Текст книги "Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе"

Представительство интересов в посткоммунистических странах: конституенты государства всеобщего благосостояния, заинтересованные слои общества и государственнические заинтересованные структуры

Переходные посткоммунистические страны сочетали в себе государства всеобщего благосостояния, структурно находящиеся ближе к европейской смеси универсализма и консерватизма, но на гораздо более низком реальном уровне обеспечения, с политическими институтами, больше похожими на латиноамериканские, варьирующимися от слабой демократии до авторитаризма. Посткоммунистические государства имели зрелые системы социального обеспечения с практически универсальным охватом своей рабочей силы пенсионным обеспечением по старости. Более 15 % работников были заняты в социальном секторе, в основном в здравоохранении и образовании[15]15
  См., например, [Труд 2003: 187].


[Закрыть]. Защита занятости как мужчин, так и женщин была весьма обширной. Однако, в отличие от Европы и, по крайней мере в некоторой степени, Латинской Америки, формирование общественного спроса практически не сыграло в строительстве коммунистических государств всеобщего благосостояния никакой роли. Трудовые и политические репрессии помешали формированию в обществе автономных групп поддержки интересов.

Посткоммунистические политические экономики характеризовались сильной привязанностью общества к государству всеобщего благосостояния при отсутствии в нем сети поддержки групповых интересов, которые могли бы это государство защищать[16]16
  Такую привязанность подтверждают данные множества опросов и сборов общественного мнения. См. обсуждение ниже, в главе 1.


[Закрыть]. Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния в этих странах были относительно слабыми. Однако в тех пределах, в каких они получали реальные демократические права и представительство в посткоммунистический период, отдельные бенефициары среди населения в целом, профсоюзы государственного сектора и профессиональные ассоциации находили возможность отстаивать свои интересы и вести политические переговоры о реформе обеспечения всеобщего благосостояния, получать компенсации или налагать вето на изменения в государствах всеобщего благосостояния.

В коммунистический период более организованные элитные группы, заинтересованные в государстве всеобщего благосостояния, включая руководство профсоюзов, администраторов социального сектора, министерства социального сектора и другие бюрократические структуры, никогда не были подотчетны своим рядовым участникам или широкой общественности. Они занимали привилегированные позиции в государстве всеобщего благосостояния. Когда коммунистическая система рухнула, эти элиты социального сектора раскололись на реформистскую группу либеральных технократов, которые объединились с исполнительными властями, и группы государственников, защищавших старую систему (рис. 1.1). Там, где оставались сильные государственнические заинтересованные структуры, они сосредотачивались на сохранении ресурсов и прерогатив или на торговле, чтобы компенсировать потери как формальными, так и неформальными стратегиями.

Рис. 1.1. Основные акторы в посткоммунистическом реформировании государства всеобщего благосостояния

Возможности для оказания влияния у конституентов государства всеобщего благосостояния и государственнических заинтересованных структур в посткоммунистическое время варьировались от страны к стране. В Польше и Венгрии существовали относительно ответственные трудовые организации и политические партии; государственническая элита в этих случаях была ослаблена быстрыми экономическими и политическими реформами. Представительные институты были наиболее сильны в Польше, где независимое трудовое движение и другие автономные организации возникли еще до начала переходного периода. В России в середине 1990-х годов демократизация также создала возможности для политических партий и профсоюзов отстаивать свои требования к государству всеобщего благосостояния, что привело к поляризации и блокировке политики всеобщего благосостояния. Я сравниваю влияние политических партий и профсоюзов в России и в двух странах Восточной Европы (Польша и Венгрия), уделяя особое внимание вероятности политического союза трудовых и других организаций, защищающих государство всеобщего благосостояния, законодательной роли партий, выступающих за сохранение государства всеобщего благосостояния, и их влиянию на политику всеобщего благосостояния.

В менее демократичных странах государственнические заинтересованные структуры, как правило, доминировали над защитой наследия всеобщего благосостояния. В полуавторитарных условиях, сложившихся в России после 1999 года (как и в бразильской политии, по категоризации Вейланда), слабость представительных институтов позволяла узким элитным ассоциациям получать прямой доступ к государству для защиты своих интересов, в то время как более широкие слои общества были в основном маргинализированы. В электорально-авторитарных государствах Казахстана и Беларуси профсоюзы и политические партии подвергались репрессиям. Защита государства всеобщего благосостояния возлагалась в основном на бюрократические заинтересованные структуры и зависела от их места в государственных организациях и правящих коалициях.

