.

Очень важным и пока еще, по нашему мнению, недостаточно оцененным российским сообществом критерием формирования единого субъекта политического властвования является категория «российская нация», первоначально прозвучавшая в отдельных выступлениях лидеров государства, а затем нашедшая отражение в таком документе, как утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»[61]61
  СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.


[Закрыть]. Понятие «многонациональный народ Российской Федерации», отраженное, как мы сказали, в преамбуле Конституции РФ, и «российская нация» используются в данном документе как синонимы, что многократно звучит в нем. Например, согласно п. 17 Стратегии, одной из целей государственной национальной политики Российской Федерации является «упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)» (п.п. «а»); согласно п. 20 одним из приоритетных направлений государственной национальной политики Российской Федерации является «укрепление единства и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)» (п.п. «е») и т. д.

Официально, т. е. нормативным правовым путем отраженная связь понятий «многонациональный народ Российской Федерации» и «российская нация» позволяет сделать вывод о стремлении нашей политической мысли отразить в модели власти как минимум два явления: во-первых, единство национального и межнационального (интернационального); во-вторых, сблизить понятия «народ» и «нация» в такой же степени, в какой они едины во многих западных государствах, включая Францию, США и др. Правда, там причины подобного единства несколько иные и в разных странах не совпадающие: во Франции исторически существовало мононациональное государство французов, поэтому для них понятие «нация» было равно понятию «народ», в этом плане и сегодняшнее, сильно разбавленное «цветными» дополнениями, общество Франции все равно считается «нацией»=«народом»; в США в силу наплыва эмигрантов из разных концов света единой нации никогда и не было, поэтому сам термин «нация» не имеет национального подтекста и равен термину «народ».

Придет ли понятие «российская нация» в полной мере на смену понятию «многонациональный народ Российской Федерации»? Вряд ли. Причины кроются в том, что понятие «народ» политически более емкое, связанное с категорией «народный суверенитет», а в словосочетании «многонациональный народ» оно только выигрывает, поскольку подчеркивает единство власти всех, принадлежность ее гражданам независимо от национальной принадлежности. Понятие «нация» традиционно в России связывается с различными этническими группами населения. В категории «российская нация» некоторые могут увидеть угрозу своей ассимиляции, т. е. растворения в общей массе и утрате национального своеобразия, причем так могут думать представители и малых, и больших наций. Нельзя забывать и о традиционной боязни «великодержавия» основной нации государства, хотя влияние данного понятия явно преувеличивается, и русский национализм существует в гораздо меньших пропорциях, чем национализм некоторых национальных групп.

Участие народа как субъекта публичной власти в отношениях властвования предполагается как бы в двух ипостасях.

Во-первых, он является символом власти. В Конституции Российской Федерации это воплощено в двух категориях ст. 3: народ – «носитель суверенитета» и народ – «единственный источник власти». Тем самым обозначается, что модель власти в России основывается на факторе такого конституционно закрепленного состояния, при котором народу не обязательно изо дня в день что-то совершать для доказывания, что он есть субъект власти.

Во-вторых, народ может быть и непосредственно действующим властным субъектом. В масштабах всей страны это связывается с общегосударственными референдумом, выборами. Гораздо чаще масштабы сужаются до отдельных субъектов РФ, муниципальных образований, и тогда субъектами власти становятся части народа, связанные с соответствующей территорией.

Другим традиционным субъектом отношений властвования является, конечно, государство. В принципе это такая субстанция, которая является субъектом отношений, сформировавшихся как правовые состояния. Оно «присутствует» в них, и ему, как таковому, нет необходимости что-то совершать, оно воспринимается как основа, фундамент, цитадель власти и властных отношений. Наличие двух характеристик нашего государства – Российское государство и Российская Федерация – позволяет увидеть оттенки, лучше проявляющиеся в тех или иных отношениях. Так, категория «Российское государство» особенно важна для отношений: «народ – государство», «общество – государство», «гражданин – государство», «государство – общественные объединения», «экономика – государство», «государственная собственность – государство». Во всех этих отношениях Российское государство выступает в качестве целостного субъекта, стороны соответствующих правовых состояний. Качества же федерации особенно важны для государства в федеративных отношениях, его внутренней структуре, национальной и региональной политике.

