Текст книги "Местная администрация"
![](/books_files/covers/thumbs_240/mestnaya-administraciya-184049.jpg)
Автор книги: Любовь Адамская
Жанр: Управление и подбор персонала, Бизнес-Книги
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 1 (всего у книги 18 страниц) [доступный отрывок для чтения: 5 страниц]
Людмила Анатольлевна Калиниченко, Любовь Владимировна Адамская
Местная администрация: учебник для бакалавров
© Калиниченко Л.А., Адамская Л.В., 2018
© Издательство «Прометей», 2018
* * *
От авторов
Уважаемые читатели!
Анализ реального управления и тенденций развития России и стран – лидеров мирового прогресса доказывает, что фактическая самостоятельность местного самоуправления определяется тем, насколько качественно работает местная администрация, как она умеет реализовывать местные интересы.
Местная администрация – исполнительный орган местного самоуправления. Она находится там, где власть ближе всего к человеку – в поселках, районах, городах. Практика показывает, что организация работы местных администраций в России недостаточно эффективна, не соответствует потребностям жителей и новым полномочиям органов местного самоуправления по решению важнейших социальных, культурных и экономических задач.
В России XXI века согласно требованиям общества должен быть сформирован корпус профессиональных эффективных управленцев. Для качественной работы органов местного самоуправления необходимо подготовить управляющих местными администрациями – на основе изучения теории и практики организации и управления, местного самоуправления, муниципальной службы, социологии, экономики и психологии управления. Качество управления в современном мире определяется не интуицией и опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками, – новыми управленческими технологиями управления. В равных финансовых, правовых и прочих условиях профессионально подготовленные добросовестные управленцы добиваются позитивных результатов, а другие – нет.
Повышение качества жизни населения в муниципальных образованиях прямо зависит от профессиональной организации местной администрации.
Авторы выражают искреннюю признательность руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, Ассоциации малых и средних городов России, коллегам – ученым за сотрудничество и помощь в организации исследований.
Людмила Анатольевна Калиниченко, доктор социологических наук;
Любовь Владимировна Адамская, кандидат социологических наук.
Предисловие
Новые рыночные условия, социальные проблемы, неустроенность мест жительства требуют качественных изменений деятельности органов исполнительной власти, особенно там, где власть ближе всего к человеку − в поселках, районах, городах. Между тем управленческая реальность показывает, что местная администрация неэффективно организована и не подготовлена качественно к решению важнейших социальных, культурных и экономических задач.
Актуальность учебника обусловлена тем, что компетентностный подход становится основой подготовки профессионального корпуса управляющих местными администрациями.
Практика управленческого консультирования администраций муниципальных образований, анализ тенденций развития муниципальной службы в России и за рубежом доказывают, что первостепенные задачи государственной власти – обеспечить реальную финансовую и правовую самостоятельность местного самоуправления. Но параллельно этим задачам и даже опережая процессы децентрализации власти, государство должно научить муниципалов управлять не устаревшими методами, а новому эффективному управлению.
Учебник «Местная администрация» разработан в соответствии с учебным планом направления подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)» и требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Научная новизна учебника заключается в том, что основные теоретические положения, представленные в данном учебнике, связаны с изменениями в муниципальном управлении. Качество управления в современном мире определяется не опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками – новыми управленческими технологиями и профессиональной подготовкой руководителей местных администраций и муниципальных служащих. На основе новых научных знаний и практического опыта необходимы специальные программы подготовки профессионального корпуса профессиональных управляющих местными администрациями.
Задачи учебника «Местная администрация» – систематизировать и структурировать накопленную теорию и практику использования компетентностного подхода в муниципальном управлении; изложить суть системы компетенций, алгоритм ее разработки и внедрения в деятельность местной администрации, показать области применения компетентностного подхода на муниципальной службе.
