Текст книги "Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе"

Реформирование образования, уменьшение гарантий

Инициатива по реструктуризации российской системы образования была выдвинута группой профессиональных педагогов-реформаторов при Министерстве образования под руководством Э. Д. Днепрова. Группа Днепрова сформировалась в конце 1980-х годов, и ее участники выступали с критикой того, что они считали бюрократической тиранией и диктаторским режимом единообразия в советской системе образования. Они выступали за отмену государственной монополии на образование (или разгосударствление), деполитизацию и гуманизацию школ. Их «педагогика взаиможействия» восходит к советским экспериментам 1920-х годов и делает упор на личную автономию, разнообразие, инициативность и творчество учителей и учеников. Днепров видел путь к этим целям через децентрализацию, демонтаж авторитарного контроля и развитие рынков образования[70]70
  См. [Eklof, Dneprov 1993; Днепров 1994].


[Закрыть]. Он был тесно связан с глобальными политическими структурами и выступал за международную финансовую и техническую помощь до такой степени, что многие воспринимали его как человека исключительно с западными контактами. В период его руководства Министерством образования в 1991–1992 годы было организовано несколько крупных мероприятий по оказанию двусторонней и многосторонней помощи, и «англо-американские “консервативные” решения (такие как приватизация и использование ваучеров) [были] выбраны вместо более “континентальных” решений, при которых упор делается на планирование рынка труда и установку направлений государством» [Johnson 1996: 120, 122]. Позднее Днепров оправдывал свою приверженность радикальной децентрализации, приватизации и ваучерной системе отчасти ссылками на Всемирный банк и другое внешнее влияние [Днепров 1996; Johnson 1996: 128].

В конце 1980-х годов реформаторское движение обрело ряд приверженцев среди педагогов и поддержку педагогической прессы[71]71
  Основной источник по данному вопросу – «Учительская газета».


[Закрыть]. По словам Стивена Уэббера, который провел наиболее глубокое исследование этой реформы, «сообщество работников сферы образования, политики, средства массовой информации и общественность в целом, похоже, пришли к убеждению <…>, что проблемы школьного образования были серьезны и требовалась фундаментальная реформа» [Webber 2000: 14]. Но группа Днепрова со своими идеями не смогла заручиться более широкой поддержкой. Ей не удалось завоевать большинство на Всесоюзном съезде учителей 1988 года, и выступающий за реформы альтернативный Творческий союз учителей быстро распался [Johnson 1996: 121]. В июле 1990 года Днепров был назначен министром образования и столкнулся с серьезным сопротивлением со стороны консервативной бюрократии в сфере образования, включая Академию педагогических наук и официальный профсоюз учителей. Эти барьеры рухнули с распадом Советского Союза в последние месяцы 1991 года. По словам одного из участников реформаторского движения:

После провала переворота [последней попытки старой гвардии сохранить Советский Союз] у министерства был примерно четырехмесячный интервал, в течение которого оно имело беспрецедентную свободу действий: Государственный комитет по образованию был упразднен в ноябре, Академия педагогических наук окончательно распущена в декабре, и распространилось убеждение, что теперь, наконец, могут начаться настоящие перемены. В мае 1992 года министр добился одобрения своего долго пропагандируемого Положения о негосударственных учебных учреждениях – по сути, устава для частных школ. Но с конца 1991 года оптимизм быстро развеялся. Коллапс экономики усугубил и без того острую нехватку школ [Eklof, Dneprov 1993: 18].

Днепров перенял гайдаровский подход «в стиле камикадзе», намереваясь сделать трансформацию системы образования необратимой, чтобы предотвратить восстановление коммунистического контроля[72]72
  Джанет Вейллант в ходе беседы, организованной автором 11 мая 2004 года в Центре российских и евразийских исследований имени Дэвиса Гарвардского университета, подчеркнула важность предотвращения возврата коммунистического контроля в качестве мотива, вынуждавшего реформаторов к быстрому институциональному изменению системы.


[Закрыть]. Он руководил демонтажем централизованной системы образования до тех пор, пока в конце 1992 года не был вытеснен из правительства вместе с другими радикальными реформаторами, а затем, в конце 1993 года, уволен с должности советника Ельцина по вопросам образования.

В 1991–1992 годы Министерство образования в хаотичном порядке срочно осуществляло децентрализацию финансовых, административных и учебно-методических обязанностей большей части образовательной системы с передачей их на региональный и муниципальный уровни. Закон об образовании, принятый в июле 1992 года, закрепил эту децентрализацию, сохранив на федеральном уровне только высшее образование[73]73
  Закон Российской Федерации об образовании // Учительская газета. 1992. 4 авг. № 28. С. 10–15.


[Закрыть]. Этот закон положил конец государственной монополии, легализовав создание частных школ частными лицами и религиозными и общественными организациями, а также обещая государственные фонды (ваучеры) тем учреждениям, которые пройдут аккредитацию. Государственным школам он предоставил большую свободу в плане изменения учебных программ и внедрения педагогических инноваций.

Закон об образовании также снизил длительность гарантированного обязательного бесплатного государственного образования с одиннадцати до девяти лет (с завершением в 15 лет вместо прежних 17), нарушив советские обязательства по обеспечению всеобщего среднего образования. В целом это был глубокий пересмотр существующей системы, проведенный без особой подготовки. Реформа была обусловлена сочетанием реформистской политики Министерства образования и экономических императивов Министерства финансов, которое вынуждало Днепрова двигаться дальше в имплементации мер по сокращению расходов. Закон прошел через Верховный Совет быстро, с незначительными возражениями. Реформаторы действовали как бы в вакууме, обладая карт-бланшем на изменение существующей системы.

Исследователи согласны в том, что реформы, хотя они и предусматривали значительные инновации и диверсификацию школ, нанесли ущерб доступу, равенству и общему качеству российской системы образования. Эти негативные изменения имели множество причин, включая сокращение расходов и рост бедности среди детей и семей, однако реформы в области образования имели некоторые явные последствия в отношении распределения. Отказ от федеральной гарантии получения образования до 11 класса немедленно сказался на доступе к образованию, позволяя государственным школам проводить политику выборочного приема и отказывать в нем учащимся. В течение некоторого времени многим детям, особенно мальчикам-подросткам, отказывали в доступе к школам. Это привело к значительному отсеву из системы образования, в основном в десятом классе, хотя некоторым детям отказывали даже в начальной школе [Webber 2000: 183–184][74]74
  Реформаторы сферы образования критически оценивали качество обучения в двух последних классах, полагая, что они были добавлены в недостаточно спланированном виде. Уэббер сообщает, что в 1992–1994 годах 1,7 млн детей, имеющих право на обучение по возрасту, не посещали школу; исключение более слабых учеников, особенно мальчиков-подростков, было популярно среди многих учителей.


[Закрыть]. Закон также размыл границы между государственным и частным секторами в старших классах, предоставив государственным школам возможность взимать плату за образовательные услуги, которые более не являлись обязательными.

Отказ Российского государства от гарантии полного среднего образования долго не продержался (о ходе его отмены см. главу третью), однако уровень посещаемости не вернулся на дореформенный уровень. Набор учащихся в начальную школу несколько снизился. На верхней ступени среднего образования уровень зачисления снизился значительно. Процент учащихся в возрасте от 15 до 18 лет снизился в школах с 79 до 69, а в профессионально-технических училищах – с 54 до 42, при этом стали обычны высокие показатели отсева и низкие показатели окончания школы [Berryman 2000: 110–117]. В то же время несколько увеличился набор в академические средние и высшие учебные заведения. Предприятия также прекратили финансирование своих детских садов, при этом треть всех детских садов в России в период с 1992 по 1994 год была закрыта [Martinez-Vazquez, Boex 2001:16]. В целом реформа в непропорциональном объеме затронула детей дошкольного возраста и более бедных, менее способных к обучению подростков, занятых в профессионально-технических программах, исключив из системы образования значительное число как тех, так и других. На улицах российских городов и поселков стало появляться значительное число ребят среднего и позднего подросткового возраста, не посещающих школу и не имеющих возможности присоединиться к трудовой деятельности из-за сокращения рабочих мест.

Снижение обязательств государства в сфере образования отразилось и на более отдаленных регионах, а также на регионах, населенных коренными народами. По словам советника российского парламента, опрошенного автором в 1999 году, в регионах проживания коренных народов в советский период

…существовало определенное участие государства в привлечении людей в сферу образования и промышленность. <…> Теперь они сами по себе. <…> В прошлом все дети ходили в школу. Сейчас даже в городах некоторые дети вообще не ходят в школу. <…> В Сибири ситуация еще хуже. В отдаленных регионах нет возможности посещать школу – нет транспорта или это слишком дорого[75]75
  Советник Фонда развития при Российской Государственной Думе. Интервью с автором, Москва, 1 февраля 1999 года.


[Закрыть].

Фискальные и административные аспекты децентрализации сказались на равенстве регионов. Расходы на образование в расчете на душу населения стали более зависеть от доходов регионов, а различия в расходах между регионами увеличились [Canning et al. 1999][76]76
  Коэффициент вариации затрат на образование вырос с 0,17 в 1994 году до 0,22 в 1996 году [Canning et al. 1999: 36].


[Закрыть]. К 1995 году финансирование образования в Российской Федерации было очень разным: в одних регионах оно было адекватным, а в других – практически прекратилось. Наибольшие расходы, как правило, приходились на нефтегазовые регионы Крайнего Севера и Сибири [Webber 2000: 68–71][77]77
  См. также: Жирков Е. Деньги, деньги. Ничего кроме денег // Учительская газета. 1995. 6 июня. № 25. С. 17.


[Закрыть]. Реформа также оказала значительное влияние на руководство образованием. Закон 1992 года предусматривал создание региональных центров развития образования для наращивания местного административного потенциала по осуществлению реформы, но их появилось лишь несколько, и потенциал регионов оставался крайне неравным. Проекты, реализуемые за счет международного финансирования или осуществляемые в партнерстве с международными организациями, помогавшими в реализации этого и других аспектов реформы, так и остались единичными инновационными экспериментами.

Децентрализация политически ослабила Министерство образования в правительстве и оставила ему мало рычагов влияния на происходящее в регионах. Министерство финансов взяло под контроль бюджет образования и отказалось предоставить прозрачную информацию о его финансировании чиновникам Министерства образования. Важные инициативы в области образовательной политики предпринимались без консультаций и даже без информирования Министерства образования. Министерство финансов настаивало на дальнейшей децентрализации, в том числе на переводе некоторых высших учебных заведений в местные бюджеты – мере, против которой решительно выступали как чиновники из сферы образования, так и ректоры высших учебных заведений[78]78
  Байдужий А. Крах школы: Именно к этому может привести принятие зреющих в недрах аппарата решений // Независимая газета. 1993. 14 дек. С. 6; [OECD 1998: 35–55].


[Закрыть]. Министерство образования было вытеснено на обочину процесса и испытывало постоянную эрозию своих политических, административных и бюджетных ресурсов.

Основные доводы в пользу децентрализации заключались в том, что она позволит повысить эффективность в условиях сокращения ресурсов и расширить права и возможности местных субъектов. Внешние оценки, проведенные Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), не показали никакого повышения эффективности в результате реформ. Согласно докладу Всемирного банка за 1996 год, децентрализация образования в России «страдает от отсутствия четкого распределения обязанностей между руководящими органами <…>, неполной правовой базы и отсутствия прозрачности в распределении и использовании бюджетных средств» [World Bank 1996а; OECD 1998: 55–87]. Если говорить о последствиях для местных акторов, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что некоторые учителя действительно ценили новые учебные программы и другие свободы. Однако большинство считало, что они мало влияют на ход реформ, и практически не ощущало чувства сопричастности. Как показывают результаты опросов, большинство считало, что реформы контролируются главным образом бюрократическими акторами, Министерством образования и особенно региональными органами управления образованием [Webber 2000: 118][79]79
  В опросе Уэббера была задействована ограниченная выборка из 132 учителей, но в нем учтено проведенное Уэббером блестящее исследование процесса реформ в целом.


[Закрыть].

Позднее реформа вызвала политическое противостояние со стороны региональных и центральных органов управления образованием, профсоюзов учителей и ректоров, а также политических партий. Думы середины 1990-х годов свернули некоторые положения. Это привело к весьма ограниченной приватизации или другим формальным структурным изменениям. Многие изменения в сфере образования произошли в результате неформальной адаптации к бюджетным сокращениям, снижению заработной платы и задолженностям.

Реструктуризация здравоохранения

В начале 1990-х годов радикальной реструктуризации подверглось также и российское здравоохранение. Как и в случае с образованием, система здравоохранения была «сметена волной децентрализации», но были инициированы и другие важные изменения [OECD 2001:102]. Общей целью реформы была замена существующей системы государственного бюджетного финансирования, выполняемого единственным плательщиком, обязательным медицинским страхованием, которое должно было финансироваться за счет налогов на заработную плату и из других источников. Новое законодательство также легализовало частных страховщиков и поставщиков медицинских услуг. Инициатива по реструктуризации и в данном случае исходила из двух источников: от исполнительной власти, особенно Министерства финансов, и от реформаторов в медицинской профессии, в основном групп врачей и ученых, действующих через Комитет Верховного Совета РСФСР по охране здоровья. Этих реформаторов первоначально поддержал профсоюз работников здравоохранения, члены которого надеялись, что реформа приведет к увеличению расходов на здравоохранение и повышению заработной платы[80]80
  Председателем Комитета по охране здоровья был А. А. Аскалонов [Ryan 1992].


[Закрыть].

Осенью 1990 года В. И. Калинин, реформатор, приверженный идее внедрения модели страховой медицины, был назначен главой Министерства здравоохранения. Реформаторы также доминировали среди девяноста семи врачей, являвшихся депутатами парламента, а критически важное законодательство о реформах прошло через Верховный Совет с помощью Комитета по здравоохранению; оппозицию составили только оставшиеся члены Российской Федерации профсоюзов. Появилась также индустрия страхования младенцев – новый частный интерес, для которого было важно расширение рынков социального страхования. По словам одного из архитекторов реформы,

…в то время было всего около 12 человек, которые действительно понимали смысл и последствия [закона о медицинском страховании], так что было легко протащить его через законодательную власть. <…> В то время создавалась страховая отрасль в других сферах (не в здравоохранении), но люди в этой отрасли начали понимать, что они могут зарабатывать деньги на медицинском страховании. Поэтому их лоббисты начали проталкивать эту идею в законодательном органе[81]81
  Старший экономист в российской системе здравоохранения, интервью с Джудит Твигг. Москва, 21 мая 1997 года (запись предоставлена автору).


[Закрыть].

В течение года Калинина заменили на министра, который не был полон энтузиазма в отношении страховой медицины, и Министерство здравоохранения потратило остаток десятилетия на выхолащивание реформы. Но, как и в случае с образованием, изменения начала 1990-х годов оказались весьма значимыми и привели к радикальному отходу от традиционных схем ответственности за финансирование и поставку медицинских услуг, к «стремительному массированному разгосударствлению медицинской помощи, <…> распространению “шоковой терапии” на систему здравоохранения» [Twigg 1998: 586].

В результате реструктуризации законодательства произошла реорганизация финансирования медицинской помощи и возникло два новых типа учреждений: фонды обязательного медицинского страхования и организации медицинского страхования[82]82
  Закон о медицинском страховании граждан // Медицинская газета. 1991. 29 июня. № 8. С. 8–9.


[Закрыть]. Эти фонды были призваны собирать и распределять отчисления работодателей с заработной платы для работников и отчисления из муниципальных бюджетов для лиц, не являющихся работниками, причем большая часть этих средств должна была собираться и расходоваться на региональном уровне. Фонды заключали договоры со страховыми компаниями, которые, в свою очередь, приобретали медицинские услуги у поставщиков. Предполагалось, что такая модель конкурентных контрактов позволит внедрить в систему здравоохранения соревновательность и возможность выбора, а также повысить качество и эффективность. Предполагалось, что разделение покупателей и поставщиков медицинских услуг должно было способствовать ликвидации избыточных больничных и других мощностей, что являлось одной из основных проблем унаследованной системы. Законодательство также легализовало дополнительное добровольное частное медицинское страхование и частную медицинскую практику, что обеспечивало возможность выбора. Предполагалось, что в ходе реформы будет сохранен гарантированный доступ к широкому перечню бесплатных медицинских услуг. Страхование призвано было стать всеобщим, обязательным и финансироваться государством для лиц, не занятых трудовой деятельностью; обязательные платежи наличными подлежали отмене. Децентрализованный, конкурентоспособный, государственночастный комплекс был призван заменить централизованный государственный контроль, планирование и финансирование [TACIS 1999].

Реформа здравоохранения представляет собой один из наиболее очевидных случаев отказа российских реформаторов от более умеренной, сформированной внутри страны политики, основанной на устоявшихся институтах, в пользу принятия радикально новой иностранной модели, которая могла и не соответствовать российским условиям. В 1989–1991 годах в России был разработан эксперимент по реформированию системы здравоохранения – Новый экономический механизм. Будучи основан на уже существующих поликлиниках как держателях фондов и на подушных отчислениях, он сначала продемонстрировал определенные перспективы, но рухнул под финансовым давлением первых лет реформы. С другой стороны, в начале 1990-х годов в глобальных социально-политических кругах большое внимание было сосредоточено на реформах здравоохранения, собранных Всемирным банком в Докладе о мировом развитии за 1993 год «Инвестиции в здравоохранение», который продвигал развитие конкуренции, выбора и других элементов либеральной модели [World Bank 1993].

Российские реформаторы опирались на эти международные идеи, а также на европейские системы здравоохранения, в особенности на системы Нидерландов и Германии, в тот период распространявшиеся по всей Восточной Европе[83]83
  По словам Джудит Твигг (личное сообщение, 16 марта 2003 года), эти идеи были взяты из Германии и Нидерландов или из гибрида немецких и американских моделей. Попыток копировать все оптом не было. Российские реформаторы искали идеи.


[Закрыть]. Их вера в рынок, в возможность заимствования чужих моделей и в свободу формировать изменения в политике удачно отражены в словах эксперта, участвовавшего в разработке реформ:

Тогда (в 1991 году) мы, архитекторы законодательства о медицинском страховании, были «наивными и глупыми». Мы на самом деле не понимали разницы между обязательным и добровольным медицинским страхованием; мы не понимали оценки рисков и способности страховых компаний выбирать, кого они будут покрывать; мы не думали о <…> необходимости создания социально ответственного органа для регулирования системы. <…> Мы думали, что мы можем положиться на рынок; мы думали, что рыночные силы сделают все это сами. Кроме того, мы ездили в Нидерланды и полагали, что их идеи могут сработать в России[84]84
  Старший экономист в российской системе здравоохранения, интервью с Джудит Твигг. Москва, 21 мая 1997 года (запись предоставлена автору).


[Закрыть].

Реструктуризация сферы здравоохранения столкнулась с серьезными ограничениями российского институционального потенциала. В докладе ОЭСР за 2001 год были кратко изложены эти проблемы:

Эта модель «конкурентного контракта» теоретически должна содействовать повышению эффективности; однако она слишком комплексна и требует наличия многочисленных институтов, недостаточно развитых в России, таких как организации медицинского страхования, и множества независимых поставщиков услуг на каждом рынке здравоохранения [OECD 2001: 13].

На практике большинство российских муниципалитетов обладало монополией на медицинские учреждения в своих регионах, а конкурирующие частные поставщики услуг появились в значительном количестве только в крупных городах. Страховые компании создавались, но оставались сконцентрированы в нескольких крупных городах, при этом конкурентный рынок в большинстве регионов не развивался.

Практическая реализация законодательства о реструктуризации оставалась очень неравномерной. Примерно треть расходов на здравоохранение была переведена на договорные отношения, в то время как большая их часть по-прежнему следовала предыдущим моделям [Twigg 1998; Burger et al. 1998]. Хотя реформа действительно привнесла некоторые механизмы конкуренции и контроля качества, в краткосрочной перспективе она прежде всего привела к дезорганизации сектора здравоохранения, а не к повышению его эффективности, в результате чего многочисленные учреждения – фонды, страховые компании, частные провайдеры – оказались неравномерно распределены и плохо регулировались [Yudaeva, Gorban 1999: 32].

Децентрализация также ослабила центральные координационные механизмы, привела к фрагментации здравоохранительной системы и разрушению подсистем общественного здравоохранения. Министерство здравоохранения теперь контролировало ограниченные финансовые средства, в результате чего у федеральных властей оставалось мало рычагов воздействия на происходящее в регионах. В первой половине 1990-х годов уровень вакцинации детей временно снизился, смертность от инфекционных и паразитарных заболеваний увеличилась почти в два раза, а уровень заболеваемости туберкулезом резко вырос, в результате чего Россия вошла в десятку стран мира с самым высоким уровнем заболеваемости им [Tragakes, Lessof 2003: 13–14][85]85
  Одним из факторов, способствовавших снижению уровня вакцинации, был страх заразиться СПИДом от использованных игл.


[Закрыть]. Общий медицинский и демографический кризис в России имел множество причин, включая децентрализацию, способствовавшую ослаблению мер общественного здравоохранения, которые были одной из сильных сторон старой системы.

Как и в случае с образованием, децентрализация также усугубила фискальное и административное неравенство между регионами. Способность региональных департаментов здравоохранения выполнять свои функции была различной, и во многих случаях она не соответствовала задачам, которые реализовывал центр. Планирование в области здравоохранения в более бедных регионах, которые с трудом поддерживали базовые услуги, уступило место антикризисному управлению, в то время как мониторинг и регулирование были вытеснены. В регионах, располагавших ресурсами, решения о расходах зачастую принимались от случая к случаю. Рос разрыв между регионами в финансировании и доступе к медицинским учреждениям. В проведенном позднее исследовании Всемирного банка было показано, что государственные расходы на здравоохранение на душу населения различались в 7–8 раз по 89 регионам России, при этом наблюдались значительные различия между сельскими и городскими районами, вплоть до отсутствия доступа [World Bank 2001b]. По данным ОЭСР, хотя самой глубокой проблемой системы оставалось резкое сокращение общего объема государственного финансирования, отказ от сильной федеральной роли еще более усугубил и углубил катастрофу [OECD 2001].

Рассматриваемая реформа действительно изъяла значительную часть финансирования здравоохранения из государственных бюджетов, что являлось одной из ключевых целей реформаторов из центра. В 1990-е годы совокупное финансирование из федерального и региональных бюджетов сократилось со 100 до примерно 50 % от общего объема, причем эта разница компенсировалась страховыми отчислениями и платежами домохозяйств (см. таблицу 2.5). Доля платежей домохозяйств как за медицинские услуги, так и за лекарства значительно возросла. Реформы также позволили ввести налоги на заработную плату, ставшие надежной базой для финансирования здравоохранения. Большинство регионов сообщало о 80–95 % уплаты налогов на заработную плату [Burger et al. 1998].

Однако реформа столкнулась с мощным противодействием со стороны местных административных органов, которые не могли блокировать законодательство, но могли играть роль вето-акторов на этапе его практической реализации. Местные руководители из сферы здравоохранения утратили контроль над бюджетами медицинских учреждений, переданный фондам медицинского страхования. Местные органы власти, испытывавшие нехватку денежных средств, часто отказывались вносить свою долю в фонд страхования неработающего населения или сотрудничать с администраторами фондов. Механизм страхования с самого начала серьезно недофинансировался вследствие удержания ими взносов. Так, например, в 1996 году муниципалитеты половины российских регионов перечисляли в недостаточном количестве или вообще не перечисляли страховые платежи. Система здравоохранения оказалась втянута в длительную и разрушительную войну, в ходе которой между крупными игроками велась постоянная бюрократическая и институциональная борьба за сферы ответственности и контроль над ресурсами [Twigg 1999: 377]. Местные и региональные власти все более подрывали механизм страхования [TACIS 2000: 63–64]. К середине десятилетия менее половины из 89 регионов России позволяли страховым компаниям работать, а правительства более низкого уровня отзывали у них лицензии. В конце концов большинство регионов приостановило реализацию реформы и перешло к запрету деятельности страховых фондов.

Таблица 2.5

Основные источники финансирования здравоохранения в Российской Федерации, 1992–1999 годы (% от общего)*

Источник: [Tragakes, Lessof2003: 98].

* Включая взносы на обязательное медицинское страхование для неработающего населения.

** Не включая неформальные платежи.