Текст книги "Гуманитарное законодательство государств – участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития"

В Российской Федерации направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды определяются Президентом Российской Федерации на основе специального доклада Правительства Российской Федерации. Законодательный орган государственной власти Российской Федерации ежегодно в соответствии с посланием Президента Российской Федерации о положении в Российской Федерации и предложениями Правительства Российской Федерации определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности. Определение основных направлений государственной научно-технической политики, научно-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов, об использовании достижений науки и техники осуществляются в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов.

Государственные академии наук ежегодно представляют Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных наук, прикладных наук, а также направлениях поисковых исследований, а органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют соответствующие приоритетные направления развития науки и техники.

Государственная научно-техническая политика в отношении отраслей разрабатывается и реализуется соответствующими органами исполнительной власти с привлечением хозяйствующих субъектов и их объединений с учетом единой государственной научно-технической политики.

Широкое распространение в управлении наукой в странах Содружества приобрел программно-целевой метод. Его использование приводит к появлению множества программ, касающихся развития различных направлений науки и техники. В ряде государств – участников СНГ статус этих программ регламентирован на законодательном уровне. Так, статья 11 Закона Республики Беларусь от 19 января 1993 г. № 2105-XII «Об основах государственной научно-технической политики» выделяет государственные, отраслевые, региональные, межгосударственные научно-технические программы. При этом государственные научно-технические программы разрабатываются для решения наиболее значимых народнохозяйственных, экологических, социальных и оборонных проблем, а перечень научно-технических программ, порядок их разработки, финансирования и выполнения определяются Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Государственная политика в области подготовки научных кадров, повышения престижа научного труда и технического творчества является составной частью государственной научно-технической политики и направлена на приращение научно-технического и интеллектуального потенциала общества, развитие творчества и распространение научных и технических знаний.

В этих целях органы власти стран Содружества, как правило, закрепляют обязанности, касающиеся:

научной и научно-технической деятельности, социальной, экономической и правовой защищенности научных работников;

государственной политики в области оплаты труда научных работников с целью повышения престижа и привлечения в эту сферу наиболее способных и талантливых граждан;

подготовки научных кадров в высших учебных заведениях, государственных научных организациях, выделяют им в установленном порядке необходимые материальные ресурсы и бюджетные средства;

равных правовых условий для функционирования субъектов научной и научно-технической деятельности различных форм собственности, которые осуществляют обучение и повышение квалификации кадров;

системы поиска и отбора талантливой молодежи, создания сети специализированных учебных заведений, способствуют стажировке молодых ученых в научных организациях, высших учебных заведениях, сотрудничеству ученых, преподавателей и специалистов в области преподавательской и научно-исследовательской работы, другим формам интеграции науки, образования и производства;

системы аттестации научных и научно-педагогических кадров, взаимному признанию документов о высшем образовании, об ученых степенях и званиях на межгосударственном уровне.

Финансирование

Поддержка и стимулирование развития научной и научно-технической деятельности являются одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. Бюджетное финансирование науки – один из способов и принципов осуществления государственной научно-технической политики, подчиняющийся правилам и нормативам бюджетного процесса каждого государства. В то же время можно отметить и некоторые общие моменты. Как правило, в законодательстве о науке фиксируются те направления, на которые используются бюджетные средства. Это: фундаментальные научные исследования, обеспечение деятельности академий наук; проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, подготовка и повышение квалификации высококвалифицированных научных кадров, укрепление материально-технической базы научных организаций, разработка новых технологий и приобретение оборудования.

Закон Республики Беларусь от 21 октября 1996 г. № 708-ХIII «О научной деятельности» закрепляет помимо республиканского бюджета такие источники финансирования науки как: средства местных бюджетов, научных фондов, организаций, иных источников, не запрещенных законодательством. Статьей 15 Закона Республики Беларусь от 19 января 1993 г. № 2105-XII «Об основах государственной научно-технической политики» для финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности предусмотрено создание специальных фондов.

Такой же статьей Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» в Российской Федерации закрепляются особенности финансирования этой сферы. Финансирование научной и (или) научно-технической деятельности осуществляется государством на основе сочетания финансовой поддержки научных организаций и целевого финансирования конкретных научных и научно-технических программ и проектов. В Российской Федерации действуют государственные, негосударственные и международные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности. В целях содействия инициативным проектам научных исследований, отбираемым на конкурсной основе Правительством Российской Федерации, создаются федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности. Указанные фонды создаются в форме учреждений, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета и иных источников. В федеральных органах исполнительной власти и коммерческих организациях могут создаваться внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Принцип множественности источников финансирования реализуется посредством корреляции характера научных разработок и источника финансирования. Так, фундаментальные научные исследования финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета. В порядке долевого участия могут финансироваться научно-технические программы, сформированные и реализуемые на основе международных и межотраслевых научно-технических соглашений, научно-технические программы создания новых техники и технологии двойного применения. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации финансировать осуществление региональных научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе создание и деятельность государственных научных организаций субъектов Российской Федерации.