В результате освоения дисциплины студенты должны:
знать
• теорию, сущность и признаки муниципального управления;
• конституционно-правовые основы местного самоуправления;
• специфику и исторический опыт муниципального управления
России;
• цели, функции, методы и средства системы муниципального управления зарубежных стран;
• систему и структуру органов местного самоуправления современной России;
• правовые основы управления муниципальной администрацией;
• исторический и современный опыт управления исполнительными органами на местном уровне;
• цели, функции, полномочия профессионального управляющего муниципальной администрацией;
уметь
• проводить институциональный, функциональный и организационный анализ системы муниципального управления в России и в мире;
• применять программно-целевой подход к анализу процессов муниципального управления;
• проводить диагностику структуры и функций органов муниципального управления;
• определять эффективность муниципального управления;
• использовать информационные технологии;
• работать с населением, общественными организациями и предпринимателями;
владеть
• навыками разработки профессиональных управленческих решений в сфере муниципального управления;
• методами планирования деятельности местной администрации; • создания целевых муниципальных программ решения актуальных социальных и экономических проблем;
• методиками проведения диагностики структуры и функций местной администрации;
• методами использования информационных технологий;
быть компетентными
• в вопросах применения приобретенных знаний и умений в сфере муниципального управления;
• в практических вопросах разработки и реализации стратегии развития муниципального образования;
• в оценке критериев эффективности местных администраций.
Глава 1
Научные основы организации местной администрации
Эффективность власти в государстве определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть.
1.1. Сущность местного самоуправления и его значение для устойчивого развития Российской Федерации
• Местное самоуправление является формой народовластия и самоорганизации граждан, это – перспективный путь общественного развития, ориентированный на человеческий потенциал.
• Местное самоуправление – источник социально-экономических инициатив.
• Местное самоуправление – это власть, наиболее близкая к народу, поэтому она должна быть гибкой и чуткой к запросам населения, и, в то же время, сохранять черты высокой организованности, присущей власти.
• Органы местного самоуправления являются базой кадрового потенциала государственной власти.
Местное самоуправление, в силу своей социальной природы, соединяет в себе важнейшие качества: с одной стороны, оно – власть; с другой стороны, – самоуправление народа; третье качество – самостоятельный хозяйствующий субъект.
В XXI веке местное самоуправление призвано решать сверхсложные проблемы, которые обостряются в условиях глобальных финансовых, экономических и, следующих за ними, социальных кризисов.
Справятся ли местные управленцы с растущими запросами населения, смогут ли успешно решать сложнейшие проблемы управления?
Долгое время на местном уровне существовал миф, что достаточно иметь выбранный самим населением орган управления, и жизнь улучшится. Отражение этого – старое законодательство о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. оказалось недостаточно.
Второй, более стойкий миф – нужно передать в виде постоянной налоговой базы много денег местному самоуправлению, укрепить финансовую базу и решатся все проблемы. Это не так по многим причинам:
1) даже огромные финансовые резервы могут просто разворовывать, об этом свидетельствует практика последних десятилетий. Президенты РФ в начале XXI века назвали главную проблему государственного и муниципального управления – это проблема коррупции; по высокому показателю коррупционности Россия в настоящее время лидирует в мире;
2) нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковой наполняемостью муниципального бюджета и ресурсов, в одних муниципальных образованиях люди живут относительно благополучно и довольны работой местной власти, в других – среда обитания запущена и люди резко критикуют власть?
Для того, чтобы справиться с задачами повышения качества жизни, отвечать требованиям XXI века, местным управленцам необходимо учиться управлять:
• управлять человеческим потенциалом: потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;
• рационально управлять финансами муниципального образования: искать, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, привлекать инвесторов;
• овладевать инновациями, новыми технологиями управления, с помощью консультантов, экспертов;
• использовать информационные технологии, ставить их на службу местной власти.