Либеральные руководители и их союзники

Единство и концентрация исполнительной власти являются ключевыми факторами для успеха либеральной реструктуризации государства всеобщего благосостояния[17]17
  См., например, [Haggard, Kaufman 1995].


[Закрыть]. В квинтэссенциальном случае радикальной неолиберальной трансформации государства всеобщего благосостояния в Чили при Аугусто Пиночете чрезвычайная степень концентрации власти у исполнительного руководителя понимается как фактор, объясняющий быстроту и масштаб реформ. Здесь президент, столкнувшись с экономическим кризисом, смог произвести изменения при незначительном фактическом сопротивлении со стороны законодательной власти или заинтересованных структур. Подобные результативные либеральные руководители должны уметь формулировать свою политику и объединять свои правительства вокруг проекта реформ. Например, в посвященном Чили исследовании, выполненном Россаной Кастильони, отмечается следующее: «Чрезвычайная концентрация власти в лице генерала Пиночета и министра финансов, а также наличие весьма сплоченной монетарной технократической команды объясняют радикальное отступление от традиционной системы социальной защиты» [Castiglioni 2000: 27].

В посткоммунистических государствах инициативы по реформированию социального государства исходили в первую очередь от руководителей. Приверженные программам макроэкономической стабилизации руководители, столкнувшись с резкими экономическими спадами и фискальными кризисами, стремились сократить государственные обязательства и расходы на обеспечение всеобщего благосостояния и сделать их более эффективными. Президенты, министерства финансов и экономического развития, а также реформистские технократические группы выступали за либерализацию и приватизацию унаследованных государств всеобщего благосостояния. Их поддерживали представители реформистских социально-политических элит, которые формулировали программы рационализации и модернизации государства всеобщего благосостояния и назначались на должности руководителей министерств социального сектора, центров и аналитических институтов по вопросам проведения реформ. Пролиберализационные политические партии в посткоммунистических законодательных органах, особенно пропрезидентские партии власти, также имели существенный вес в прореформенном политическом балансе.

Фактическое влияние таких прореформенных интересов варьировалось от ситуации к ситуации. Там, где лидеры обладали практически неограниченной властью, как в России в начале 1990-х годов и в Казахстане в течение большей части рассматриваемого периода, они смогли провести быструю либерализацию без переговоров. Там, где власть была дезорганизована, а координационные механизмы оставались слабыми, даже в формально сильных президентских кабинетах, реформаторская деятельность не дала практически никакого эффекта. Там, где власть была рассредоточена в более демократичной среде, реформы было необходимо согласовывать с представителями общественности (таблица 1.2). Как и в более развитых государствах всеобщего благосостояния, изученных Хьюбером и Стивенсом,

Таблица 1.2

Основные акторы во внутреннем балансе политических сил в сфере реформирования государства всеобщего благосостояния

…размывание политической власти позволяет потенциальным проигравшим мобилизовать оппозицию и эффективно противостоять сокращениям, в то время как концентрация политической власти позволяет правительствам осуществлять сокращения, несмотря на широко распространенную политическую оппозицию [Huber, Stephens 2001: 23].

Вето-акторы и стратегии компенсации

Наличие или отсутствие в политических системах акторов с правом вето также оказывает существенное влияние на изменение государства всеобщего благосостояния. Я отношу к вето-акторам правительственные, государственные и другие группировки, сотрудничество которых необходимо для принятия законов или проведения реформ социального обеспечения [Tsebelis 1995][18]18
  Я отступаю от позиции Цебелиса, поскольку включаю в число вето-акторов не только тех, которые необходимы для принятия решений, но и тех, которые могут заблокировать проведение реформ, потому что именно практическая реализация имеет принципиальное значение в условиях дезорганизованных политических систем со слабой силой закона.


[Закрыть]. Наличие множества вето-акторов может позволить защитникам государства всеобщего благосостояния замедлить, ослабить или заблокировать реформы. Их отсутствие, напротив, способствует сокращению и быстрым изменениям в государстве всеобщего благосостояния. Там, где вето-акторы присутствуют, их влияние зависит от политической дистанции между основными политическими акторами, такими как исполнительная и законодательная власть. Там, где такая политическая дистанция умеренна, появляется возможность для переговоров, которые могут привести к компромиссу или компенсации. Там, где такая политическая дистанция велика, она может привести к поляризации или политическому тупику.

