Текст книги "Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе"

Экономический кризис и стратегия реформ

Российская экономика вступила в новое десятилетие в кризисных условиях. Производительность снижалась, инфляция в 1991 году была близка к 100 %, и к тому же возник острый дефицит потребительских товаров. Дефицит бюджета, унаследованный от развалившегося Советского государства, оценивался в 20 % ВВП. Кризис был частично обусловлен накопившимися структурными недостатками советской экономики и развалом торговли России с другими странами коммунистического лагеря. Он усугубился вследствие односторонних и неудачных попыток проведения экономических реформ в горбачевский период (1985–1991), в ходе которых были отменены многие меры административного контроля, но на их месте не возникли рынки, что привело к ухудшению ситуации с ценами и другим проблемам[63]63
  О программах реформ см. [Aslund 1995].


[Закрыть]. Новая администрация Ельцина рассматривала быструю и комплексную экономическую трансформацию, или «шоковую терапию», как необходимый путь к восстановлению экономики.

Стоит напомнить, что главной причиной экономического спада в России и, как следствие, давления на государство всеобщего благосостояния не была глобализация. Коллапс ускорился в результате неудачных реформ эпохи Горбачева, дестабилизировавших советскую экономику и приведших к распаду торгового блока, в котором доминировал Советский Союз. Советская экономика не была глубоко интегрирована в мировые рынки, хотя экспорт энергоносителей и оставался значительным[64]64
  Высокие доходы от продажи нефти в 1970-е годы использовались для финансирования импорта потребительских товаров и субсидий. Падение цен на нефть в 1980-х годах способствовало ухудшению в сфере благосостояния в поздний советский период. См. [Aven 1994].


[Закрыть]. Иностранные инвестиции в страну были очень невелики. Это была защищенная система, которая исчерпала свой потенциал роста. В экономическом смысле причины коллапса были преимущественно эндогенными. Снижение расходов на социальные нужды в целом следовало за снижением ВВП, причем наиболее резкий спад приходился на 1992–1994 годы.

В конце 1991 года команда реформаторов под руководством Гайдара определила три основные стратегические цели, разработанные для того, чтобы положить конец кризису: либерализация цен, бюджетная стабилизация и приватизация производственных и других активов. В начале 1992 года правительство освободило 90 % потребительских цен и 80 % цен производителей, фактически положив конец большинству государственных ценовых субсидий и позволив рынку устанавливать цены в соответствии с предложением и спросом. Дефицит бюджета надлежало ликвидировать в течение года, в основном за счет сокращения субсидий предприятиям и перевода их на базу рентабельности [Гайдар, Матюхин 1992]. Государственный комитет по приватизации, возглавляемый Чубайсом, поставил задачу добиться быстрого перевода огромного промышленного сектора России в частную собственность. Целью реформаторов было создание рыночной экономики с низкой инфляцией и стабильным экономическим ростом, а также условий для интеграции России в мировую экономику. Они рассматривали себя как правительство-«ками-кадзе», задача которого заключалась в осуществлении необратимого преобразования государственной системы в кратчайшие сроки.

Реформы не приостановили экономический спад. До конца десятилетия ВВП России продолжал падать, сократившись почти на 20 % в 1992 году и более чем на 10 % в 1993 году и затем снова в 1994 году – в целом к 1999 году примерно на 40 %, что сопоставимо с Великой депрессией. В этот период правительство продолжало политику экономической либерализации, создавая в России открытые режимы для торговли и капиталов. В экспорте преобладали энергоносители и другие сырьевые материалы, поскольку большинство российских готовых изделий оказалось слишком низкого качества, чтобы конкурировать на международных рынках. Прямые иностранные инвестиции оставались на очень низком уровне, оцениваемом в 1–3 млрд долларов в год, что значительно ниже, чем в странах Восточной Европы с переходной экономикой, и они в значительной степени были сконцентрированы в нескольких регионах и секторах [OECD 2000]. Большая часть притока капитала приходилось на краткосрочные портфельные инвестиции, главным образом в государственные ценные бумаги. В то же время открытие рынков капитала способствовало его крупномасштабному вывозу, и Россия оставалась нетто-экспортером капитала на протяжении всего десятилетия. Интеграция в международную экономику в 1990-е годы оказала негативное влияние на благосостояние в целом, а те выгоды, которые удалось материализовать, в основном были получены небольшим числом регионов, обладающих природными ресурсами, или немногими конкурентоспособными отраслями промышленности, а также городскими центрами, развивавшими финансовые услуги.