Несмотря на достаточную типичность источников финансирования научной и научно-технической деятельности в странах СНГ, можно выделить и несколько своеобразных подходов. Так, например, в соответствии со ст. 125 Кодекса Республики Молдова о науке и инновациях от 15 июля 2004 г. № 259-XV источниками финансирования деятельности в области науки и инноваций являются помимо прочего отчисления в размере 50 процентов от сумм, полученных от продажи неиспользованного имущества, в том числе недвижимого.

Во всех законах о науке государств – участников СНГ (особенно наглядно это демонстрирует законодательство Республики Беларусь) провозглашаются гарантии в связи со стимулированием государством научной и научно-технической деятельности путем проведения соответствующей налоговой и кредитной политики. Так, в ст. 42 Закона Кыргызской Республики «О науке и государственной научно-технической политике» закреплены формы применения государством финансово-кредитные рычаги в целях создания экономически благоприятных условий для эффективного осуществления научно-технической деятельности. Это: создание инновационных фондов; содействие организации и деятельности коммерческих инновационных банков, основанных на разных формах собственности, систем страхования научно-технической деятельности; осуществление льготного кредитования, ускоренной амортизации основных фондов предприятий, объединений и организаций, ведущих работы по приоритетным направлениям научно-технического прогресса, а также направляющих средства в инновационные фонды; освобождение учебных заведений, научно-технических организаций и учреждений от отчислений из валютных поступлений от собственной научно-технической деятельности в Государственный валютный фонд Кыргызской Республики и валютные фонды местных государственных администраций.

Статья 23 Закона Республики Армения от 26 декабря 2000 г. № ЗР-119 «О научной и научно-технической деятельности» устанавливает правило, согласно которому государство ежегодно для финансирования научной и научно-технической деятельности предусматривает в расходной части государственного бюджета Республики Армения ассигнования не менее суммы, увеличивающейся пропорционально росту доходной части бюджета по сравнению с предыдущим годом. Бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности осуществляется в следующих формах:

а) базовое финансирование, предоставляемое в целях осуществления в государственных научных организациях фундаментальных и имеющих важное значение прикладных исследований, содержания и развития инфраструктуры научной и научно-технической деятельности, содержания представляющих национальную ценность научных объектов и подготовки научных кадров;

б) программно-целевое финансирование, осуществляемое на конкурсной основе и направляемое на выполнение государственных научно-технических программ, соответствующих приоритетным направлениям науки и техники;

в) договорное (тематическое) финансирование, направляемое на осуществление исследовательских проектов, представленных по инициативе ученых и исследовательских групп (коллективов) и отобранных в конкурсном порядке.

Схожая система финансирования, представленная в формах базового, грантового и программно-целевого, характерна и для законодательства Республики Казахстан. При этом предусмотрено, что финансирование субъектов научной и (или) научно-технической деятельности может осуществляться одновременно по различным формам финансирования, но базовое финансирование выделяется ограниченному числу субъектов научной деятельности, и перечень организаций, являющихся субъектами базового финансирования, формируется уполномоченным органом на основании предложений отраслевых уполномоченных органов и утверждается Правительством Республики Казахстан. Грантовое финансирование выделяется на проведение научных исследований в целях повышения уровня научно-исследовательских работ, научно-технического потенциала и конкурентоспособности научных организаций и их коллективов, а также ученых. Основные направления и объемы грантового финансирования утверждаются Высшей научно-технической комиссией на основании рекомендаций национальных научных советов в соответствии с приоритетными направлениями развития науки Республики Казахстан и подлежат рассмотрению в установленном порядке Республиканской бюджетной комиссией. В конкурсе на грантовое финансирование вправе принимать участие аккредитованные субъекты научной и (или) научно-технической деятельности, а также автономные организации образования и их организации на равных условиях. Грантовое финансирование осуществляется уполномоченным органом или отраслевым уполномоченным органом, объявившим конкурс, либо иным лицом (органом), уполномоченным Правительством Республики Казахстан на осуществление финансирования научной и (или) научно-технической деятельности.

Программно-целевое финансирование направлено для решения стратегически важных государственных задач и осуществляется на конкурсной основе или по решению Правительства Республики Казахстан вне конкурсных процедур. В конкурсе на программно-целевое финансирование вправе принимать участие аккредитованные субъекты научной и (или) научно-технической деятельности, а также автономные организации образования и их организации, в том числе в качестве соисполнителей. Программно-целевое финансирование осуществляется уполномоченным органом или отраслевым уполномоченным органом, объявившим конкурс, либо иным лицом (органом), уполномоченным Правительством Республики Казахстан на осуществление финансирования научной и (или) научно-технической деятельности.