Единая группа организованных заинтересованных сторон, министерств социального сектора и управляющих государственными социальными фондами (таблица 1.2) играла особенно важную роль в посткоммунистических государствах, блокируя проведение реформ уже после того, как они были законодательно закреплены или узаконены. Министерства социального сектора были заинтересованы в защите своих ролей, ресурсов и клиентов от давления, оказываемого с целью сокращения, децентрализации и приватизации. Под угрозой перемещения или сокращения ресурсов в рамках реорганизации системы они часто защищали статус-кво. Постоянные сотрудники министерств социального сектора, в частности, могли образовывать группы с фактическим правом вето, имеющие сильные преференции в отношении поддержания статус-кво, движимые логикой бюрократического самосохранения и поддерживаемые административными органами более низкого уровня, которые в посткоммунистических государствах были сопряжены на региональном и местном уровнях [Kaufman, Nelson 2004].

Обладающие достаточной силой руководители могли поставить реформистское руководство на высшие должности в министерствах, однако руководители более низких уровней имели тенденцию к сохранению старых пристрастий, методов работы и связей с элитой в секторах, над которыми они осуществляли надзор. Министерства могли попытаться повернуть вспять реформы, размыть их последствия или потребовать компенсации. Как утверждают Янош Корнай, Стефан Хаггард и Роберт Р. Кауфман в своем исследовании посткоммунистических фискальных и социальных реформ, «самый важный вопрос заключается в том, какой уровень потерь в результате реформ возможен для групп, обладающих значительной политической властью и способностью блокировать их проведение» [Kornai et al. 2001: 13]. При работе с этими группами компенсационные стратегии должны становиться неотъемлемой частью общей стратегии реформ систем благосостояния. Усилия бюрократических заинтересованных сторон по наложению вето на реформы или получению компенсации являются важной стороной развития посткоммунистических государств всеобщего благосостояния.

Опосредованная роль международных институтов

Международные финансовые институты (МФИ) и глобальные социально-политические сообщества также стремились оказать влияние на реструктуризацию государства всеобщего благосостояния в посткоммунистических странах, обеспечивая как давление, так и ресурсы для либерализации элит. Всемирный банк, в частности, содействовал демонтажу унаследованных систем социального обеспечения и созданию вместо них систем социальной защиты, ориентированных на малоимущих и безработных. Банк оказывал правительствам широкую помощь в планировании политики, спонсировал проекты в каждом секторе государства всеобщего благосостояния и предоставил сотни миллионов долларов США в виде займов на политические цели, увязывая выплаты с реформами. МФИ включали реформу системы социального обеспечения в пакеты мер бюджетно-финансовой стабилизации, могущих привести к притоку международных кредитов и инвестиций, что являлось главной заботой министерств финансов и экономики. Реформистская социально-политическая элита установила связи с глобальными социально-политическими сообществами, выступающими за рационализацию и децентрализацию в здравоохранении, образовании и других областях, с тем чтобы справиться с негибкостью и неэффективностью унаследованных государств всеобщего благосостояния[19]19
  Роль международного влияния на социально-политические реформы в Латинской Америке, которая изучалась достаточно активно, можно увидеть в [Kaufman, Nelson 2004; Weyland 2004].


[Закрыть].

Влияние международных институтов на посткоммунистическую реформу благосостояния стало предметом спора между учеными. Боб Дикон, например, утверждает, что МФИ играли доминирующую роль, что для этих государств в переходный период «центр принятия ключевых [социальных] политических решений находится далеко от национальных правительств и в недрах глобальных банковских организаций» [Deacon et al. 1997: ix]. Другие ученые также при объяснении посткоммунистических изменений в социальной политике приписывают большое значение влиянию международных организаций[20]20
  См., например, [Orenstein, Haas 2005; Muller 1999].


[Закрыть]. С другой стороны, многие аналитики утверждают, что такое международное давление обычно сдерживается внутренними акторами, а министерства и политики защищают от внешнего давления потоки ресурсов для себя и своих избирателей с целью их перераспределения[21]21
  Подобные взгляды можно найти в [Hunter, Brown 2000; Mosley et al. 1991].


[Закрыть].

В данном исследовании я обращаю внимание на влияние международных институтов (в том числе на самооценку Всемирного банка в части его успехов и неудач в посткоммунистической реформе социального сектора), но их влияние рассматривается мной как обусловленное силой реформаторов во внутренней политике. МФИ и другие глобальные акторы полагались на сотрудничество правительств и наличие единомышленников в правительственных кругах для доступа к внутренней политике [Deacon et al. 1997]. Международные институты сыграли важную роль в определении программы реформ, особенно в области проверки доступных средств, приватизации пенсионного обеспечения и медицинского страхования. Однако их действия иногда оказывали реальное влияние, а иногда и ни к чему не приводили, в зависимости от результатов внутриполитической борьбы между сторонниками и противниками реформ. Данные свидетельствуют о том, что в России и Восточной Европе МФИ имели переменный успех, в Казахстане они сформировали большую часть программы реформ, а в Беларуси были в значительной степени исключены из этого процесса.