Стратегия реформ и государство всеобщего благосостояния

Стратегия экономических реформ имела серьезные последствия для государства всеобщего благосостояния. В новой экономике реальные цены заменили административные ассигнования, сделав расходы на обеспечение благосостояния прозрачными. Реформа устранила старые меры защиты, сократила ресурсы и создала новые потребности. Группа Гайдара не уделяла отдельного внимания реформе системы обеспечения благосостояния и не разрабатывала целостной стратегии, однако в различных источниках можно найти указания на ее подход к данному вопросу. В своих программных заявлениях Гайдар подчеркивал необходимость «избавления государства от функций, [которые] не соответствуют рыночным условиям» [Gaidar 1994:10]. Приватизацию необходимо распространить на социальную сферу. Пенсии и другие выплаты должны финансироваться за счет налогов и сборов на заработную плату, перечисляемых в социальные фонды. В основном разъяснении к программе экономических реформ Гайдар дал понять, что бюджет больше не будет нести ответственности за социальное страхование, что

…выплата пенсий и пособий по социальному страхованию должна ограничиваться собственными ресурсами Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, имеющимися в заданный момент времени. Правительство не будет субсидировать эти фонды в 1992 году. <…> Правительство планирует предпринять шаги по стимулированию развития частных пенсионных фондов и приватизации государственной пенсионной системы [Гайдар, Матюхин 1992: 5].

Жилищный фонд необходимо приватизировать, а расходы на содержание и коммунальные услуги следует возложить на жильцов. Гайдар призвал ускорить принятие законов о медицинском страховании, чтобы помочь финансировать здравоохранение, хотя в то же время он выступал за сохранение государственной системы здравоохранения. Министр социальной защиты населения РФ Памфилова, Гайдар, Ельцин и другие также подчеркивали свою приверженность созданию новой системы социальной защиты, которая заменила бы унаследованные субсидии адресной помощью наиболее уязвимым группам населения, особенно семьям с детьми [Khudyakova 1992][65]65
  Худякова Т. Социальные программы бюджету не «потянуть» // Известия. 1992.23 сент. С. 2.


[Закрыть]. Общая логика реформы социального сектора заключалась как в сокращении бюджетного финансирования, так и в том, чтобы сделать роль государства в сфере обеспечения благосостояния более ограниченной и ориентированной на поддержку неимущих.

Бюджетная политика, финансовое обеспечение благосостояния и расходы

Реформаторы российской экономики быстро перешли к сокращению бюджетных расходов и уменьшению размера и охвата государственного сектора. Расходы консолидированного бюджета сократились к 1996 году с примерно двух третей ВВП до 32 %. Федеральные расходы снизились с 27 % ВВП в 1992–1993 годах

до примерно 18 % в 1995 году, в то время как региональные расходы несколько возросли [Lopez-Claros, Alexashenko 1998:23]. Потребительские субсидии после либерализации цен в 1992 году были сокращены с 14 до 7 % ВВП. Предприятия сбросили с себя функции обеспечения благосостояния, а их социальные расходы сократились примерно наполовину, или на 2 % ВВП[66]66
  По поводу субсидий см. [OECD 1995: 126]. По поводу предполагаемого упадка социальных расходов производств см. [Виноградова 1996].