Несмотря на объективную необходимость коренных перемен в структурах и технологиях власти, медленно происходит реорганизация работы местных администраций и становление новой муниципальной службы. Причины кроются как в невнимании практиков-руководителей к рекомендациям ученых по вопросам организации местной власти; так и в недостаточной государственной поддержке научных исследований по проблемам муниципального управления и внедренческих технологий. Слаба методологическая и методическая помощь местным администрациям со стороны государственных органов управления.
Между тем, руководителям местных администраций и муниципальным служащим нужны четкие, теоретически продуманные процедуры управления.
Исследование научных оснований организации профессиональной эффективной местной администрации предполагает: обоснование места местной администрации в системе местного самоуправления, ее роли по отношению к представительной власти муниципального образования, – к депутатам и главе муниципального образования; отношения к органам государственной власти и управления. Таким образом, необходимо раскрыть роль и статус местной администрации и ее профессионального управляющего в осуществлении реального местного самоуправления. Параллельно нужно раскрыть сущность, содержание и специфику муниципальной службы в России. Только на этой научной основе можно внедрять инновационные технологии работы местной администрации, новые методы реализации социальных и экономических функций органов местного самоуправления.
С помощью старых методов, которые применяют в администрациях, невозможно эффективно организовать жизнь местного сообщества. Пренебрежение к научным методам организации местной администрации и муниципальной службы приводит к тому, что на практике, под новыми вывесками консервируются недееспособные структуры и отжившие функции администраций, устаревшие методы командования и организации работы муниципальных служащих.
Используемые в администрациях устаревшие методы управления не отвечают потребностям россиян, нередко унижают достоинство граждан. Организация администраций культивирует бездумную исполнительность, не используются творческие способности муниципальных служащих. Создается почва для коррупции.
Потребность в создании профессиональной муниципальной службы в местной администрации как особого социального, организационного, публично-правового института ощущается чрезвычайно остро. В научной и управленческой среде зреет понимание того, что исполнительные властные структуры на местном уровне являются необходимым управленческим стержнем всех экономических и социальных преобразований, от их повседневной работы зависит то, какие «правила игры» будут определять жизнедеятельность россиян на «малой родине».
Научная профессиональная организация местной администрации требует от муниципальных управленцев научного понимания и последующего эффективного решения практических задач, для этого необходимо:
1) знать современную парадигму управления, принципы и способы эффективной организации местной администрации;
2) понять закономерности и методы совершенствования структур и управленческих процессов на местном уровне;
3) знать суть и тенденции развития муниципальной службы;
4) изучить характеристики и технологии организации и деятельности профессионального корпуса муниципальных служащих;
5) освоить механизм эффективного управления администрацией.
1.2. Современная парадигма управления
Современная парадигма управления – социосинергетическая и системная. Сущность этой парадигмы заключается в следующем:
• понимание роли самоорганизации местных сообществ: самоорганизация граждан и организаций является ядром местного самоуправления. Это понимание способствует повышению эффективности управления муниципальным образованием и низового уровня управления государством;
• возрастание роли творческого потенциала и ресурса научных знаний муниципальных управленцев как основы разработки стратегических планов развития муниципальных образований и реализации инновационных управленческих технологий;
• использование новейших информационных технологий – для повышения открытости и качества муниципального управления;
• становление системного муниципального управления, ориентированного на интересы местного сообщества; потребители услуг – граждане и организации – становятся главным ориентиром деятельности местной администрации;
• осознание необходимости равноправного взаимовыгодного и ответственного партнерства органов местного самоуправления, государственных органов и граждан, общественных организаций, бизнеса.
Отражение новой парадигмы управления, ее ключевых аспектов закреплено в Конституции РФ 1993 г. – в гарантиях местному самоуправлению.