Дееспособность государства и социально-либеральное государство всеобщего благосостояния против информализованного

Как отмечалось ранее, в период посткоммунистического перехода дееспособность государства слабела. Особенно важны для благосостояния были следующие три аспекта: ослабление полномочий по извлечению и распределению доходов, утрата административного контроля над отдельными частями социального сектора и ограниченная способность посткоммунистических институциональных систем внедрять и регулировать новые рыночные модели благосостояния.

Способность государства осуществлять программы социального обеспечения зависит прежде всего от его способности контролировать свою территорию и реализовывать на ней свои решения, в особенности по получению доходов (налогов) и их перераспределению [Мапп 1993; Migdal 1998]. В тех случаях, когда результаты деятельности государства по налогообложению и обеспечению благосостояния населения значительно ниже, чем того требуют его собственное законодательство и политика, его дееспособность слаба. Посткоммунистические правительства сталкивались как с уклонением от уплаты налогов, так и со слабым контролем за использованием собранных доходов. С распадом и диверсификацией управляемой государством экономики начиная с конца 1980-х годов были разрушены механизмы мониторинга и контроля коммунистической эпохи. У налоговых администраций остались ограниченные возможности для отслеживания операций и финансовых потоков в новых приватизирующихся экономиках, даже несмотря на то, что для финансирования унаследованных программ социального страхования были введены высокие налоги на заработную плату. С самого начала широко распространились случаи уклонения от уплаты налогов и стратегии ее выполнения в минимальном объеме, а различные слои посткоммунистической экономики перешли в неформальный сектор. В более слабых государствах – Казахстане, а также в России в период Ельцина – в государство проникали политически влиятельные экономические акторы или олигархи, которые договаривались об освобождении от налогов, льготах и зачетах. Я изучаю налоговые и фискальные возможности в пяти случаях во время рецессии и восстановления экономики.

В 1990-е годы большинство посткоммунистических государств также утратило административный контроль над отдельными частями своего социального сектора, что привело в той или иной степени к образованию неформальных связей и коррупции. Правительства сокращали заработные платы в социальном секторе, при этом оставляя на рабочих местах большую часть персонала и даже расширяя штаты. В ответ на низкую заработную плату поставщики социальных услуг разработали стратегии выживания, де-факто установив частный контроль над доступом к некоторым услугам здравоохранения и образования и требуя теневых выплат, которые закрыли доступ к ним для более бедных слоев населения. В то же время реструктуризация социальных секторов была связана с институционально сложными изменениями, которые потребовали новых административных и регулятивных возможностей. Особенно это касалось посткоммунистических государств, стремившихся внедрить социальные рынки, даже при том, что они впервые создавали финансовые и страховые рынки, в которые и должны встраиваться рынки социальные.

Возможности налогообложения, уровень неформальных связей и коррупции в экономике и социальных секторах, а также регуляторная способность в различных случаях были разными. Как следствие, все посткоммунистические государства всеобщего благосостояния включали в себя смешанные элементы государственного, рыночного и неформального обеспечения. Однако различия в их дееспособности в конечном итоге приводили к различным результатам: более дееспособные государства, такие как Польша и Венгрия, перешли к более рыночной социальнолиберальной модели; государства со слабой налоговой и регуляторной дееспособностью, такие как Россия и Казахстан, перешли к неформализованной модели благосостояния, характеризующейся слабым охватом, плохо регулируемыми рынками социального обеспечения и преобладающим неформальным контролем над доступом к социальным услугам. (Основные черты коммунистических, либеральных и неформальных государств социального обеспечения показаны в таблице 1.4.)