[Закрыть]. Стоимость продуктов питания и других предметов первой необходимости увеличилась в несколько раз, что способствовало гиперинфляции и резкому повышению уровня бедности. Ограничения, введенные в коммунистическую эпоху в отношении увольнения работников, были смягчены, с тем чтобы сделать возможным сокращение штатов и закрытие предприятий. Появилась как явная, так и скрытая безработица, которая продолжала расти на протяжении всего десятилетия[67]67
  Скрытая безработица включает в себя отправление работников в вынужденные отпуска, сокращение рабочего времени или непостоянную занятость, а также оставление работников в штате без регулярной выплаты или вообще без выплаты заработной платы.


[Закрыть]. Поскольку некоторые промышленные субсидии сохранялись до середины 1990-х годов, крах промышленной экономики и рост безработицы в России в итоге были более постепенными, чем в некоторых других странах с переходной экономикой, однако последствия этого для социального обеспечения были плачевными. Разрушилось ядро старой системы всеобщего благосостояния – коллективное социальное обеспечение и гарантированная занятость на предприятиях, защищенных государством от конкурентного давления. Изменения основных социальных показателей, таких как бедность, безработица и неравенство, показаны в таблице 2.2. Согласно официальной статистике, на протяжении 1990-х годов от одной четверти до одной трети населения находилось за чертой бедности, а согласно альтернативным оценкам Всемирного банка, этот показатель был значительно выше. Официально уровень безработицы вырос с примерно 5 % в 1992 году до более чем 13 % в 1998 году; по другим оценкам, включающим различные виды скрытой безработицы, этот процентный показатель был на несколько пунктов выше. По данным Всемирного банка, общий уровень безработицы в 1997 году составлял почти 15 % [World Bank 1997: 4]. (Следует отметить, что рост неформальной экономической деятельности ставит под сомнение оба этих набора показателей, причем некоторые аналитики утверждают, что даже официальные показатели могут быть завышены и что реальные уровни бедности и безработицы в середине 1990-х годов точно неизвестны.)

Неравенство росло чрезвычайно быстрыми темпами, намного превышающими темпы его роста в странах с переходной экономикой Восточной Европы, в результате чего Россия перешла от европейской модели распределения доходов к модели, приближающейся к менее эгалитарным латиноамериканским государствам. Бедность была особенно распространена среди семей с детьми, семей с безработными и одиноких пожилых женщин, получающих минимальные пенсии. Общие результаты обобщены в Индексе развития человеческого потенциала (ИРЧП) Программы развития ООН (ПРООН), в котором учитываются показатели ожидаемой продолжительности жизни, реальных доходов на душу населения и доступа к школьному образованию. Как видно из таблицы 2.2, в 1992 году Россия имела рейтинг 0,848, что помещает ее в нижнюю часть кластера с «высоким уровнем развития человеческого потенциала». При стремительном снижении ИРЧП, более чем на 100 пунктов – до 0,747 в 1997 году, Россия выпала из группы стран с «высоким уровнем развития человеческого потенциала», в основном из-за снижения ВВП и ожидаемой продолжительности жизни.

Таблица 2.2

Некоторые социальные показатели для Российской Федерации, 1991–2002 годы

Источники: [Социальное положение 1997:107; Социальное положение 2003:137,146; Социальное положение 2005:150,162; Труд 2003: 109; Ежегодник 1999: 109, 163] Данные Всемирного банка взяты из [Thompson 2002: 27] (для 1992–1996 годов на основе RLMS); [World Bank 2005: 14] (для 1997–2002 годов); [UNDP 1997: 11; UNDP 2001: 36]; WHO/Europe, European HFA Database. 2006. June.

* Более высокие показатели от Всемирного банка базируются на RMLS (Системе мониторинга и изучения результатов) за 1992–1996 годы и рекомендованной Всемирным банком методологии, отличающейся от методологии Госкомстата, за 1996–2003 годы.

** ИЧР – Индекс человеческого развития; HFA Database, Health for All Database; RLMS, Russian Longitudinal Monitoring Service; UNDP, United Nations Development Programme; WHO, World Health Organization.

Оценка расходов российского правительства на обеспечение благосостояния в начале 1990-х годов осложняется переходом от СССР к Российскому государству в 1991 году, экономическим кризисом и отсутствием официальных данных. Наилучшие из имеющихся оценок, сделанные М. Э. Дмитриевым и Бранко Милановичем, представлены в таблицах 2.3 и 2.4. Таблица 2.3 показывает, что расходы на благосостояние (социальные расходы в процентах ВВП) оставались достаточно стабильными по основным категориям и даже несколько возросли по некоторым категориям в 1993 и 1994 годах. Либеральные аналитики (такие как Аслунд и Дмитриев) утверждают, что во время переходного периода государство всеобщего благосостояния было относительно хорошо защищено[68]68
  См. [Aslund 1995: 283–289; Дмитриев 1997].


[Закрыть].

Однако даже постоянные усилия по обеспечению благосостояния предполагали резкое сокращение реальных расходов. Таблица 2.4 показывает, что в период с 1990 по 1995 год оцениваемые реальные расходы сократились более чем на 40 % в области образования и на 30 % в области здравоохранения. В разгар кризиса задержек выплат в 1995 году семейные пособия сошли на нет, пособия по безработице оставались незначительными, а расходы на выплату пенсий по некоторым оценкам сократились более чем наполовину по сравнению с уровнем, существовавшим до начала переходного периода. Несмотря на то что сокращение расходов в различных областях было неравномерным, оно в целом последовало за снижением ВВП. По всей видимости, на раннем этапе процесса сокращения расходов существовала значительная зависимость от выбранного пути, при этом расходы на обеспечение благосостояния следовали установившимся моделям, реальные расходы снижались, что было обусловлено главным образом экономическими факторами, а корректировки с учетом новых потребностей в переходный период практически не производились.

Таблица 2.3

Социальные расходы в Российской Федерации, бюджет и внебюджетные фонды, 1992–1995 годы (% ВВП)

Источник: [Дмитриев 1997, 22, 47–48]. Таблица составлена Е. Виноградовой.

* Территориальные бюджеты представляют собой единственный источник жилищных и транспортных субсидий.

Политические решения о реструктуризации государства всеобщего благосостояния оказали глубокое влияние на распределение этих сокращенных расходов, а также на социальные издержки реформы. Либеральные структурные изменения действительно диверсифицировали финансирование государства всеобщего благосостояния, но они также ослабили перераспределительные и административные возможности государства. Проводимая в России односторонняя политика с преобладанием исполнительной власти способствовала быстрой либерализации, но часто приводила к неудачным решениям. Некоторые реформы проводились по иностранным моделям, не отвечающим российским условиям. В конце концов реформаторы реорганизовали государство всеобщего благосостояния таким образом, что увеличили неравенство в доступе к услугам и льготам между регионами, дезорганизовали координационные механизмы и оставили федеральному правительству мало возможностей для борьбы с растущей бедностью и безработицей.

Реструктуризация сферы социальных услуг: децентрализация и начало приватизации

Первым крупным структурным изменением стала децентрализация – делегирование территориальным правительствам большего объема ответственности за администрирование и предоставление услуг в сфере всеобщего благосостояния. В начале 1990-х годов «основная стратегия центра заключалась в том, чтобы сместить дефицит вниз, переложив не обеспеченные фондами расходные обязательства на области [регионы] <…> чтобы заставить правительства областей прекратить некоторые расходы государственного сектора» [Wallich 1994d: 6; Martinez-Vazquez 1994: 105]. В период с 1991 по 1993 год возросшая ответственность за финансирование образования, социальной защиты и остающихся потребительских субсидий была передана на региональный и местный уровни, как правило, без соответствующего увеличения налоговых или расходных отчислений или бюджетных трансфертов. Основной целью исполнительной власти в целом и Министерства финансов в частности было сокращение дефицита и уменьшение размера государственного сектора в среднесрочной перспективе в рамках более масштабной программы структурной перестройки. Субнациональные правительства изначально выступали за децентрализацию и автономию, предполагая, что они получат повышенные налоговые отчисления или контроль над другими ресурсами, несущие в себе потенциал увеличения доходов [Martinez-Vazquez 1994: 97].

Таблица 2.4 Реальные расходы российского правительства на социальные нужды, 1990–1995 годы*

Источник: [Milanovic 1998: 199].

* В рублях образца 1987 года, в миллиардах рублей в год, дефлированных по индексу стоимости жизни.

** Включает небольшие остаточные категории: пособия на детей, отпуск по временной нетрудоспособности, стипендии и т. д.

Элиты социального сектора, выступавшие за децентрализацию, имели несколько иные мотивы и приоритеты, чем их союзники из исполнительной ветви власти. Их главной задачей было сделать российские социальные службы более современными и гибкими, преодолеть отсталость и авторитарность советского наследия. По словам Курта Вейланда, они были «специалистами, [которые] напрямую заинтересованы в продвижении инновационных решений проблем социальной политики, поскольку такие инициативы обогащают их профессиональный опыт и повышают их карьерные перспективы» [Weyland 2004: 15]. Они были восприимчивы к зарубежным моделям, пришедшим из более успешных социально-экономических систем – моделям, которые представлялись престижными и сулили решение застарелых проблем. Со своих постов в министерствах социальной сферы и комитетах по социальной политике Верховного Совета, преимущественно не встречая организованного общественного или профессионального сопротивления, они внедряли эти модели в рамочные законы, которые проходили через законодательную власть. Дальнейшая разработка и реализация социального законодательства осуществлялась в основном посредством президентских декретов (указов).

Модели децентрализации, которые продвигались всемирными структурами и МФИ, вписывались в многочисленные политические и экономические программы реформистского государства и профессиональных элит. Децентрализация, по мнению ее сторонников, была призвана обеспечить повышение эффективности в условиях сокращения ресурсов и тем самым смягчение последствий сокращения бюджета. Она должна была стимулировать субнациональные правительства к эффективному сбору и использованию доходов. Лица, наделенные полномочиями принимать решения на местах, были ближе к местным интересам и условиям, что делало их более оперативными и подотчетными, по сравнению с находящимися в центре. Децентрализация управления сферами образования и здравоохранения должна была обеспечить более широкую вовлеченность всех заинтересованных лиц, укрепить демократические институты, предоставить поставщикам услуг большую автономию и расширить права и возможности местных общин. Она также оправдывала передачу полномочий и ответственности региональным элитам. Как утверждает Венди Хантер в своем исследовании по децентрализации образования в Латинской Америке, «разрозненные силы могли рассматривать децентрализацию как согласующуюся с их собственными позициями и объединиться под этим единым знаменем» [Hunter 2006: 12] (цитируется с позволения автора).

Согласно сравнительной литературе, как бюрократия социального сектора, так и профсоюзы государственного сектора, как правило, сопротивляются таким мерам реструктуризации. Администраторы и поставщики услуг в значительной степени заинтересованы в сохранении статус-кво. По словам Джоан Нельсон,

…во всем мире врачи и другие поставщики услуг здравоохранения предсказуемо выступают против тех аспектов реформы, которые, как им кажется, угрожают их доходам, статусу, независимости и устоявшейся практике работы.

<…> Они ожесточенно оспаривают реформы, передающие часть контроля <…> региональным или муниципальным органам власти [Nelson 2004: 33–34].