1.3. Методологические принципы управления
Системный принцип – реализуется посредством:
• комплексного анализа ресурсов муниципального образования: на практике этот мировоззренческий принцип проявляется у муниципального управленца в том, что он умеет понять и работать не только с некоторыми очевидными ресурсами управления, такими, как финансовый или правовой (создание правовых актов), но и с организационным ресурсом, информационными ресурсами, человеческим капиталом и другими видами ресурсов;
• разработки стратегического плана развития муниципального образования: разрабатывая стратегический план развития муниципального образования, муниципальный аналитик использует системный анализ ресурсов: силы и слабости, возможностей и угроз для развития конкретного муниципального образования; создается система взаимосвязанных механизмов реализации стратегии и использования ресурсов;
• создания системы профессионального роста и развития кадров.
Диалектический принцип – реализуется посредством:
• прогнозирования разнонаправленных (как позитивных, так и негативных) рисков и последствий управленческих решений: реализация данного методологического принципа на практике означает новое качество подготовки и принятия управленческих решений. Современные сложные управленческих решения не будут эффективны, если они принимаются исключительно в недрах администраций, за завесой «конфиденциальности» и направлены на интересы одной стороны. Диалектический принцип требует, чтобы к процессу выработки управленческих решений привлекались не только заинтересованные стороны, но и противники данных решений, оппозиция (в управлении известен как «административный принцип А. Линкольна»).
• установления баланса разновекторных управленческих процессов: механизм действия этого эффективного принципа управления реализуется с помощью независимой экспертизы. Для повышения уровня научного компонента в процессе анализа разновекторной управленческой информации и выработки сбалансированных решений привлекаются консультанты.
Социосинергетический принцип – реализуется посредством:
• определения гибкой границы организации местной администрации и самоорганизации населения муниципального образования и технологий взаимодействия власти и граждан;
• вовлечения в процесс управления творческих (интеллектуальных и духовно-ценностных) ресурсов муниципальных управленцев и всего местного сообщества.
1.4. Законы управления
• Закон непрерывного роста потребностей и качества жизни. • Закон опережающего разнообразия субъекта управления означает, что профессиональный управляющий должен иметь более высокий уровень духовных и моральных ценностей, профессионального образования, опыта системного управления, природных профессиональных качеств, чем муниципальные служащие – его подчиненные.
• Закон согласованности и упорядоченности, соответствия целей – критериев эффективности – функций – структур – технологий управления.
• Закон информированности реализуется как качественная, без помех, прямая и обратная связь субъекта управления – местной администрации и управляемых объектов, а также первоисточника власти – народа.
• Закон максимальной эффективности управления заключается в максимально компетентном управлении и рациональном использовании ресурсов муниципальных образований в условиях конкурентной среды. Следствием этого закона является необходимость непрерывного обучения муниципальных управленцев и оценка их по критериям эффективности.
Соответственно познанным законам управления, происходит изменение принципов организации современной муниципальной администрации.
1.5. Принципы организации местной администрации
Принцип организации – это практическое проявление закона управления.
• Принципы ориентации на потребителя, предоставление качественных социальных услуг населению – разработка и реализация Муниципальных регламентов качества и оперативности социальных услуг.
• Принципы равноправного взаимовыгодного партнерства администрации с бизнесом, с некоммерческими организациями.
• Принцип субсидиарности (дополнительности) функций и полномочий местного самоуправления и государственного управления.
• Принципы законности и целесообразности во взаимодействии местной администрации с государственными органами.
• Принцип ответственности местной администрации перед населением муниципального образования, перед органами местного самоуправления (главой муниципального образования, представительным и контрольным органом), перед гражданами, организациями и государственными органами.
В теории разработаны и постепенно осуществляется на практике новые механизмы реализации функций современной местной администрации:
• договорные механизмы
• конкурсные механизмы
• внедрение показателей и индикаторов качества муниципального управления: стандартов, нормативов, правил. Организация работы местной администрации по четким показателям и индикаторам качества – это, прежде всего, требование граждан. Это требование закреплено в Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в правовых актах субъектов РФ.
1.6. Основные понятия
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
За рубежом понятие «муниципалитет», «муниципальное образование» трактуется неоднозначно. В государствах с континентальной моделью (Франция, Италия, Бельгия и других европейских странах) правами муниципалитетов пользуются городские и сельские общины. В рамках дифференцированной системы управления муниципалитеты создаются, как правило, в городах, – в качестве примера можно привести Великобританию, США, Индию.
Разнообразие моделей организации местной власти определяется интересами населения, историческими, национально-этническими, экономическими, географическими и другими особенностями.
В России под муниципальным образованием понимается следующее.
«Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;» – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) – Гл. I., ст. 2, п. 1.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В развитых странах мира развитие местного самоуправления понимается как децентрализация управления. Право граждан на местное самоуправление было закреплено в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 году[1]1
Хартия о местном самоуправлении. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май.
[Закрыть]. Классическое определение местного самоуправления дано Жоржем Бурдо: «Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого они касаются. Таким образом, децентрализацию территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных властей в данной деятельности»[2]2
Эммануэль Виталь Дюран. Местные органы власти во Франции. – М.: Интратэк-Р, 1996. – С. 14.
[Закрыть].
Право на местное самоуправление закреплено в соответствующих статьях Конституций или в законах государств, признающих местное самоуправление, т. е. наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории:
• Франция – Конституция 1958 г., ст. 72, Закон от 2 марта 1982 г.;
• Япония – Конституция 1947 г., глава «Местное самоуправление», Закон о местном самоуправлении 1947 г.:
• Финляндия – Муниципальный закон 1976 г.;
• США – муниципальные хартии и т. д.
В Российской Федерации местное самоуправление – одна из основ конституционного строя и форма реализации власти народа; механизм самоорганизации населения определенной территории.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет важнейшие принципы организации системы местного самоуправления, зафиксированные в Европейской хартии о местном самоуправлении:
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения – (ст. 130 Конституции РФ);
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ);
• местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ).
В 1995 году Россия принимает закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и затем ратифицирует Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Новая редакция федерального закона в 2003 году придала процессу реформирования местного самоуправления целенаправленность и организованность.
Анализ показывает, что в определении местного самоуправления в России и развитых странах мира закреплены общие черты:
• неотъемлемое право народа на осуществление местного самоуправления;
• самостоятельность, независимость местного самоуправления от государственных органов в решении вопросов местного значения;
• ответственность местного самоуправления перед государством, организациями и населением муниципального образования.
При всем многообразии в мире отмечается главное во всех моделях местного самоуправления:
• местное самоуправление является неотъемлемым компонентом демократического общества, формой осуществления народом своей власти;
• местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя;
• по существу, под муниципалитетом обычно подразумевают общину, в которой управление построено на началах местного самоуправления; община обладает статусом юридического лица.
Право граждан на местное самоуправление воплощают представительный орган и глава муниципального образования. Реальность управления под свою ответственность обеспечивают местная администрация и муниципальная служба.
МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ
«Местная администрация – Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.» – См. ст. 37, п.1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018).
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
В законодательстве Российской Федерации муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) – см. статья 2 п.1 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018).
Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Она заключается в обеспечении исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЛУЖАЩИЙ
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. – см. п. 1 ст. 10 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018).
Основные понятия помогают понять сущность местного самоуправления в Российской Федерации, его особенности по отношению к государственному управлению и общественному самоуправлению.
Характеристики организации и деятельности органов местного самоуправления в России отличаются от местных структур в других странах. Это объясняется историческим опытом развития местного самоуправления в России, который насчитывает много веков. Современное определение понятий в системе местного самоуправления обусловлено новыми целями и полномочиями, которыми наделяет законодательство Российской Федерации органы местного самоуправления с целью повысить качество и уровень жизни россиян. Новые понятия отражают мировые тенденции развития местного самоуправления.
Правообладателям!
Данное произведение размещено по согласованию с ООО "ЛитРес" (20% исходного текста). Если размещение книги нарушает чьи-либо права, то сообщите об этом.Читателям!
Оплатили, но не знаете что делать дальше?