Текст книги "Пенсионная система перед бурей. То, что нужно знать каждому о финансовом будущем своей страны"

Меню страданий

В конце 2002 г. министр финансов США Пол О'Нил попросил доктора Кента Сметтерса исследовать в рамках подготовки Бюджетного послания президента на 2004 г. вопрос о долгосрочных обязательствах федерального правительства. Сметтерс, профессор экономики Пенсильванского университета, второй год занимал в Министерстве финансов пост заместителя помощника министра финансов по экономической политике. Он согласился и немедленно пригласил доктора Гохейла принять участие в работе над проектом.

Они решили измерить фискальный разрыв – разницу между приведенными к текущей стоимости будущими расходами и доходами правительства, исходя из предположения, что в будущем сохранятся существующие чистые ставки налогообложения. Привлекательность этого варианта поколенческого учета состоит в том, что он предполагает неизменной ситуацию для нынешнего и будущих поколений с точки зрения ставок налогообложения. Фискальный разрыв при этом является исчерпывающе полным показателем величины дефицита государственных финансов{49}49
  Фискальный разрыв G можно выразить как G = C + D + V – T – A*, где А* – дисконтированная величина чистых налогов будущих поколений (предполагается, что на протяжении жизненного цикла их чистые ставки налогообложения будут такими же, как у нынешних поколений).


[Закрыть].

Чтобы получить максимально точные прогнозы будущих доходов и расходов, в том числе на обслуживание государственного долга, Гохейл и Сметтерс работали в тесном контакте с Административно-бюджетным управлением, Администрацией системы социального страхования и руководством программ Medicare и Medicaid. Работа, очень напряженная и тщательная, велась без выходных. Все цифры проверялись и перепроверялись. Были разработаны новые, более точные методы прогнозирования, а в качестве коэффициентов дисконтирования использовались процентные ставки по долгосрочным государственным облигациям с учетом уровня инфляции.

По расчетам экспертов, фискальный разрыв составляет 45 трлн долл., что очень много по любым стандартам. Это в одиннадцать раз больше текущей стоимости официального долга и примерно вчетверо больше объема годового производства экономики США.

К моменту окончания работы экспертов чистая стоимость всего имущества американского народа, по данным рассчитываемого Федеральным резервом баланса потребителей (consumer balance sheet), была меньше 40 трлн долл.{50}50
  Balance Sheet of Household and Nonprofit Organizations. Можно посмотреть на сайте http://www.federalreserve.gov/releases/Zl/.


[Закрыть] Таким образом, формально мы банкроты.

Чтобы представить себе, что такое дефицит в 45 трлн долл., нужно просто задаться вопросом: как его можно ликвидировать? Что и сделали Гохейл и Сметтерс. Их ответ представлен в своего рода «меню страданий» в таблице 2.2, где перечислены политические решения, способные либо увеличить доходы федерального правительства на 45 трлн. долл., либо сократить его расходы на ту же сумму.

Таблица 2.2. Меню страданий

В меню перечислены возможные политические решения. Не откладывая на завтра, мы можем повысить федеральный подоходный налог (на физических и юридических лиц) на 69 %. Либо, также не дожидаясь завтрашнего дня, поднять налоги на заработную плату на 95 %. Либо раз и навсегда сократить федеральные дискреционные расходы на 106 %, что, разумеется, невозможно. Наконец, мы можем раз и навсегда урезать расходы по системам социального страхования и медицинского обслуживания пенсионеров на 45 %.

Также мы могли бы использовать смесь из небольших количеств этих разновидностей бюджетной касторки. Например, одновременно повысить подоходные налоги на 17 %, налоги на заработную плату – на 24 %, сократить федеральные расходы на 26 % и урезать расходы по системам социального страхования и Medicare на 11 %.

Любое сочетание этих «лекарств» мучительно. Но если игнорировать проблему и дальше, мы, конечно, пощадим нынешние поколения, особенно самых пожилых, зато увеличим масштабы проблем, перекладываемых на наших детей. Это отмечают Гохейл и Сметтерс. Их меню отложенных страданий (см. табл. 2.3) показывает, что если не начать лечение незамедлительно, то в 2008 г. придется принимать увеличенные дозы того же «лекарства».

Таблица 2.3. Меню отложенных страданий

Перенос начала лечения на будущее обходится недешево. Если начинать не завтра, а, скажем, через пять лет, придется увеличить федеральный подоходный налог не на 69 %, а на 74 %. Потому что на 45 трлн долл. непокрытого долга, как и на счета по нашим кредитным картам и другим обязательствам, которые мы не оплачиваем вовремя, набегают проценты. Гохейл и Сметтерс исходили из того, что долгосрочная реальная (т. е. за вычетом инфляции) ставка процента будет равна 3,6.

Если вы взяли в долг доллар под 3,6 % годовых, сколько вам придется вернуть через пять лет? – 1,19 долл. Через десять лет сумма вашего долга вырастет до 1,42 долл., а через пятнадцать – до 1,70 долл. Сложные проценты пленныхне берут. Если выждать пятнадцать лет, когда половина беби-бумеров достигнет пенсионного возраста, и только тогда взяться за решение проблемы дефицита, то 45 трлн долл. превратятся в 76 трлн долл. Что еще хуже, половина беби-бумеров к тому времени будет на пенсии, и собрать налоги с их доходов не получится. А с другой половины можно будет собирать налоги не тридцать лет, а всего пятнадцать. Эти доходы, с которых можно и должно брать налоги, будут либо проедены, либо направлены в сбережения. Все сбережения могут оказаться инвестированными в дома и другое имущество, не облагаемое подоходным налогом на прирост капитала.

Если вами уже овладела депрессия, мы поможем вам переключиться на альтернативную эмоцию – гнев. Сделайте следующее. Зайдите на сайт http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2004/ и скачайте 13 мегабайт президентского бюджетного послания 2004 г., включая приложения. Затем внимательно прочтите примерно 3000 страниц. Попробуйте найти ссылку на работу Гохейла – Сметтерса с их «меню страданий».

Поверьте нам – вы ничего не найдете. Этот материал был вырезан из текста бюджетного послания через несколько дней после того, как министра О'Нила бесцеремонно уволили за чрезмерную приверженность истине. Когда его место занял новый министр, Джон Сноу, встревоженные сотрудники показали ему доклад, и это был конец. Несомненно, доклад был слишком политически опасен даже для того, чтобы спрятать его в невероятно объемном приложении к бюджетному посланию президента.

Политкорректность Сноу легко понять. Журналисты наверняка разыскали бы в приложении отчет Гохейла – Сметтерса. И начали бы задавать министру финансов малоприятные вопросы типа: «Какая часть страданий в этом меню создана первыми двумя решениями президента о сокращении налогов?»

Ответ: около 15 %. Это вряд ли помогло бы Бушу-младшему протолкнуть третье сокращение налогов. И вовсе не помогло бы ему продавить льготы по оплате лекарств в рамках программы Medicare. Кстати говоря, Конгресс проголосовал за льготы вдвое более щедрые, чем предлагал президент Буш. В результате фискальный разрыв, составлявший 45 трлн долл., увеличился на 6 трлн и теперь равен 51 трлн долл.!

Будем справедливы: не только республиканцы заботятся о том, чтобы мы не знали истинных размеров долгосрочных фискальных обязательств. Последний раз поколенческий учет был уже почти опубликован в президентском бюджетном послании 1994 г., когда тот же трюк проделал сотрудник президента Клинтона Джин Сперлинг. В тот раз весь документ уместился на пяти страницах, и было решено похоронить его в приложении. Подготовку и публикацию анализа санкционировала доктор Элис Ривлин, в то время заместитель директора Административно-бюджетного управления президента. Но Сперлинг, который изображал из себя экономиста на посту заместителя директора Национального экономического совета, переиграл Ривлин. Любопытно, что теперь Сперлинг сражается за реформу системы социального страхования, но когда это было важно, он поставил политические интересы выше интересов детей – своих и всех остальных.

После переизбрания Клинтона на второй срок у его администрации появилась еще одна возможность скрыть от публики поколенческий учет, и она этой возможностью воспользовалась. Директор подразделения фискальных проблем ОЭСР попросил заместителя министра финансов Лоуренса Саммерса поддержать предложение о внедрении поколенческого учета в практику бюджетного планирования во всех странах-членах, то есть практически во всех развитых странах мира. Саммерс отпасовал мяч своему помощнику Теду Трумэну, который не задумываясь ответил, что США не интересует такого рода анализ.

К счастью, мы живем в свободной стране. Истина может быть высказана, несмотря на все усилия Джона Сноу, Теда Трумэна, Джина Сперлинга и им подобных. Исследование фискального разрыва было опубликовано Гохейлом и Сметтерсом в форме доклада Американского института предпринимательства и размещено на сайте http://www.aei.org/docLib/20030723_SmettersFinalCC.pdf.

Однако публикация была разрешена лишь при условии, что в ней не будет содержаться ссылок на Министерство финансов{51}51
  Jagadeesh Gockhale and Kent Smeeters, Fiscal and Generational Imbalances: New Budget Measures for New Budget Priorities, Federal Reserve Bank of Cleveland, Policy Discussions Paper, March 2002.


[Закрыть].

Там их и нет.

Помянем добрым словом

Министр О'Нил сумел сделать доброе дело. Министр финансов занимает пост управляющего в попечительском совете системы социального страхования и отвечает главным образом за подготовку годового отчета, содержащего оценку долгосрочной финансовой платежеспособности системы социального обеспечения. Отчет содержит собственное «меню страданий». Он показывает, насколько нужно увеличить налог на заработную плату, чтобы на последующие 75 лет обеспечить сбалансированность бюджета, приведенного к текущей стоимости.

Сметтерс убедил О'Нила, что долгосрочному финансовому отчету попечительского совета не следует доверять именно потому, что в нем игнорируются годы, выходящие за пределы 75-летнего горизонта. Хотя может показаться, что 75-летний горизонт – это довольно много, но прогнозируемый системой социального страхования дефицит на 76-й и последующие годы оказывается чрезвычайно большим – порядка 750 млрд долл. в сегодняшних деньгах. Игнорирование крупных дефицитов в 76-м и последующие годы неизбежно приводит к тому, что все другие 75-летние прогнозы будут выглядеть хуже, потому что вместо хороших лет в предыдущем 75-летнем окне, с профицитом или незначительным дефицитом, в новом окне появятся годы с очень значительными дефицитами. В результате 75-летний прогноз, подготовленный, скажем, в 2015 г., покажет действительно серьезный дефицит финансовых средств, и мы возвратимся к той же самой дискуссии о том, как и когда реформировать систему.

Помните Боба Доула, сенатора США, причем из видных? Он еще добивался выдвижения в кандидаты на президентских выборах? В ходе президентской кампании 1996 г. Доул бросил вызов Биллу Клинтону и утверждал, что именно он «спас систему социального страхования».

Вспомнили?

А теперь послушайте историю. В 1983 г. Доул был членом комиссии Гринспена, которую возглавлял нынешний председатель Федерального резерва. Задачей комиссии было обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость системы социального страхования. Гринспен, Доул и другие члены комиссии сделали, казалось бы, все необходимое, чтобы система смогла работать в следующие 75 лет без финансовых проблем. Но, игнорируя 76-й и последующие годы, они знали – или должны были знать – что оставляют нерешенной большую проблему, которая неизбежно заявит о себе.

Как видите, сейчас, в 2005 г., спустя двадцать два года после того, как система социального страхования была «спасена», нам предстоит на следующие 75 лет поднять налог на заработную плату на два процентных пункта. Эта величина может показаться пустячной, но в каждом заработанном нами долларе всего 100 центов, и этими центами нужно поделиться с местными властями, с правительствами штатов и федерации, а предельные ставки налогов для каждого из нас и без того довольно высоки.

Тот факт, что сегодня, в 2005 г., мы вновь столкнулись с дефицитом бюджета системы социального страхования на очередные 75 лет, означает, что в эти 75 лет входит 21 год, который проигнорировала комиссия Гринспена. Получается, что примерно 3/5 дефицита средств на эти 75 лет могли быть предвидены в 1983 г. Остальные 2/5 дефицита есть результат чрезмерно оптимистических допущений и технических ошибок, сделанных при расчете будущих доходов и выплат системы социального страхования. Есть некоторая доля иронии в том, что сочетание допущенных комиссией упущений, ошибок и недостаток критического мышления создали нам более серьезную проблему на очередные 75 лет, чем та, что стояла перед комиссией в 1983 г.

Министр О'Нил, со своей стороны, осознал, что по-настоящему надо стремиться не к спасению системы социального страхования, а к спасению наших детей от этой системы. Поэтому он велел актуариям системы социального страхования включить в отчет попечителей толику горечи – показать, что через 75 лет мир не прекратит свое существование.

Этот анализ пережил уход О'Нила и был включен в отчет попечительского совета за 2003 г. Разумеется, анализ запихнули в самый конец отчета, в раздел «Актуарные оценки», и под таким невразумительным заглавием, что понять его может только экономист. Но если вы зайдете на сайт http://www.ssa.gov/OACT/TR/TR03/IV_LResr.html#wp253771 и заглянете в таблицу IV.В7, вы обнаружите там цифры 3,5 трлн долл. и 10,5 трлн долл.; 3,5 трлн долл. – это текущая стоимость фискального разрыва в бюджете системы социального страхования на ближайшие 75 лет; 10,5 трлн долл. – это тот же разрыв, но если заглядывать и за пределы ближайших 75 лет.

Данную таблицу нужно было не прятать в конце отчета, а напечатать на первой странице, потому как она показывает, что в долгосрочной перспективе финансовое положение системы социального страхования втрое хуже, чем принято думать. Иными словами, чтобы покрыть будущие расходы системы социального страхования на выплату пенсий, нам нужно немедленно и навсегда увеличить налог на заработную плату не на 2, а примерно на 4,5 процентных пункта. Так как совокупный налог на заработную плату, уплачиваемый нанимателем и наемным работником, составляет 12,4 %, необходимо увеличить его примерно на 30 %{52}52
  Даже при том, что обязательства при бесконечном временно́м горизонте втрое превышают обязательства при 75-летнем, немедленное и постоянное повышение налога на заработную плату, необходимое для погашения обязательств в бесконечной перспективе, не будет втрое больше повышения налогов, необходимого для погашения обязательств в 75-летний период. Причина в том, что налоговая база, используемая для расчетов роста налога в бесконечной перспективе, представляет собой дисконтированную величину налогооблагаемой заработной платы в бесконечной перспективе, а не в перспективе всего лишь 75-летнего периода.


[Закрыть]. Поскольку «меню страданий» свидетельствует, что для полного оздоровления фискальной системы страны необходимо немедленно и навсегда увеличить налог на заработную плату на 95 %, становится понятно, что система социального страхования представляет собой значительную часть всей проблемы.

Даже при том, что бесконечный горизонт обязательств втрое превышает 75-летний горизонт обязательств, немедленное и постоянное повышение налога на заработную плату, необходимое для погашения обязательств в бесконечной перспективе, не будет втрое больше повышения налогов, необходимого для погашения обязательств в 75-летний период. Причина в том, что налоговая база, используемая для расчетов роста налога в бесконечной перспективе, представляет собой дисконтированную величину налогооблагаемой заработной платы в бесконечной перспективе, а не в перспективе всего лишь 75-летнего периода.

Вклад программы Medicare в огромный 51-триллионный финансовый разрыв – еще больше. И он еще увеличился после введения льгот по оплате лекарств. Проведение через Конгресс лекарственных льгот было важнейшим законодательным приоритетом президента в предвыборном году. Поэтому администрация Буша-младшего сделала все, чтобы держать в секрете истинные затраты на лекарственные льготы, пока они не были одобрены Конгрессом в ноябре 2003 г.

Спросите об этом Ричарда Фостера, главного актуария программы Medicare. По его оценкам, сделанным в июне 2003 г., законопроект о пособиях на оплату рецептурных лекарств будет стоить 551,5 млрд долл. в течение 10 лет, что отличается от оценки Бюджетного управления Конгресса (400 млрд долл.). Более высокая оценка, которая была известна Белому дому, скрывалась от Конгресса на протяжении всего обсуждения законопроекта, несмотря на выражавшуюся конгрессменами озабоченность по поводу его истинной стоимости. Ричарду Фостеру пригрозили увольнением, в случае если он сообщит свои оценки Бюджетному комитету Палаты представителей. В январе 2004 г., когда закон о пособиях на оплату рецептурных лекарств был подписан и вступил в действие, Белый дом обнародовал «окончательную» оценку затрат – 534 млрд долл. В марте 2004 г. Ричард Фостер, невзирая на риск лишиться должности, публично рассказал правду о тактике приманки и подмены, примененной президентской администрацией. К сожалению, сигнал Фостера был заглушен скандалом в тюрьме «Абу-Грейб», разразившимся месяцем позже.

Глава 3. Езда по Лос-Анджелесу с картой Нью-Йорка

Когда я беру слово, оно означает то, что я хочу, не больше и не меньше, – сказал Шалтай-Болтай презрительно.

Льюис Кэрролл, «Алиса в стране чудес»

Цифры лгут, а лжецы считают

Джон Митчелл, возглавлявший Министерство юстиции при Никсоне, сталкиваясь с цифрами, изобличавшими позицию администрации, любил повторять: «Цифры лгут, а лжецы считают». Митчелл знал, о чем говорил. Ему пришлось отбыть тюремный срок за то, что он лгал Конгрессу об Уотергейтском скандале.

Собственно говоря, мы уже достаточно хорошо задокументировали вторую часть любимого присловья Митчелла. Резюмируем сказанное: Бюджетное управление Конгресса исходит из того, что государственные расходы чудесным образом сократятся; администрация Клинтона подвергла цензуре данные поколенческого учета; администрация Буша-младшего изъяла из публикации сведения о фискальном разрыве; Министерство финансов заблокировало внедрение поколенческого учета в странах – членах ОЭСР; попечительский совет системы социального страхования пренебрег данными своих же экспертов об ожидаемой продолжительности жизни; Бюджетное управление Конгресса игнорирует рекомендации группы советников, основанные на данных поколенческого учета; руководство системы социального страхования втрое занизило масштаб финансовых проблем и сделало все, чтобы правда о ситуации осталась незамеченной; руководство Medicare вдвое занизило будущий рост расходов. Как уже указывалось, администрация Буша преднамеренно скрывала истинные размеры затрат на лекарства в рамках Medicaid до тех пор, пока не прошел соответствующий закон.

Можно было бы назвать это заговором с целью сокрытия правды и, в сущности, не сильно ошибиться, вот только у этого заговора нет единого центра. Да он и не нужен. Каждый политический назначенец, будь то руководитель Бюджетного управления Конгресса, Министерства финансов, систем социального страхования, Medicare и Medicaid, Национального экономического совета, Административно-бюджетного управления при президенте или чего-либо еще, прекрасно знает, что правда сделает его свободным – свободным от занимаемой должности. Спросите Ричарда Фостера.

А теперь вернемся к первой части присказки Митчелла: «Цифры лгут». Мы намерены вам показать, что лгут те цифры, которые относятся к официальному государственному долгу. Дело здесь не в нечестности специалистов, разрабатывающих прогнозы бюджетного дефицита, ав том, что даже добросовестная оценка будущего дефицита мало о чем говорит. Способны ли такие оценки самостоятельно дать верное представление о здоровье бюджета? Согласно экономической науке, ответ будет отрицательным.

Этот отрицательный ответ важен, потому что правительство при этом либо отказывается надлежащим образом осуществлять долгосрочное бюджетное планирование, либо подвергает цензуре полученные результаты, а получающийся в итоге уровень федерального долга использует как показатель своей фискальной состоятельности. И, как следствие, оказывается в плохой компании. Во всех странах мира показатель официального долга считается ключевым показателем фискальной политики. Международные кредитные агентства, такие как Международный валютный фонд и Всемирный банк, также ориентируются на этот показатель при рассмотрении альтернативы – выдавать кредит бедной стране или принуждать ее к изменению политики. Когда биржевые и валютные маклеры принимают решения о покупке или продаже ценных бумаг той или иной страны, они обязательно учитывают величину отношения официального долга к ВВП.

Если, как мы утверждаем, величина государственного долга ни о чем не говорит, то ориентировать по нему фискальную политику – то же самое, что колесить по Лос-Анджелесу с картой Нью-Йорка. При самом высоком значении отношения долга к ВВП страна может быть в намного лучшем фискальном состоянии, чем при низком значении.

Если это напоминает вам историю про Алису в Фискальном Краю, читайте дальше.

Алиса в фискальном краю

Однажды девочка по имени Алиса гуляла в парке и рядом с деревом провалилась в очень глубокую нору. После множества приключений и столкновений со странного вида бухгалтерами, актуариями и специалистами по налогам Алиса очутилась лицом к лицу с Труляля и Траляля, двумя жителями различных стран, расположенных в Фискальном Краю. Эти двое ожесточенно спорили о том, у кого лучше фискальная политика.

Труляля: Мы берем с каждого молодого налог в 1000 долл., чтобы помочь старикам. Но у нас нет государственного долга.

Траляля: Что ж, мы тоже помогаем старикам, но для этого берем у каждого молодого в долг 1000 долл. А со стариков берем 100 долл. налога, чтобы выплатить проценты по долгу.

Труляля: Видишь, у вас есть долг. Это плохо.

Траляля: А вы берете налог с молодых. Это еще хуже.

Труляля: Долг расшатывает моральные устои.

Траляля: Брать с молодых налог, чтобы содержать стариков, – это эксплуатация.

Вот так они спорили и проспорили несколько часов, пока Алиса, имевшая докторскую степень по лингвистике, не воскликнула: «У вас одна и та же фискальная политика!» «Ничего общего!» – ответили те в один голос. «У них государственный долг, а у нас нет», – воскликнул Труляля. «У них берут налоги с молодых, а у нас налог платят старики», – вскричал Траляля.

«Ну да, все верно, но только вы ошибаетесь», – сказала Алиса и показала им таблицу 3.1. «Смотрите, – сказала Алиса, – и там, и там молодые отдают правительству по 1000 долл., а старые получают те же 1000 долл. В одной стране эти 1000 долл. называют налогом. В другой – займом. В одной стране государство передает старику эту 1000 долл. и называет это трансфертным платежом. В другой государство передает 1100 долл. старику и называет это погашением долга с процентами, а потом отнимает 100 долл. и называет это налогом. У вас совершенно одинаковая политика. Вы просто описываете ее разными словами».

Труляля и Траляля в недоумении воззрились на Алису, а потом воскликнули: «Ах, вот в чем дело. Ты экономист. Вот почему мы ни слова не поняли из того, что ты сказала».

«Поверьте, – сказала Алиса, – я вовсе не экономист. Это вопрос логики, и ничего больше. В вашей стране, Труляля, молодые, когда состарятся, получают то, что заплатили в виде налога, но им не достается никаких процентов. А у вас, Траляля, молодые, когда состарятся, получают с процентом то, что отдали в молодости, но этот процент у них тут же забирают».

«Нет, ты все-таки экономист, – завопили Труляля и Траляля. – Мы вели принципиально важный спор о политике, а ты встряла с какой-то чушью, не имеющей отношения к реальности. Шла бы ты отсюда подобру-поздорову!»

Таблица 3.1. Ложные представления о дефиците в Фискальном Краю

Алиса расплакалась и убежала – и тут же наткнулась на Червонного короля, который немедленно арестовал ее за подстрекательство к уклонению от налогов.