Профсоюзы работников здравоохранения и образования, как правило, выступают против децентрализации, поскольку она устраняет централизованные переговоры о заработной плате, и сопротивляются приватизации и мерам по повышению эффективности, угрожающим рабочим местам и безопасности. Однако возможности профсоюзов блокировать реформу или договариваться о компенсациях, таких как повышение зарплаты, варьируются в зависимости от их силы и возможностей найти политических союзников [Murillo 1999]. В начале 1990-хгодов российские профсоюзы работников государственного сектора, которые в любом случае никогда не участвовали в серьезных переговорах о заработной плате, не имели ни союзников в лице политических партий, ни влияния в правительственных министерствах. Бюрократия социального сектора и элитные профессиональные организации были дезорганизованы, а в некоторых случаях буквально расформированы.

Децентрализация образования и здравоохранения в конце 1980-х – начале 1990-х годов поощрялась глобальными политическими структурами и МФИ по всей Латинской Америке и Восточной Европе, поскольку должна была решить проблемы чрезмерной централизации и неэффективности в государствах бывшей импортозамещающей индустриализации и в посткоммунистических государствах. Некоторые из ее декларируемых преимуществ подтверждаются опытом развитых демократических стран, хотя в других исследованиях делается вывод о том, что даже здесь децентрализация, как правило, приводит к негативному эффекту фрагментации государств всеобщего благосостояния[69]69
  См., соответственно: [Putnam 1993; Swank 2002].


[Закрыть]. Однако доказательств ее эффективности в условиях переходного периода было меньше. Например, в демократизирующихся латиноамериканских государствах

многие международные и местные экономисты ожидали, что децентрализация [образования] будет способствовать более эффективному и результативному предоставлению социальных услуг <…>, хотя к началу 1990-х годов эта точка зрения была оспорена по крайней мере некоторыми специалистами в области социальной политики [Kaufman, Nelson 2004: 270].

Хотя в некоторых случаях децентрализация принесла определенную пользу, результаты были неравномерными и зачастую приводили к разочарованию.

Перенесенная в политические и бюджетные условия новой Российской Федерации, децентрализация в основном не принесла ожидаемых выгод. Она осуществлялась очень быстро и одновременно в нескольких секторах, часто перегружая местные фискальные и административные возможности. Точных оценок дополнительного фискального бремени, лежавшего на территориальных органах власти, сделано не было. В период с 1992 по 1996 год доля региональных и местных органов власти в расходах на образование значительно возросла (рис. 2.1), а местные обязательства по расходам на социальную защиту увеличились в пять раз (рис. 2.2).

Рис. 2.1. Образование, распределение расходов между уровнями управления, 1992–1996.

Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].

Рис. 2.2. Социальная защита, распределение расходов между правительственными уровнями, 1992–1996 Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].

Правительства на субнациональных уровнях первоначально ожидали компенсации налоговых отчислений, но изменения в правилах распределения доходов и сокращения налоговой базы привели большую часть территорий к дефициту [Martinez-Vazquez 1994: 97]. Опять же, как определила Уоллич,

…большая часть дополнительных (социальных) расходов будет покрываться на субнациональном уровне, большая часть дополнительных доходов (от торговых и энергетических налогов) скорее всего будет поступать к федеральному правительству <…> [или] будет направляться только в три или четыре поставляющих ресурсы области [региона] [Wal-lich 1994а: 77] (выделено в оригинале).

Трансферты из центра на самом деле играли скромную уравнительную роль, но большая часть трансфертов зависала в ходе непрозрачных и политизированных переговоров, характерных для российского бюджетного федерализма. Регионы отреагировали на это удержанием налогов и накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в социальном секторе. Показательно, что расходная ответственность стала передаваться вниз как раз тогда, когда рыночные преобразования и глобальная интеграция начали усиливать дифференциацию в экономических базах российских регионов. В целом децентрализация способствовала росту региональных различий в социальных расходах и в предоставлении услуг на протяжении всего переходного периода.