Если же надо как-то конкретно проявить себя государству в отношениях властвования, делают это органы государственной власти, выступая в качестве самостоятельных субъектов конституционных правоотношений. На федеральном уровне – это Президент РФ; Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации и его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума);

Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти; Конституционный Суд РФ, а в ряде случаев и иные федеральные суды; прокуратура, а также многие другие государственные органы, нередко принимающие участие в конституционно-правовых отношениях – Центральная избирательная комиссия РФ (далее – ЦИК РФ), Уполномоченный по правам человека, Банк России, Счетная палата РФ и др. На уровне субъектов РФ субъектами конституционных правоотношений выступают: высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов; высшие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной власти субъектов; конституционные (уставные) суды субъектов, а в ряде случаев и другие суды, кроме того, органы субъектов, аналогичные названным выше федеральным органам – те же избирательные комиссии субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, счетные (контрольно-счетные) палаты и др.

В конституционных правоотношениях уровня муниципальной власти их субъектами выступают как местное население, так и органы местного самоуправления – представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, местные администрации, контрольные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований, иные органы местного самоуправления, а также входящие в систему местного самоуправления территориальные органы общественного самоуправления. Зачастую субъектами конституционно-правовых отношений являются не только названные государственные органы и органы местного самоуправления, но и их должностные лица, структурные подразделения. В частности, в представительных органах таковыми выступают депутаты, должностные лица и внутренние органы, организующие текущую работу, комитеты и комиссии.

Специфика государственной власти и муниципальной власти нередко предполагает конституционные правоотношения с взаимным участием обеих этих сторон как субъектов власти.

Для общественной власти ее субъекты в значительной мере обусловлены видами этой власти:

– если речь идет об общественных объединениях, субъектами властвования являются они в целом, организационные формы власти (съезд, конференция, собрание), внутриструктурные подразделения, отдельные члены (участники) объединения, их группы;

– если общественная власть обретает контуры консультативной демократии, тогда субъектами властвования становятся участники обсуждений проектов актов, публичных слушаний, лица, направившие свои предложения в рамках народной инициативы, а также создавшие проекты нормативных правовых актов и внесшие их в органы законодательной или исполнительной власти;

– если общественная власть выражается в публичных мероприятиях, дающих оценку гражданами действий публичной власти или каким-то политическим событиям, тогда субъектами становятся участники и организаторы манифестаций, а также органов государственной или муниципальной власти, от которых зависит их проведение и обеспечение порядка.

Немаловажное значение имеет вопрос о возможности переплетения разных способов осуществления публичной власти. В особенности речь идет о следующем:

1) официальная передача функций от государственной власти к муниципальной власти; обратный процесс – передача полномочий от муниципальной власти к государственной власти;

2) официальная передача сфер и полномочий от государственных или муниципальных органов в ведение общественных структур, а также обратный процесс – изъятие вопросов от общественных формирований и передача их органам государства или муниципальных образований;

3) фактическое присвоение общественными структурами полномочий органов государственной или муниципальной власти.

Первый вариант происходит достаточно часто, в принципе, в нем нет чего-то экстраординарного; рациональность и конструктивность управления могут производить соответствующую перегруппировку. В изменениях, вносившихся в Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за годы его действия, как раз можно обнаружить немало примеров передачи полномочий органам местного самоуправления. Обычно при этом местные инстанции больше беспокоит вопрос не о том, что они получили какие-то права и обязанности, а о том, как это сопровождается одновременной передачей им финансовых средств. Для этого варианта есть и конституционная основа – ч. 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

В данном плане знаменательно дополнение Федерального закона 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новеллой от 27 мая 2014 г., в которой предусмотрено (п. 6.1 ст. 26.3): законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. И далее, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также еще ряда полномочий, отнесенных к исключительному ведению тех или иных муниципальных органов.

Второй вариант – передача сфер и полномочий общественным структурам – в большей мере наблюдался в условиях социалистического периода развития нашей страны, и особенно тогда, когда популярно было говорить о грядущем создании коммунистического общества и эре характерного для него общественного самоуправления (60-е годы XX века). На местах передавали общественным организациям дела пенсионного (социального) обеспечения, культуры и др.; в масштабах страны почти вся сфера отдыха (санатории, дома отдыха и т. д.) была отдана в управление профсоюзов. По сути, при этом менялся, да и то формально, субъект управления, но его методы в основном оставались прежними, поскольку также и объекты управления, источники финансирования оставались прежними. Эффективность смены властной инстанции понизилась, и со временем от этих шагов отказались.

Парадоксально, но и в наши дни есть случай отказа от власти на муниципальном уровне в пользу некоммерческой организации. Примером тому стал инновационный центр Сколково, где федеральное законодательство предусмотрело для управления территорией не муниципальный орган власти, а управляющую компанию, не имеющую ни государственного, ни муниципального характера. В соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. «Об инновационном центре «Сколково»»[62]62
  СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.


[Закрыть], управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта.