Текст книги "Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе"

Реформа социальной помощи

В начале 1992 года федеральное правительство также передало региональным и местным органам власти ответственность за большинство программ социальной помощи и субсидий. К ним относились семейные и детские пособия, денежные субсидии для социально уязвимых групп населения, программы социального обеспечения для престарелых, поддержка бездомных и потребительские субсидии [Wallich 1994d: 8]. С точки зрения доли расходов это была, безусловно, самая крупная передача полномочий. Финансирование образования и особенно здравоохранения еще до реформы имело сильную региональную составляющую, однако социальная помощь традиционно поступала в основном из федеральных бюджетов. Доля федерального правительства в ее финансировании сократилась с почти 72 % в 1992 году до 50 % в 1994 году и до 18 % в 1995 году, причем основная часть нагрузки легла на местные органы власти (см. рис. 2.2).

По мнению крупнейших западных экспертов по вопросам бедности в России,

российская система стала децентрализованной по умолчанию <…>, поскольку у центрального правительства практически не было средств, которые можно было бы направить на социальную помощь. <…>…это привело к широкому разбросу в охвате и размерах социальной помощи по стране [Milanovic 1999: 137–138].

Это изменение не получило одобрения МФИ, которые хотели, чтобы федеральное правительство, наоборот, создавало и финансировало программы по борьбе с бедностью. Публикации Всемирного банка призывали российское правительство рецентрализовать финансирование социальной помощи, что оно постепенно и сделало после 1995 года. В одной из таких публикаций говорится:

Если адекватность системы социальной защиты становится вопросом национального приоритета в предстоящий трудный переходный период, то это не должно становиться главной обязанностью только субнациональных правительств. Если допустить такое, то одни смогут ее обеспечить, другие – нет, и региональные различия в благосостоянии будут усугубляться [Wallich 1994b: 247].

Как и следует из этой цитаты, децентрализация социальной помощи способствовала концентрации бедности в отдельных регионах, а также модели распределения, при которой беднейшие группы населения в 1990-е годы получали из программ социальных трансфертов непропорционально мало средств. Как видно по данным в таблице 2.6, уровень бедности в Российской Федерации рос очень неравномерно, оставаясь значительно ниже среднего в финансовых центрах, таких как Москва, и в богатых нефтью регионах, таких как Тюменская область, и охватывая до половины и более населения во многих других регионах. Согласно проведенному группой западных экспертов исследованию бедности и распределения доходов в России,

…сильно регионализированные системы, подобные российской, демонстрируют тенденцию к исключению из доступа к социальной помощи домохозяйств, проживающих в «неправильных» регионах. <…>…децентрализованные системы финансирования в стране, где территориальные различия в доходах велики, приводят к значительному горизонтальному неравенству в обращении с людьми при одном и том же уровне доходов [Milanovic 1999: 151–156].

Регионы пытались справиться с этим по-разному. Некоторые экспериментировали с механизмами учета материального положения, тогда как многие другие возвращались к льготам в натуральной форме для групп традиционно бедных слоев населения. Лишь в немногих регионах были разработаны программы помощи, позволившие охватить новых бедняков, созданных переходной экономикой, безработных и домохозяйства со снижающимися доходами от заработной платы, упавшими ниже черты бедности[86]86
  Жанин Брейтуэйт, экономист. Всемирный банк, Отдел Европы и Центральной Азии, Управление по снижению бедности и экономике. Телефонное интервью с автором, 12 января 2000 года. Существовала федеральная программа по борьбе с безработицей, но ее финансирование оставалось очень неравномерным.


[Закрыть].

Таблица 2.6

Уровни бедности в отдельных регионах Российской Федерации, 1994–1988 годы (% населения ниже прожиточного минимума)

Источник: [Ежегодник 1999: 163].

Реструктуризация основных компонентов унаследованного государства всеобщего благосостояния – здравоохранения, образования и социальной помощи – показывает, что первое российское правительство обладало впечатляющими возможностями проведения изменений в законодательстве. Как концентрация исполнительной власти, так и фактическое отсутствие эффективных вето-акторов являются основными факторами, объясняющими такие возможности. Правительство реорганизовало управление и финансирование социальных услуг с минимальными переговорами или сопротивлением, уделяя мало внимания заинтересованным сторонам, в других местах замедлявшим или блокировавшим схожие реформы. Небольшие группы профессионалов-реформаторов, занимавшие стратегически важные посты в правительстве и законодательной власти и пользовавшиеся поддержкой исполнительной власти, одержали победу над ослабленной государственнической элитой социального сектора и министерской бюрократией, управлявшими старым государством всеобщего благосостояния. Изменение политики происходило быстро, но, как правило, принятые решения были низкого качества, с опорой на широкое рамочное законодательство, которое реализовывалось президентскими и правительственными указами, не имевшими под собой достаточной правовой или регулятивной базы. Зачастую ожидаемые выгоды не материализовались, в то время как неожиданные негативные последствия наносили ущерб благосостоянию. Кроме того, такая политика порождала латентное сопротивление.

Приватизация жилья

Приватизация жилья также была инициирована в начале 1990-х годов. Жилье, как правило, не рассматривается как категория расходов государства всеобщего благосостояния, но публичный жилищный сектор считается его частью[87]87
  См., например, [Pierson 1994].


[Закрыть]. В начале переходного периода подавляющее большинство жилья в России находилось в государственной собственности, распределялось и в значительной степени субсидировалось государством. Управление и финансирование были примерно равномерно распределены между муниципалитетами и предприятиями, при этом жильцы оплачивали минимальные расходы. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) было тесно связано с вопросами цен на энергоносители и субсидиями. Энергия являлась одной из основных статей расходов, связанных с жильем, а цены на энергоносители находились под контролем государства, пока в начале 1992 года большинство потребительских цен не было либерализовано. Теперь государство хотело избежать этой дополнительной нагрузки и переложить расходы на жильцов. С жильем также был связан ряд социальных льгот, главным образом освобождение от квартирной платы, оплаты коммунальных услуг, телефонной связи и т. д., которые распространялись на ветеранов, престарелых и множество других категорий.

В 1993 году правительство поставило задачу приватизировать большую часть этого жилья, перенести право собственности, затраты и управление на жильцов и создать рынок жилья. Вполне возможно, что это был единственный инструмент реформы социального обеспечения, могущий обеспечить значительную компенсацию: государство было намерено распределить собственность среди большей части населения по номинальной стоимости. Передача жилья в частную собственность жильцов получила значительную поддержку в связи с разгосударствлением муниципального жилья и более широкой программой либеральных реформ в Великобритании при Маргарет Тэтчер[88]88
  Пирсон утверждает там же, что приватизация не стала бы популярна в Соединенных Штатах, поскольку большая часть государственного жилья находилась в крупных многоквартирных домах (а не в отдельных домах, как в Великобритании), а также потому, что арендаторы в Соединенных Штатах были относительно бедны. Российские обстоятельства более близки к американским.


[Закрыть]. В России реформаторы также надеялись, что предоставление государством прав собственности вызовет политическую поддержку программы реформ. По их сценарию государство должно было распределять собственность среди домохозяйств. Жильцы должны были получить материальные активы, которые они смогут сдавать в аренду, продавать или использовать в качестве залога для кредитов малому бизнесу и других целей. Должно было возникнуть большое количество собственников имущества. Не будет преувеличением предположить, что российские реформаторы и их международные советники выделили средний класс из жилищной реформы.

Приватизация жилья стала неотъемлемой частью более масштабного проекта маркетизации в России. Во-первых, почти полное отсутствие рынка жилья ограничивало мобильность, особенно трудовую, что было необходимо для развития рынка труда. Во-вторых, по мере приватизации предприятий и утраты ими субсидий в 1992–1993 годах на них оказывалось давление – фактически даже налагалась такая обязанность в соответствии с президентским указами – чтобы они сняли с себя ответственность за жилье и другие социальные активы и сконцентрировались на основных производственных и деловых функциях. В-третьих, жилищные субсидии были крупной статьей бюджета, составлявшей ежегодно до середины 1990-х годов более 3 % ВВП.

Разработанная программа приватизации состояла из четырех этапов: 1) предприятия должны были передавать свое жилье муниципалитетам, которые временно владели им и передавали в собственность жильцам; 2) жильцы должны были организовать свои дома в самофинансируемые, самоуправляемые кондоминиумы, которые заключали бы договоры на предоставление услуг и коммунальное обслуживание; 3) субсидии прекращались и заменялись платежами жителей; и 4) домохозяйствам, с учетом их материального положения, могли предоставляться льготы, ограничивающие роль государства в жилищном строительстве адресной помощью малоимущим слоям населения. Для муниципалитетов жилье должно было стать временным, компенсируемым из федерального бюджета расходом, при этом жильцы быстро взяли бы на себя расходы и управление своими домами [Массарыгина 1998; Struyk 1997].

Российское правительство, действуя в основном через свои министерства экономики и строительства, разработало в 1992 году программу жилищной реформы. Всеобъемлющий рамочный закон, Закон об основах федеральной жилищной политики, был принят Верховным Советом в декабре без особых дебатов и без видимого понимания[89]89
  Обсуждение этого закона и его значения см. в [Белкина 1999].


[Закрыть]. По словам одного старшего научного сотрудника американского Городского института, который занимался реформой жилищного строительства, «небольшая коалиция провела этот закон. <…> Законодатели, вероятно, его не поняли [закон 1992 года]»[90]90
  Старший научный сотрудник Городского института, Вашингтон. Телефонное интервью с автором, 21 апреля 1999 года.


[Закрыть]. Согласно этому закону, хотя домовладельцы могли приватизировать свое жилье за номинальную стоимость, все они, кроме малоимущих, сталкивались с резким ростом цен, в пять раз за пятилетний период. Муниципальные органы власти получили право выселять жильцов и переселять их за неуплату в общежития. Это законодательство в принципе положило конец устоявшемуся праву жилищного найма советского периода. Реформаторы предполагали быстрое развитие рынка жилья, сохраняя только остаточный государственный сектор. В 1993 и 1994 годах постановлением правительства и президентским указом были введены в действие меры по реализации законов.

Всемирный банк и другие международные организации, в особенности Городской институт, находящиеся в США, содействовали проведению жилищной реформы путем предоставления консультаций, технической помощи и демонстрационных проектов. Всемирный банк публиковал многочисленные исследования, рекомендующие приватизацию и определяющие механизм этого процесса[91]91
  В число многочисленных отчетов Всемирного банка о жилищной реформе входят: [World Bank 1995а; World Bank 1995b; World Bank 1996b].


[Закрыть]. Он спонсировал проекты технической помощи для городов, ставившие целью отчуждение активов, возмещение расходов и приватизацию. Эти проекты были разработаны для поддержки реформ, в рамках которых осуществлялась приватизация собственности, для изменения отношения к жилью как к общественному благу, которое должно в значительной степени субсидироваться государством. Они должны были иметь значительный демонстрационный эффект [World Bank 1995b]. Эти рекомендации следовали либеральной идее, подталкивая к полной приватизации при сохранении лишь небольшого остаточного государственного сектора и замене субсидий на помощь, оказываемую с учетом материального положения. Они были частью рыночного фундаментализма, сосредоточенного на установлении прав собственности и уделяющего при этом мало внимания более широкому институциональному контексту, необходимому для функционирования рынков.

В данном случае предприятия действительно передали большую часть своего жилья муниципалитетам. В первые годы реформы общий жилищный фонд, находящийся в ведении различных муниципалитетов, увеличился на 50 и более процентов [Vinogradova 1999]. Но только около половины имеющих право на приватизацию домашних хозяйств им воспользовались – в основном те, чье жилье находилось в востребованных городских районах, а также проживавшие в квартирах пожилые люди, которые получили право завещать жилье родственникам, не проживающим на той же жилплощади [Daniell et al. 1993][92]92
  Некоторые из пожилых людей потом деприватизировали жилье.


[Закрыть]. Для остальных право собственности, очевидно, не служило адекватной компенсацией за возросшие расходы на оплату содержания жилья и связанные с этим дополнительные обязанности, особенно в условиях снижения доходов [Массарыгина 1998]. Пробелы в институциональной системе увеличивали риски приватизации и ограничивали потенциальные льготы. Правовая, финансовая и регулятивная инфраструктура, лежащая в основе рынков недвижимости, в России в основном отсутствовала. Банковский сектор был слишком хаотичен, а процентные ставки – слишком высоки, чтобы поддерживать программу ипотечного кредитования или кредитования под залог недвижимости. Если в тот период обмен жилья и осуществлялся, то посредством запутанных серий денежных и бартерных сделок при посредничестве предприимчивых риелторов. Те, кто приватизировал жилье, также должны были брать на себя новые риски, такие как пожар и ремонты, и зависеть в вопросе доступа к услугам от существующих местных монополий[93]93
  Руководитель лаборатории Института народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук, интервью с автором, Москва, 8 июня 2000 года; Научный сотрудник Центра международной деятельности Городского института, Вашингтон. Интервью с автором, 13 апреля 1999 года.


[Закрыть]. По словам сотрудника Института экономики жилищно-коммунального хозяйства, «люди получили право на приватизацию, но мы не разработали механизмы реализации прав собственности <…>, поэтому они не могут чувствовать себя собственниками»[94]94
  Сотрудник Института экономики жилищно-коммунального хозяйства.
  Интервью с автором, Москва, 1 февраля 1999 года.


[Закрыть].

Процесс перевода и муниципализации жилищного фонда также столкнулся с серьезными правовыми проблемами, поскольку он осуществлялся в основном посредством актов правительства и других органов исполнительной власти. Этот процесс хорошо иллюстрирует низкое качество политики, проводимой ничем не ограниченной исполнительной властью. По мнению одного из российских экспертов,

…правовая база муниципализации социальных активов (в основном жилья) формировалась хаотично, что являлось следствием многочисленных односторонних решений, принятых органами исполнительной власти <…>, нормативные акты были нацелены исключительно на освобождение предприятий от социальных функций, не уделяли должного внимания институциональным и финансовым условиям, которые могли позволить органам местного самоуправления нести эту нагрузку [Leskin, Shvetsov 1999: 239].

В результате этого процесса значительная часть жилья оказалась в правовом вакууме, недофинансировалась или была полностью заброшена. Итогом этого стала частичная приватизация, которая значительно увеличила объем жилья, находящегося в муниципальной собственности и управлении. Повышение квартирной платы вступило в силу для всех нанимателей, к 1998 году покрытие расходов на жилье за счет жильцов возросло до 50 % и начал формироваться рынок аренды жилья [Астопович и др. 1998]. Но около 40 % жилья осталось в публичном секторе [Институт экономики 1998][95]95
  Также: Директор Департамента жилищных стандартов Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Интервью с автором, Москва, 3 февраля 1999 года.


[Закрыть]. Большинство приватизировавших жилье проживало в зданиях с фрагментарной формой собственности, и лишь немногие из них создали кондоминиумы. Жилье и коммунальные услуги стали крупнейшей статьей муниципальных бюджетов, на которую в середине десятилетия приходилось в среднем 30 % общих расходов, а в некоторых городах – более 50 %, что превысило расходы на здравоохранение и образование [Астопович и др. 1998][96]96
  Жилищные субсидии все больше концентрировались на оплате жилищно-коммунальных расходов, в особенности электроэнергии.


[Закрыть]. Жилищные субсидии оставались на уровне 3,5–4,5 % ВВП. И, как и в других областях, в середине 1990-х годов законодательная власть свернула реформу, настаивая на сохранении жилищного фонда как общественного блага, которое должно в значительной степени субсидироваться государством.

Децентрализация, бюджетный федерализм, глобализация и всеобщее благосостояние

Хотя они и формулировались в терминологии административной реорганизации, эффективности и надежности финансирования, решения о децентрализации, приватизации и внедрении в систему социального обеспечения механизмов страхования носили глубоко политический характер с точки зрения их последствий для распределения и всеобщего благосостояния. Децентрализация ослабила роль государства в сфере социального обеспечения как раз тогда, когда начался переходный период в экономике. Она увеличила диспропорции в расходах и доступе к основным услугам и институционализировала фискальную систему, которая в дальнейшем, при возобновлении экономического роста, приведет к сохранению этих диспропорций.

В начале 1990-х годов на субнациональный уровень были спущены расходные ассигнования, составлявшие в общей сложности 6 % ВВП [Wallich 1995: 105]. Разрыв между налогооблагаемой базой и объемом социальных обязательств во многих российских муниципальных единицах был огромен. Местные органы власти отреагировали на это накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в публичном секторе, сокращением объема услуг и приостановлением выплаты пособий. Доступ населения к социальным услугам и помощи оказался в тесной зависимости от местных и региональных ресурсов. Многие представители беднейших слоев населения проживали в регионах с наибольшей нехваткой средств, слабой административной дееспособностью и наименьшим потенциалом для оказания помощи. В течение переходного периода диспропорции в региональных уровнях сбора налогов и расходования собранных средств на душу населения неуклонно росли.

Бюджетные трансферты могли бы смягчить это неравенство. В 1993 году был образован региональный уравнительный фонд (Фонд финансовой поддержки регионов), осуществлявший отражающее потребности формульное финансирование и использовавшийся для распределения некоторых федеральных денежных средств [Дмитриев 1997:33]. Но основная часть фискальных трансфертов в 1990-е годы представляла собой специальные согласованные субвенции, являвшиеся результатом политического торга между региональными лидерами и Министерством финансов. Многие регионы вступали в особый фискальный режим с федеральным правительством [Lopez-Claros, Alexashenko 1998: 52]. Распределение федеральных средств в основном было обусловлено политическими расчетами, а не социальными нуждами. Согласно наиболее влиятельным аналитическим источникам, фискальные трансферты использовались в ответ на давление сепаратистов, для успокоения политически неблагонадежных регионов и для успокоения регионов, в которых проходили забастовки работников государственного сектора[97]97
  См. [Triesman 1999; Gimpelson, Triesman 2002].


[Закрыть].

В то же время, по мере того как российская экономика приватизировалась и вливалась в международные рынки, регионы осуществляли свою деятельность на самых разных уровнях, в соответствии со структурой своего хозяйства и ресурсной базы. Процветание ждало регионы, обладавшие природными ресурсами, обладавшие конкурентоспособной металлургической и химической промышленностью, а также те, которые могли развивать секторы услуг, основанные на международной торговле и финансах. Прямые иностранные инвестиции и экономический рост были сконцентрированы в небольшом количестве регионов, при этом в других наблюдались стагнация или спад. И хотя распределение федеральных доходов со временем улучшилось, все равно, согласно исследованию 2001 года,

…система трансфертов, введенная в 1993 году, еще не оказала существенного влияния на выравнивание положения регионов. Эта система дает слегка выравнивающий эффект. Ее недостаточно для того, чтобы компенсировать более мощные тенденции, создающие преимущественную концентрацию экономического благосостояния в регионах, получающих выгоду от реформ, интеграции в мировую торговлю или природных ресурсов [Martinez-Vazquez, Boex 2001].

Снятие социального страхования с бюджета

В начале переходного периода была также реорганизована и унаследованная Россией система социального страхования. В период 1990–1993 годов Пенсионный фонд и Фонд социального страхования (покрывающий расходы в связи с отпуском по беременности и родам, в связи с временной нетрудоспособностью и т. д.) были переведены из бюджетного финансирования в разряд отдельных внебюджетных фондов[98]98
  Преобразование в самофинансируемый, внебюджетный Пенсионный фонд началась в 1990 году, до распада Советского Союза. Эта реформа была ускорена с началом шоковой терапии. См. [Chandler 2004, chap. 4].


[Закрыть]. Для выплат компенсации по безработице и для оказания услуг по трудоустройству потерявших работу был также создан Государственный фонд занятости населения[99]99
  Скромная система страхования занятости была создана в период руководства Горбачева. Финансировалась она за счет общих доходов бюджета.


[Закрыть]. Эти три фонда, наряду с Фондом обязательного медицинского страхования (рассматривавшимся ранее), финансировались за счет налога на заработную плату, взимаемого почти полностью с работодателей (таблица 2.7).

Таблица 2.7

Фонды социального страхования, 1994 год

Источник: [OECD 1995:127], со ссылкой на Министерство социальной защиты населения.

Таблица 2.8

Размеры налоговых отчислений предприятий во внебюджетные общественные фонды, 1995–2001 годы

Источник: [Russian Economic Trends 2002, 4, table D37].

Реформаторы приводили несколько обоснований этих изменений. Во-первых, изменения были направлены на улучшение финансирования путем создания предназначенной для конкретных целей базы поступлений, «стабильного и предсказуемого источника средств, который не будет колебаться вместе с бюджетом <…> [или] конкурировать с другими секторами за распределение бюджетных средств» [OECD 2001: 102; Tragakes, Lessof2003, 5(3): 75]. Во-вторых, финансирование социальных пособий должно было стать более прозрачным, а их стоимость – более очевидной для бенефициаров. МФИ поощряли создание внебюджетных фондов в качестве шага на пути к формированию системы социального страхования, базирующейся на взносах[100]100
  См. [Lopez-Claros, Alexashenko 1998: 46–47].


[Закрыть]. Выплаты по социальному страхованию должны были покрываться за счет взносов, а не общих доходов, а программы должны были стать финансово самодостаточными и актуарно обоснованными[101]101
  Такая система должна была координироваться и контролироваться федеральным правительством, но работать на основе принципов страхования; при этом законодательный орган должен был устанавливать ставки взносов.


[Закрыть]. Новая пенсионная система, для основной части пенсий больше не зависящая от бюджетного финансирования, по сути представляла собой распределительную систему.

Рассматриваемые фонды сразу же столкнулись с рядом проблем. Налог на социальное страхование, рассчитанный с учетом необходимости покрытия существующих пособий, был установлен на уровне 38 % от общей заработной платы, что по международным стандартам является очень высоким показателем. Налог на социальное страхование, начисляемый с заработной платы, как правило, распределяется между работодателями и работниками; но весь российский налог, за исключением 1 %, взимался с работодателей, что делало его самым высоким налогом на заработную плату, выплачиваемым непосредственно работодателями, среди всех стран с переходной экономикой и стран ОЭСР [IMF 2003b: 17]. Всемирный банк рассматривает любой налог на заработную плату, превышающий 25 %, как неприемлемо высокий и способный привести к уклонению от его уплаты [World Bank 1994: 263]. В условиях переходной России налог, составляющий почти 40 %, способствовал крупномасштабному уклонению от уплаты, избеганию и минимальному соблюдению законодательства. Каждый из фондов собирал налоги отдельно. Менее крупные фонды обязательного медицинского страхования и занятости показали себя относительно успешными и, возможно, обеспечили более надежную доходную базу, чем это сделало бы бюджетное финансирование[102]102
  Джудит Твигг утверждает (в личном общении), что финансирование здравоохранения было лучше, чем финансирование образования, которое осталось на попечении бюджета; оценка сбора доходов Фондом занятости получена от Елены Виноградовой (в личном общении).


[Закрыть]. Но в целом задолженность быстро росла (см. таблицу 2.8), особенно в Пенсионный фонд, на который приходилась основная часть налога (29 %). В первые годы своей работы фонды осуществляли выплаты в быстро обесценивающихся в связи с инфляцией рублях, что позволяло им иметь профицит и выглядеть финансово здоровыми, но к середине 1990-х годов инфляция была взята под контроль, и дефицит увеличился. Более того, реальные доходы пенсионеров были размыты инфляцией, а на большинство законодательных инициатив по индексации выплат президентом было наложено вето.