В Кыргызской Республике бюджетное финансирование научно-технических работ осуществляется путем: 1) базового финансирования как средства поддержки фундаментальных исследований, проводимых в научных учреждениях и высших учебных заведениях; 2) целевого финансирования научных исследований и разработок по приоритетным направлениям, научно-технических программ; 3) контрактного финансирования отдельных исследований и разработок по системе грантов.

Законодательство Украины о науке также исходит из того, что развитие науки и техники является определяющим фактором прогресса общества, повышения благосостояния его членов, их духовного и интеллектуального роста, что обусловливает необходимость приоритетной государственной поддержки развития науки. Согласно Закону Украины от 13 декабря 1991 г. № 1977-XII «О научной и научно-технической деятельности» государство применяет финансово-кредитные и налоговые рычаги для создания экономически благоприятных условий для эффективного осуществления научной и научно-технической деятельности. Статьей 34 Закона установлена оригинальная для современного регулирования в рамках СНГ (но типичная для советского периода) норма о том, что государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) в размере не менее 1,7 % валового внутреннего продукта Украины, а расходы на научную и научно-техническую деятельность являются защищенными статьями расходов Государственного бюджета Украины. Статья 125 Кодекса Республики Молдова о науке и инновациях от 15 июля 2004 г. № 259-XV также устанавливает схожее требование: государство обеспечивает финансирование деятельности в области науки и инноваций в объеме до 1 % валового внутреннего продукта с ежегодным указанием такового в Договоре о партнерстве между Правительством и Академией наук Молдовы. В Кыргызской Республике в целях сохранения научно-технического потенциала, содействия его дальнейшему развитию, обеспечения развития науки, техники и новых технологий закреплена следующая гарантия государства: с учетом колебаний рыночной конъюнктуры, стабильно растущие объемы финансирования научно-технической деятельности из бюджета, должны устанавливаться по решению Жогорку Кенеша Кыргызской Республики на каждый период (1 год) до 3 % к объему национального дохода.

Бюджетное финансирование научных исследований на Украине осуществляется путем базового и программно-целевого финансирования. Базовое финансирование предоставляется для обеспечения: фундаментальных научных исследований; наиболее важных для государства направлений исследований, в том числе в интересах национальной безопасности и обороны; развития инфраструктуры научной и научно-технической деятельности; сохранения научных объектов, являющихся национальным достоянием; подготовки научных кадров.

Перечень научных учреждений и высших учебных заведений, которым предоставляется базовое финансирование для осуществления научной и научно-технической деятельности, утверждается Кабинетом министров Украины. Программно-целевое финансирование осуществляется, как правило, на конкурсной основе для: научно-технических программ и отдельных разработок, направленных на реализацию приоритетных направлений развития науки и техники; обеспечения проведения наиболее важных прикладных научно-технических разработок, выполняемых по государственному заказу; проектов, выполняемых в рамках международного научно-технического сотрудничества.

Расходы Государственного бюджета Украины, предусмотренные для проведения фундаментальных исследований, осуществляются при наличии заключения о целесообразности проведения расходов по каждой научной теме, предоставленного Экспертным советом при Национальной академии наук Украины с привлечением экспертов центрального органа исполнительной власти в сфере научной и научно-технической деятельности.

Для поддержки фундаментальных научных исследований в области естественных, технических и гуманитарных наук, проводимых научными учреждениями, высшими учебными заведениями, учеными, на Украине создается Государственный фонд фундаментальных исследований, имеющий особое финансирование (отдельной строкой в Государственном бюджете). Законодательно предусмотрено создание Государственного инновационного фонда, который осуществляет на конкурсной основе финансовую и материально-техническую поддержку мероприятий, направленных на внедрение приоритетных научно-технических разработок и новейших технологий в производство, техническое его переоснащение, освоение выпуска новых видов конкурентоспособной продукции, а его средства формируются за счет сборов в этот фонд, установленных законодательством Украины, а также внебюджетных средств, полученных от возврата займов, инвестиционных вкладов, лизинговых платежей, поступлений от совместной деятельности с исполнителями инновационных проектов, добровольных взносов юридических и физических лиц, и иных поступлений.

Помимо механизма государственных целевых научных и научно-технических программ, которые являются основным средством реализации приоритетных направлений развития науки и техники путем концентрации научно-технического потенциала государства для решения важнейших естественных, технических и гуманитарных проблем, в сфере научной и научно-технической деятельности на Украине используется механизм государственного заказа на научно-техническую продукцию. Этот заказ ежегодно формируется центральным органом исполнительной власти в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности и центральным органом исполнительной власти по вопросам экономической политики на основе перечня наиболее важных разработок, направленных на создание новейших технологий и продукции, и утверждается Кабинетом министров Украины.

В соответствии со ст. 30 Закона Кыргызской Республики от 15 апреля 1994 г. № 1485-XII «О науке и об основах государственной научно-технической политики» использование государственного заказа в научно-технической сфере обеспечивает экономически выгодные условия для участия субъектов научно-технической деятельности в развитии фундаментальных исследований, разработке и освоении принципиально новых технологий, научно-технической продукции, создаваемых, как правило, в соответствии с государственными научно-техническими программами и по конкурсным проектам государственных органов, а также государственными фондами, поддерживающими научно-техническую деятельность.

Законодательство о науке стран Содружества предусматривает в качестве одного из механизмов, обеспечивающего развитие науки и содействие научно-техническому творчеству, создание системы научно-технической информации. Как правило, соответствующие нормы закреплены в тематических законах о науке, но на Украине, например, имеется специальное регулирование: Закон Украины от 25 июня 1993 г. № 3322-XII «О научно-технической информации» определяет основы государственной политики в области научно-технической информации, порядок ее формирования и реализации в интересах научно-технического, экономического и социального прогресса страны.

Статьей 33 Закона Кыргызской Республики от 15 апреля 1994 г. № 1485-XII «О науке и об основах государственной научно-технической политики» установлено, что государство в целях создания системы научно-технической информации обеспечивает развитие центральных и территориальных сетей первичного сбора и обработки всех видов научно-технических данных, осуществляет меры по распространению и повышению качественного уровня информационной продукции. Государство обеспечивает необходимую финансовую, в том числе валютную, поддержку поступления информации, литературы, периодики в государственные информационные центры, научные библиотеки, создает их сеть. Государство содействует открытости, общедоступности и сохранению научно-технической информации.

Элементом государственной научной и научно-технической политики является деятельность государства в отношении научно-технических кадров. Так, согласно ст. 25 Закона Кыргызской Республики от 15 апреля 1994 г. № 1485-XII «О науке и об основах государственной научно-технической политики» государственная политика в формировании научно-технических кадров направлена на воспроизводство интеллектуального потенциала общества, развитие и распространение научной и технической культуры, воспитание новаторства и способностей к творчеству у работников научно-технической сферы. В этих целях государство: обеспечивает повышение престижа научного труда, социальную, экономическую и правовую защищенность научно-технических работников и научно-педагогических кадров; обеспечивает подготовку и переподготовку научно-технических кадров в государственных научных учреждениях и учебных заведениях, выделяет необходимые для этого бюджетные ассигнования и материальные ресурсы, законодательно предоставляет соответствующие льготы; создает равные правовые условия для функционирования базирующихся на разнообразных формах собственности организационных структур, осуществляющих обучение и повышение квалификации кадров; обеспечивает создание системы поиска и отбора талантливой молодежи, формирование специализированных научно-исследовательских и учебно-производственных учреждений на базе вузов, научных организаций и предприятий, содействует стажировке молодежи, совместительству научных работников, преподавателей, специалистов на преподавательской и научно-исследовательской работах, другим формам интеграции науки и образования; содействует подготовке и переподготовке научно-технических и научно-педагогических кадров за пределами Кыргызской Республики; внедряет и поддерживает систему аттестации кадров, содействует признанию эквивалентности дипломов о высшем образовании и научных степеней на межгосударственном уровне; устанавливает обязательный, реализуемый через образовательные программы минимум научно-технических знаний для каждого уровня образования; устанавливает государственные премии за наивысшие достижения в области науки и техники, премии имени выдающихся киргизских ученых, почетные звания для лиц, внесших значительный вклад в развитие науки, технологии, их реализацию в производстве, отличившихся в подготовке научно-технических кадров.

Приведенный перечень направлений является типичным и характерным для законодательства о науке иных государств – участников СНГ.

Таким образом, для правового регулирования научной деятельности в странах Содружества характерна ориентация на схожие цели, задачи и принципы государственной научно-технической политики, участие государства в финансировании научной и (или) научно-технической деятельности посредством сочетания финансовой поддержки научных организаций и целевого финансирования конкретных научных и научно-технических программ и проектов. Традиционными источниками финансирования научной и научно-технической деятельности согласно законодательству о науке государств – участников СНГ являются: государственный бюджет, средства от выполнения договоров, средства различных фондов, гранты, кредиты, средства от научной, издательской, консультационной и иной не запрещенной законом деятельности; средства от внедрения и реализации научных результатов.

Также можно сделать вывод о том, что принцип совместного финансирования науки и инноваций (закреплен в ст. 13 Кодекса Молдовы о науке и инновациях), предполагающий осуществление финансирования в области науки и инноваций посредством кооперирования усилий государства, хозяйствующих субъектов и спонсоров, приемлем для характеристики основ финансирования науки для стран Содружества в целом.