Подбор ситуаций для анализа, методы и доказательства

Данное исследование опирается на структурированный сравнительный анализ как ситуаций в различных странах, так и внутреннего развития ситуации в каждой отдельной стране. Я начинаю с внутреннего сравнительного анализа трех различных периодов посткоммунистического политического развития России, чтобы определить, могут ли различия в репрезентативности и концентрации власти – ключевые объясняющие факторы в литературе, где подчеркивается значение политики, – объяснить различия в успехах государства всеобщего благосостояния. Затем я остановлюсь на ситуациях в четырех других странах, двух демократических и двух авторитарных, чтобы максимизировать вариации на тему одних и тех же политических факторов. Другие факторы, которые могли бы объяснить различные результаты реформирования сфер всеобщего благосостояния, включая предшествующие связанные с этим структуры и расходы на социальное обеспечение, уровни экономического развития и различную интенсивность переходных рецессий, были рассмотрены весьма тщательно. В конце коммунистического периода во всех пяти случаях существовали аналогичные государственные структуры социального обеспечения, характеризовавшиеся централизованным управлением, бюджетным финансированием, комплексным, хотя и некачественным социальным обеспечением. Расходы на обеспечение благосостояния варьировались в пределах ограниченного диапазона; наилучшие из имеющихся дореформенных оценок представлены в таблицах 1.1 и 5.3. К концу советского периода все пять стран относились к категориям с доходами в пределах нижней или верхней границы средних доходов[22]22
  В поздний советский период Всемирный банк относил Венгрию к странам с верхним уровнем средних доходов, а Польшу – вариативно к странам с верхним или нижним уровнем средних доходов. В 1993 году, когда были впервые были включены в ранжирование бывшие республики СССР, Россия и Беларусь были отнесены к странам с верхним уровнем средних доходов, а Казахстан – к странам с нижним уровнем средних доходов.


[Закрыть]. Все они следовали посткоммунистическим траекториям переходного спада, а затем возобновили рост и восстановление (см. рисунок 1.1). В Польше и Венгрии рецессии были сравнительно мягкими, но гораздо более глубокими в трех государствах бывшего Советского Союза [World Bank 2002е]. В то же время среди посткоммунистических государств именно в Казахстане и Беларуси наблюдалось наиболее сильное восстановление из всех стран с авторитарными режимами, что сделало их наиболее сопоставимыми в экономическом плане[23]23
  За исключением Узбекистана, который подпадает под категорию стран с доходами ниже средних [World Bank 2002е: 5].


[Закрыть].

Ситуационные исследования были проведены таким образом, чтобы показать, может ли политическая сила антиреструктуризационных интересов сдерживать сокращение и либерализацию. Многочисленные факторы давления, препятствующие сохранению унаследованных государств всеобщего благосостояния, включая их всеобъемлемость, разрушение их структурных основ и интенсивность экономического давления, направленного на сокращение, делают эти примеры «наименее подходящими» для аргументации в пользу версии «политика имеет значение»[24]24
  Обсуждение используемых методов см. в [Brady, Collier 2004].


[Закрыть].

Ситуационные исследования базируются на выявлении причинно-следственных связей, а теоретические основы служат для них аналитическим руководством[25]25
  См. [George, Bennett 2004: 205–233].


[Закрыть]. Я рассматриваю, какие позиции сторонники и противники сокращения и реструктуризации занимали внутри политических институтов; кто инициировал усилия по сокращению, реформированию или сохранению существующих программ и льгот в основных сферах деятельности государства всеобщего благосостояния; какие субъекты и интересы преобладали в политической и бюрократической борьбе за принятие законов и проведение реформ; и каковы были результаты этого для структур, расходов и обеспечения государства всеобщего благосостояния.

Оценка ситуации в России основана на систематическом изучении государственных и законодательных документов, партийных программ и других первичных материалов. Она опирается на более чем сотню интервью с экспертами в области социальной политики, законодателями и чиновниками из социальных и экономических министерств, а также московского офиса Всемирного банка, проведенных в ходе восьми исследовательских поездок в Москву в период с 1993 по 2005 год. Интервью были открытыми и касались вопросов разработки и реализации реформ, а также источников их поддержки или сопротивления им. На разных этапах переходного периода мне удалось провести повторные опросы экспертов по социальной политике, в том числе тех, кто непосредственно участвовал в разработке государственной политики[26]26
  Кроме того, в данном исследовании ограниченно использовались результаты двадцати шести интервью с депутатами Думы – женщинами, проводившихся для автора Левада-Центром в Москве в 2004 году, а также нескольких интервью со специалистами сектора здравоохранения, независимо проведенных Джудит Твигг в 1997 году.


[Закрыть]. Оценка четырех дополнительных ситуаций в других странах основана на документальных и вторичных источниках.

Эти пять ситуаций дают возможность для эмпирически значимой оценки, в особенности углубленное изучение российской ситуации, однако количество ситуаций слишком мало для проверки причинно-следственной роли объясняющих факторов или для того, чтобы сделать обобщающие утверждения. Мои цели, скорее, заключаются в том, чтобы представить оригинальные исследования малоизученных государств всеобщего благосостояния, интегрировать эти исследования в более широкую теоретическую дискуссию о политике и благосостоянии, а также исследовать инновационное применение теории о значимости политических факторов.