Планирование этих фондов также не могло учесть надвигающегося шока, связанного с заработной платой. В начале 1990-х годов реальная заработная плата резко сократилась, по некоторым оценкам на 40 %, что подорвало базу доходов этих новых фондов социального обеспечения. Налоговая база продолжала сокращаться, по мере того как производство смещалось в сторону неформальной и официально не афишируемой деятельности. В то же время экономический коллапс значительно увеличил нагрузку на эти фонды. Безработица росла, сокращение рабочей силы вытесняло пожилых работников с рабочих мест и отправляло их на пенсию, а число тех, кто подавал заявления на получение пенсии по инвалидности, значительно возросло [Малева и др. 1997: 17][103]103
  Число работающих снизилось между 1991 и 1996 годами более чем на 5 млн, а число пенсионеров выросло более чем на 3 млн.


[Закрыть]. Фонд занятости населения, получавший 2 % от заработной платы, оказался слишком мал практически с самого начала. Пособия по безработице выплачивались в размере значительно ниже прожиточного минимума, к тому же лишь небольшой части безработных. Большинство не регистрировалось из-за незначительного размера пособия и высоких требований к его получателям. Фонд практически не оказал влияния на снижение уровня бедности среди безработных в России.

Быстро обострились и проблемы пенсионной системы. Официально зарегистрированное соотношение между числом плательщиков и числом получателей достигло в 1996 году 1,7, что являлось неустойчивым показателем[104]104
  См. Российская газета. 1995. 23 авг.


[Закрыть]. По оценкам экспертов, учитывающим уклонение от уплаты налогов, фактическое соотношение составляло 1,4. В условиях аналогичного давления Польша существенно увеличила расходы на пенсии и выплаты по безработице, а Венгрия увеличила расходы на социальную помощь, чтобы смягчить последствия, и обе эти страны инициировали пенсионные реформы. Россия не сделала ни того ни другого. К середине десятилетия пенсии выплачивались по очень низкой, почти неизменной ставке, практически не связанной с прежней заработной платой или взносами работодателей, что нарушало страховой принцип, который должны были воплощать в себе фонды. Задолженность по платежам подрывала доверие к системе и приводила к неплатежам и уклонению от выполнения обязательств [Малева и др. 1997; Romanova 1999]. С 1995 года Пенсионный фонд с особенной силой столкнулся с углубляющимся финансовым кризисом, вызванным дефицитом доходов, сокращением налоговой базы и снижением налоговых сборов.

Образование фондов социальной защиты привело к созданию новых институтов, комплексов ресурсов и интересов в российском социальном секторе. Пенсионный фонд стал крупнейшим денежным пулом в системе социального обеспечения, вожделенным активом, переданным из-под контроля законодательной власти правительству в конце 1993 года. Внутренняя структура управления фондом не предусматривала представительства плательщиков взносов. Он был надежно защищен от внешнего надзора за денежными потоками и страдал от проблем слабого правового регулирования и обвинений в коррупции[105]105
  Дегтярев Г П. Пенсионная реформа в России: 1991–1999. Доклад, подготовленный для Российского проекта управления, Гарвардский университет, 2001.


[Закрыть]. И при председательстве В. В. Барчука, и при его преемнике М. Ю. Зурабове Пенсионный фонд являл собой пример феномена «победитель получает все» в социальной сфере: он развивался как полунезависимый корпоративный интерес, его руководство представляло собой социально-секторальную версию тех победителей, которые на первых этапах реформы получили практически не поддающийся учету контроль над крупными финансовыми ресурсами [Hellmann 1998]. Поскольку пенсионеры в российском обществе оставались слабо организованными, Пенсионный фонд начал получать существенные выгоды от сбора взносов и управления ими и стал основным препятствием как для законодательного регулирования, так и для дальнейшей приватизации системы.